楚德升訴鄭州市環(huán)境保護局等環(huán)保行政審批糾紛案 河南省鄭州市中級人民法院 行政判決書 (2012)鄭行終字第135號 上訴人（原審原告）楚德升。 委托代理人畫寶勇，河南聞禹律師事務(wù)所律師。 被上訴人（原審被告）鄭州市環(huán)境保護局。 法定代表人劉炳辰，職務(wù)局長。 委托代理人楊文江，鄭州市環(huán)境保護局工作人員。 委托代理人高健，河南金色陽光律師事務(wù)所律師。 被上訴人（原審第三人）河南省電力公司鄭州供電公司。 負責人王政濤，總經(jīng)理。 委托代理人管曉峰，河南省電力公司鄭州供電公司職員。 委托代理人史躍輝，河南路德律師事務(wù)所律師。 上訴人楚德升因鄭州市環(huán)境保護局環(huán)保行政審批一案，不服鄭州市中原區(qū)人民法院（2011）鄭行初字第82號行政判決，向本院提起上訴。本院受理后，依法組成合議庭公開開庭審理了本案。上訴人楚德升的委托代理人畫寶勇，被上訴人鄭州市環(huán)境保護局的委托代理人楊文江、高健，被上訴人河南省電力公司鄭州供電公司的委托代理人管曉峰、史耀輝到庭參加訴訟。本案現(xiàn)已審理終結(jié)。 原審查明，2008年10月8日，建設(shè)單位鄭州供電公司在網(wǎng)絡(luò)上對鄭州市110KV冉屯等23項輸變電工程環(huán)境影響評價進行公示。2008年11月28日，被告市環(huán)保局受理了鄭州供電公司申請報批的《二OO九年鄭州市冉屯等二十三項110KV輸變電工程環(huán)境影響報告書》，該報告中有本案原告所訴的110kV政通輸變電工程。當日，被告在其網(wǎng)站上發(fā)布關(guān)于二OO九年鄭州市冉屯等二十三項110KV輸變電工程環(huán)境影響評價的公示，稱根據(jù)《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》和《關(guān)于印發(fā)環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》（環(huán)發(fā)[2006]28號）的有關(guān)規(guī)定，建設(shè)單位已向我局報送了《二OO九年鄭州冉屯等二十三項110KV輸變電工程環(huán)境影響評價報告書》，依法將有關(guān)信息公示，公示包括建設(shè)項目情況、環(huán)境影響分析、公眾查閱環(huán)境影響報告書簡本方式及期限和公眾提出意見的主要方式等。2008年12月6日，環(huán)境影響評價單位河南恩湃高科集團有限公司在河南商報上刊登《2008年鄭州市輸變電工程項目公示》，公示的主要項目為項目規(guī)模及概況、建設(shè)單位有關(guān)信息、環(huán)境影響評價單位、環(huán)境影響評價的工作程序和主要工作內(nèi)容、征求大眾意見的主要事項、公眾反饋意見的主要方式等，本案爭議的政通輸變電工程也在其中。2008年12月8日—10日專家組出具評審意見，認為《二OO九年鄭州市冉屯等二十三項110KV輸變電工程環(huán)境影響報告書》編制依據(jù)正確，有關(guān)工程資料齊全，環(huán)境評價工作的重點適當，評價范圍、環(huán)境保護目標、環(huán)境評價因子、評價標準選擇正確、報告書編制規(guī)范、評價結(jié)論可信。測量儀器符合要求，評價法規(guī)可信，該批工程項目符合環(huán)境保護的要求。2008年12月12日，被告市環(huán)保局經(jīng)內(nèi)部程序?qū)徟笞鞒鲟嵀h(huán)辦[2008]168號文件，即《關(guān)于二OO九年鄭州市冉屯等二十三項110KV輸變電工程環(huán)境影響報告書的批復(fù)》，并在政通變電站現(xiàn)場及其內(nèi)部網(wǎng)站上進行了公示。 另查明，原告楚德升居住的鄭州市二七區(qū)慶豐街58號院1號樓，位于政通變電站北側(cè)，2010年10月底，原告得知被告市環(huán)保局作出鄭環(huán)辦[2008]168號文件，認為變電站一旦建成，將對自己的身體健康造成威脅和傷害，遂向本院提起訴訟。 原審認為，公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照《中華人民共和國行政訴訟》的規(guī)定向人民法院提起訴訟。原告楚德升認為自己居住的樓房南邊建設(shè)的政通變電站可能對自己的身體健康造成影響，依法有權(quán)對被告市環(huán)保局環(huán)境影響審批行為提起訴訟。被告和第三人稱原告的起訴超過訴訟時效，但沒有提供相應(yīng)的證據(jù)，被告市環(huán)保局及第三人鄭州供電公司認為原告不適格的主張本院不予支持。 被告市環(huán)保局受理建設(shè)單位鄭州供電公司申請報批的《二OO九年鄭州市冉屯等二十三項110KV輸變電工程環(huán)境影響報告書》后，在其網(wǎng)站上發(fā)布了關(guān)于該工程環(huán)境影響評價的公示。其后，被告市環(huán)保局又組織技術(shù)評估專家對報告書進行評審，并根據(jù)專家的意見作出鄭環(huán)辦[2008]168號文件，即《關(guān)于二OO九年鄭州市冉屯等二十三項110KV輸變電工程環(huán)境影響報告書的批復(fù)》，隨后在政通變電站現(xiàn)場及其內(nèi)部網(wǎng)站上進行了公示。被告鄭州市環(huán)保局的批復(fù)行為符合上述法律法規(guī)規(guī)定的主要程序內(nèi)容。 從建設(shè)單位鄭州供電公司向被告提交的報告書看，被告審查的內(nèi)容包括了建設(shè)項目環(huán)評單位資質(zhì)證書、報告編制依據(jù)、工程概況及工程分析、區(qū)域環(huán)境概況、環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀監(jiān)測評價、環(huán)境影響預(yù)測評價、環(huán)境保護治理措施、水土保持、環(huán)境投資及環(huán)境經(jīng)濟損益分析、公眾參與、以及結(jié)論等諸多內(nèi)容，被告對建設(shè)單位提交的報告履行了審查的職責。當然，從案件審理的情況看，雖然建設(shè)單位在向被告提交環(huán)境影響報告書前履行了在網(wǎng)絡(luò)上對鄭州市110KV冉屯等23項輸變電工程影響評價進行公示、環(huán)境影響評價機構(gòu)在環(huán)評期間履行了對公眾進行調(diào)查等義務(wù)，但建設(shè)單位及環(huán)境影響評價機構(gòu)在報送環(huán)境保護行政主管部門審批或者重新審核前沒有向公眾公告相關(guān)內(nèi)容，而是在建設(shè)單位向市環(huán)保局報批后才向公眾告知，但從整體上看，該瑕疵不影響被告行政行為的合法性。 電磁輻射作為一種物理現(xiàn)象，在現(xiàn)實生活中是客觀存在的，對于本案中原告所訴的政通變電站建成后的環(huán)境影響問題，是否有電磁輻射、對人體有多大影響、如何達到電能利用與采取防護措施相協(xié)調(diào)等，現(xiàn)時仍需以國家現(xiàn)行的標準作為評價的依據(jù)。市環(huán)保局組織的專家以現(xiàn)行的國家環(huán)境保護行業(yè)標準對第三人鄭州供電公司提交的環(huán)境影響報告書進行的綜合性評價，方法客觀，其結(jié)論應(yīng)予尊重。原告認為變電站一旦建成，將對其身體健康造成極大威脅和傷害，沒有相關(guān)證據(jù)。綜上，被告市環(huán)保局作出的《關(guān)于二OO九年鄭州市冉屯等二十三項110KV輸變電工程環(huán)境影響報告書的批復(fù)》主體適格，主要證據(jù)充分、適用法律基本正確、程序合法。原告楚德升認為被告這一具體行政行為違反了《中華人民共和國行政許可法》、《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》等相關(guān)法律規(guī)定，侵犯了原告的合法權(quán)益，請求人民法院依法予以撤銷的訴訟請求本院不予支持。依照最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟>若干問題的解釋》第五十六條第（四）項之規(guī)定，判決駁回原告楚德升的訴訟請求。 楚德升上訴稱：一、一審法院認定事實錯誤。1、原審第三人報批時被上訴人稱不知道政通路變電站的具體位置顯然是錯誤審批，原審法院沒有認定。原審第三人報批的材料中，提供了由河南恩湃高科集團有限公司提供的變電站工程的環(huán)境影響報告書。此報告書中的第23頁，政通路變電站的敏感點位置相對示意圖中，距此變電站12米的上訴人所居住的居民樓未在圖中列出。只列出醫(yī)院和鐵通公司，同時也沒有標出變電站與醫(yī)院及鐵通公司的距離。這是本次環(huán)境評價涉及的23個變電站敏感點示意圖中唯一一個沒有標注相對位置距離的。原審法庭調(diào)查時，原告代理人詢問被告在審批時是否知道有此樓房時，被告以報批時這個變電站位置不明為由搪塞。因此，審批時沒有依據(jù)，原審法院對此未予以認定也是嚴重錯誤的。2、對于“兩次公示”的情況原審法院認定錯誤。(1)按照法律規(guī)定，在確定環(huán)評單位之后就應(yīng)該公示有關(guān)信息，但是直到2008年12月6日才公示，而通過被上訴人的審批表可以看出其實在2008年11月28日原審第三人就已經(jīng)報被告審批，也就是此項目即將審批之時，建設(shè)單位才告訴公眾這里將建設(shè)一個變電站，可見公示只是走過場，愚弄公眾，嚴重違反了法律規(guī)定。（2）按照《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》第九條的規(guī)定，原審第三人應(yīng)該在2008年11月28日，也就是報批前公示上述信息，而原審第三人并沒有公示上述內(nèi)容。被上訴人對此百般抵賴，竟以第一次公示的東西充當?shù)诙蔚?，豈不知兩次的內(nèi)容截然不同，顯然在這上面被上訴人程序上是嚴重違法的，但是原審法院卻未認定，僅當瑕疵存在。如此行為嚴重影響相對人權(quán)利，因而原審法院對此認定錯誤。3、環(huán)評報告中涉及的公眾參與環(huán)節(jié)違反法律規(guī)定，上訴人沒有嚴格審查，錯誤審批，原審法院對此也無認定。（1）環(huán)評報告中所謂參與調(diào)查的民眾沒有具體的住址，根本不能夠確定被調(diào)查人是否與政通路變電站項目有關(guān)，而且上訴人及原審第三人沒有提供調(diào)查表原件，按照《環(huán)節(jié)影響評價公眾參與暫行辦法》第十六條規(guī)定建設(shè)單位或者其委托的環(huán)評機構(gòu)、環(huán)境保護行政主管部門應(yīng)當將所回收的反饋意見的原始資料存檔備查，現(xiàn)在是否有這些所謂的調(diào)查，被上訴人及原審第三人也無法證明。（2）上訴人居民樓的42戶居民以及旁邊的鄭州市頸肩腰腿痛醫(yī)院沒有被調(diào)查，按照《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》第十五條第二款規(guī)定，被征求意見的公眾必須包括受建設(shè)項目影響的公民、法人或者其他組織的代表。而作為與變電站有直接利害關(guān)系的居民樓沒有一個代表受調(diào)查、作為敏感點的醫(yī)院也沒有受調(diào)查，這樣的調(diào)查嚴重違法，不能作為原審第三人報批的依據(jù)。原審法院竟沒有認定被上訴人違法審批是嚴重錯誤的。4、原審第三人沒有依法公示環(huán)境影響評價報告書的簡本，被上訴人沒有糾正，程序違法。原審第三人沒有按照《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》第十一條、第十二條規(guī)定公示簡本，征求意見，被上訴人審查不嚴，違規(guī)審批。而原審法院沒有對此違反程序問題予以認定是錯誤的。二、原審法院適用法律錯誤。本案中應(yīng)該適用《行政訴訟法》第五十四條規(guī)定撤銷原具體行政行為，而原審法院竟然適用最高人民法院關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國行政訴訟》若干問題解釋的第五十六條第四項駁回原告的訴訟請求。這樣的法律適用顯然是嚴重錯誤的。綜上所述，原審判決認定事實、適用法律錯誤，請求二審法院依法改判。 鄭州市環(huán)境保護局辯稱:1、110kv變電站的輻射強度不如普通手機的輻射強度，該變電站建成使用后對原告不產(chǎn)生任何影響；2、鄭州市頸肩腰腿痛醫(yī)院也有因多處醫(yī)療設(shè)備而產(chǎn)生的磁場輻射，而原告在該院長期工作，未見其受到威脅和傷害；3、原告不具備訴訟主體資格；4、原告的起訴超過了訴訟時效。上訴人的主張不能成立，請求維持一審判決。 被上訴人河南省電力公司鄭州供電公司辯稱：1、被告作出的具體行政行為程序合法，適用法律正確；2、我公司于2008年10月8日對環(huán)境影響評價進行了公示；3、變電站的建設(shè)涉及公共利益且符合國家發(fā)展要求，原告稱對其健康造成傷害沒有事實依據(jù)。請求駁回原告的訴訟請求。 本院經(jīng)審理查明的事實與一審一致。 本院認為：河南省電力公司鄭州供電公司在確定承擔環(huán)境影響評價工作的環(huán)境影響評價機構(gòu)后，于2008年10月8日對鄭州市110KV冉屯等23項輸變電工程環(huán)境影響評價進行了公示。環(huán)境影響評價機構(gòu)河南恩湃高科集團有限公司作出《二OO九年鄭州市冉屯等二十三項110KV輸變電工程環(huán)境影響報告書》后，向被上訴人鄭州市環(huán)境保護局申請審批，該環(huán)境影響報告書在內(nèi)容上包含了建設(shè)項目概況、建設(shè)項目周圍環(huán)境現(xiàn)狀、建設(shè)項目對環(huán)境可能造成影響的分析預(yù)測和評估、建設(shè)項目環(huán)境保護措施及其技術(shù)經(jīng)濟論證、建設(shè)項目對環(huán)境影響的經(jīng)濟損益分析、對建設(shè)項目實施環(huán)境監(jiān)測的建議、環(huán)境影響評價的結(jié)論及公眾參與情況等，在該報告中亦載明了查閱環(huán)境影響報告簡本的網(wǎng)址鏈接，符合《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》第十七條規(guī)定的建設(shè)項目環(huán)境影響報告書應(yīng)當包括的內(nèi)容。被上訴人鄭州市環(huán)境保護局2008年11月28日受理該環(huán)境影響報告書，并于當日公示，期限為2008年11月28日至2008年12月8日，同時公布了反饋意見的方式。之后被上訴人鄭州市環(huán)境保護局對該環(huán)境影響報告書組織專家進行了論證，符合《國家環(huán)境保護總局建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件審批程序規(guī)定》第十二條所規(guī)定的對該環(huán)境影響報告書應(yīng)當審查的內(nèi)容，其于12月12日批準該報告書，并對審批結(jié)果進行了公示，符合法律法規(guī)所要求的審批程序，故被上訴人作出的行政行為程序合法，適用法律正確。關(guān)于上訴人認為建設(shè)單位河南省電力公司鄭州供電公司在報送被上訴人審批前未向公眾公示環(huán)境影響報告，而是在報送被上訴人審批后對公眾進行了公示，違反規(guī)定的問題，由于河南省電力公司鄭州供電公司是在報批后進行了公示，故應(yīng)認定其在報批前未公示屬于程序上的瑕疵。鑒于上訴人認為該變電站建成后將對其健康造成損害缺乏證據(jù)支持，且該變電站屬于公益項目和鄭州市重點建設(shè)項目，而且鄭州市環(huán)境保護局在審批過程中已經(jīng)嚴格履行了公示義務(wù)，保障了公眾的參與權(quán)和知情權(quán)，故此程序上的瑕疵尚不足以導(dǎo)致被上訴人鄭州市環(huán)境保護局作出的行政行為必須被撤銷的法律后果。綜上所述，上訴人的上訴理由不能成立，本院不予支持。一審判決正確。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第（一）項的規(guī)定，判決如下： 駁回上訴，維持原判。 二審訴訟費50元，由上訴人楚德升承擔。 本判決為終審判決。 審 判 長 何信麗 審 判 員 張 啟 代理審判員 周建強 二Ｏ一二年三月十二日 書 記 員 李 翔 |
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