張念瑜

    1996年，我曾隨國家物價局“農(nóng)產(chǎn)品成本核算研討班”到澳大利亞進行短期培訓。培訓期間，我們參觀了私人農(nóng)場，訪問了政府部門，第一次系統(tǒng)聽澳大利亞專家介紹“土地價值評估”工作。后來因參與國家發(fā)改委價格認證中心與人事部考試中心組織的全國價格鑒證資格考試命題工作，系統(tǒng)學習和研究過房地產(chǎn)及涉案物品價值評估方面的知識。

我近期讀網(wǎng)購的幾本民國的統(tǒng)計提要，發(fā)現(xiàn)有1932年和1933年各省的地價統(tǒng)計數(shù)據(jù)，非常吃驚。這里統(tǒng)計的所謂的“地價”實為土地評估價值。這是一項事務浩繁的工程，居然由民國人做出來了。為此，本文結合《中華民國土地法》對這些統(tǒng)計數(shù)據(jù)進行一些分析。

一、民國時期的土地所有制及相關政策

1912年建立的中華民國是資產(chǎn)階級性質的政權，至少在政治經(jīng)濟方面，與大清帝國有很大的差別。實際上，北洋政府時期（1912年-1927年）是中國近代社會的轉型關鍵時期，頒布了大量促進資本主義發(fā)展的法規(guī)，促進實業(yè)的發(fā)展。同時，繼續(xù)發(fā)展晚清以來的土地私有制（圖1-1；圖1-2）。 

1914年，北洋政府中央設立經(jīng)界局，并頒布了《經(jīng)界法規(guī)草案》，明確規(guī)定了丈量土地、厘定經(jīng)界，整理賦稅的實施辦法。1915年頒布的《土地收用法》對土地收用的主體、種類、原因、價格、程度進行了明確的規(guī)定。

1928年，南京國民政府廢除1914年的《土地收用法》，制定和頒布了《土地征收法》；1930年頒布《中華民國土地法》（以下簡稱《土地法》）；1934年出臺了《土地法施行辦法》；1936年修訂《土地法》 ；1946年修訂《土地法》和《土地法施行辦法》。在此，我們主要以1946年修訂版《中華民國土地法》為基礎介紹南京國民政府時期的土地所有制和地價的相關政策。

第一，中華民國的土地所有制形式包括國有制、共有制、私有制和土司所有制。土司土地所有制實質是封建土地所有制[1]?！锻恋胤ā返?0條規(guī)定：“中華民國領域內(nèi)之土地，屬于中華民國人民全體，其經(jīng)人民依法取得所有權者，為私有土地。私有土地所有權消滅者，為國有土地?！蓖瑫r，對沿海、湖澤、河道等公共用地、礦泉、瀑布、公共水源和交通要道等不得私有（第14條）。

第二，私有土地所有權的移轉、設定負擔或租賃，不得妨害基本國策（第16條）。第17條規(guī)定：林地、漁地、三狩獵地、鹽地、礦地、水源地、要塞軍備區(qū)域及領域邊境之土地不得移轉、設定負擔或租賃于外國人。同時，對外國人居住、商業(yè)經(jīng)營、社會活動和行政用地都有嚴格規(guī)定。

第三，地籍管理。地籍管理具體包括地籍測量及土地登記。

第四，私有土地面積的限額?！锻恋胤ā返?8條規(guī)定：市縣政府對于私有土地，得斟酌地方情形，按土地種類及性質，分別限制個人或團體所有土地面積之最高額?！锻恋胤ㄊ┬蟹ā返?條規(guī)定：“宅地以十畝為限，農(nóng)地以其純收益足供一家十口之生活為限，興辦事業(yè)用地視其事業(yè)規(guī)模之大小定其限制?！?/p>

第五，關于土地使用的規(guī)定。土地使用的一般規(guī)定，土地使用的限制，房屋及基地的使用、耕地使用、荒地使用、空地使用的有關規(guī)定?！锻恋胤ā芬?guī)定，市縣地政機關對私有荒地（不包括因農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的必要而休閑之土地和私有空地，規(guī)定期限，強制依法使用。逾期不使用者，按照申報地價收買。

第六，以地價為基礎制定貨幣地租最高限額。

第七，土地稅的征收。土地及其改良物要依據(jù)《土地法》有關規(guī)定征稅。土地稅為地方稅（第146條）。土地稅包括地價稅和土地增值稅兩種。《土地法》第147條規(guī)定：土地及其改良物，除依本法規(guī)定外，不得用任何名目征收或附加稅款。但因建筑道路、堤防、溝渠或其他土地改良之水陸工程所需費用，得依法征收工程受益費。

第八，政府等公共部門依法征用私人土地，要按照地價進行補償。

二、《土地法》關于地價編制的有關規(guī)定

（一）地價的含義

地價是指法定地價。未經(jīng)依法規(guī)定地價的地方，其地價是指最近二年之平均地價。土地所有權人依《土地法》所申報的地價，經(jīng)政府地政機關確認后為法定地價。

（二）法定地價的編制程序

法定地價的編制程序：一是查定標準地價；二是業(yè)主申報；三是編造地價冊?！锻恋胤ā逢P于法定地價編制的具體程序是：

第一，地價調(diào)查?！锻恋胤ā返?50條規(guī)定：應抽查最近二年內(nèi)土地市價或收益價格，以作為查定標準地價的依據(jù)，其抽查宗數(shù)，應視地目繁簡地價差異來確定。實際上，地價調(diào)查就是按照“市場價格法”或“收益法”來評估土地價值或土地價格。

第二，劃分地價等級與平均地價的計算。依據(jù)地價調(diào)查結果或土地價格評估值，按照上等、中等和下等三個等級進行分組。在每等級內(nèi)抽查宗地的市價或收益價格，以其平均數(shù)或中數(shù)，為各該地價等級的平均地價。

第三，標準地價。每地價等級的平均地價，由該管市縣地政機關報請該管市縣政府公布為標準地價。

第四，標準地價公布時期。標準地價的公布，應于開始土地總登記前分區(qū)進行。

第五，異議的處理。土地所有權人對于標準地價認為規(guī)定不當時，如有該區(qū)內(nèi)同等級土地所有權人過半數(shù)同意，得于標準地價公布后30日內(nèi)，向該管市縣政府提出異議。市縣政府接受前項異議后，應即提交標準地價評議委員會來進行評議。

第六，標準地價評議委員會。標準地價評議委員會的組織規(guī)程，由中央地政機關確定。標準地價評議委員會委員，應有地方民意機關的代表參加。

第七，申報地價限制。土地所有權人聲請登記所有權時，應同時申報地價，但僅得為標準地價的20%以內(nèi)之增減。

第八，聲請照價收買。土地所有權人認為標準地價過高，不能依前條為申報時，得聲請該管市縣政府照標準地價收買其土地。

第九，法定地價。土地所有權人聲請登記而不同時申報地價者，以標準地價為法定地價。

第十，地價冊及總歸戶冊之編造。每市縣辦理地價申報完竣，應即編造地價冊及總歸戶冊，送該管市縣財政機關。

第十一，重新規(guī)定地價。地價申報滿五年，或一年屆滿而地價已較原標準地價有50%以上之增減時，得重新規(guī)定地價。

三、土地上的建筑改良物價值評估

 《土地法》對土地之上的建筑改良物的價值的評估做了具體規(guī)定：

第一，估定建筑改良物價值的估定時期。建筑改良物的價值，由該管市縣地政機關于規(guī)定地價時同時估定。

第二，建筑改良物價值的估計方法。建筑改良物價值的估計，為重新建筑需用費額為準，但應減去因時間經(jīng)歷所受損耗之數(shù)額。按照現(xiàn)在的話講，建筑改良物價值的估計按重置成本計算，但須扣除已提折舊或磨損（包括有形磨損 (物質磨損)和無形磨損 (精神磨損）。

第三，增加建筑改良物價值后的估計。就原建筑改良物增加之改良物，于重新估計價值時，并合于改良物計算。但因維持建筑改良物現(xiàn)狀所進行的修繕，不視為增加的改良物。

第四，建筑改良物價值的評定公布與通知。市縣地政機關應將建筑改良物估計價值數(shù)額，送經(jīng)標準地價評議委員會評定后，報請該管市縣政府公布為建筑改良物法定價值，并由市縣地政機關分別以書面通知所有權人。

第五，聲請重新評定。受通知人認為評定不當時，得于通知書達到后30日內(nèi)，聲請標準地價評議委員會重新評定。

第六，建筑改良物價值的重新估定。建筑改良物的價值，得與重新規(guī)定地價時重為估定。

四、1933年各省水田和旱地價格

1933年，中華國民政府主計處統(tǒng)計局編制的《中華民國統(tǒng)計提要》匯集了17個省的水田、旱地、山、園的價格。四種地分上等、中等和下等三個等級。每個等級內(nèi)有最高價格、最低價和平均價。最高價和最低價是各該省各該縣最高最低價格中所取的眾數(shù)(Mode)。所謂眾數(shù)是指一組數(shù)據(jù)中出現(xiàn)次數(shù)最多的那個數(shù)據(jù)；平均價格是指普通地價的平均價格。

   表1-a的土地單位是公畝、價格是國幣銀元[2]。1公畝=100平方米；1畝=666.667平方米；1公畝=0.15市畝。但中國人還是習慣使用市畝。為此，我們將表1-a轉換為表1-b，將表2-a轉換為表2-b。

五、1933年中國地價不受地租與銀行利息率的直接影響

根據(jù)《土地法》第149條規(guī)定，地價包括市縣地政機關“查定標準地價”和業(yè)主申報地價。市縣地政機關評估的法定地價的依據(jù)是以市場價格法、收益法和重置成本法等方法評估的地價。在各種評估方法中，市場價格法是最好的，但附近如果沒有類似的市場價格就得采取其他評估方法評估。

法定地價是政府部門編制的，但必須得到土地所有權人的認可。最后確定的地價，必須是政府和土地所有權人同時認可的。因為地價會影響到政府的稅收和土地所有權人的利益。

一般而言，地價等于地租除以利息率。因此，我們做具體分析。

1.各省地價及其差異。由圖2-1和圖2-2可見，各個省的水田價格和旱地價格水平相差懸殊。

2．地價與地租率的關系。圖3-1描述的是租佃不同數(shù)量耕地的農(nóng)戶所繳納的地租率。各省有一定差別。圖3-2描述的是水田三個等級的法定地價和甲等戶（100畝以上）的地租率。甲等戶的地租率與水田甲、乙、丙三個等級的地價的相關系數(shù)分別是：-0.04345，-0.131866，-0.24732686。也就是說，法定地價的高低與地租率的高低呈負相關（相關分析中，因變量值隨自變量值的增大(減小)而減小(增大)的現(xiàn)象稱之為負相關）。這是有悖常理的。因為繳納地租多的耕地，其地價應該相對要高?；蛘哒f，地價高的耕地，繳納的貨幣地租要多。 

3．地價與利息率的關系。圖4-1 描述的是水田三個等級的法定地價和糧食借貸月利率（%）。糧食借貸月利率與水田甲、乙、丙三個等級的地價的相關系數(shù)分別是：-0.0172、-0.0123、0.04132。顯然，法定地價的高低與糧食借貸月利率的高低呈負相關。這是合理的。如果我們用現(xiàn)金借貸利率（即利率水平占比30%-40%的利率）來對比研究，情況有所不同（見圖4-2）?，F(xiàn)金借貸年利率與水田甲、乙、丙三個等級的地價的相關系數(shù)分別是： 0.40221、0.3998、      0.40669，兩者之間存在正相關。這是有悖常理的。  

綜上可見，地租、借貸利率對法定地價沒有產(chǎn)生直接的影響。從理論上講，地價應該與地租是正相關的，與銀行利率是負相關的。而從我們的計算結果來看，地價與地租是負相關，與借貸利率是正相關。因此，地價及其變動不受地租與銀行利息率的直接影響。

六、1933年中國地價受銀價變動的影響較大

二十世紀二、三十年代,受國際金價及銀價波動的影響,中國國內(nèi)的白銀不斷外流,銀本位幣制無法持續(xù),且國內(nèi)沒有中央銀行，貨幣發(fā)行雜亂不堪。1935年11月3日，南京國民政府財政部頒布《法幣政策實施法》及《兌換法幣辦法》，規(guī)定國內(nèi)一切公私收付款項，都以法幣為限，禁止白銀流通。

1929年至1933年，暴發(fā)了資本主義世界經(jīng)濟危機，中國未能幸免。這次經(jīng)濟危機發(fā)源于美國。這次經(jīng)濟危機時期出現(xiàn)了金貴銀賤的“白銀風潮”。1929年12月28日金價開始上漲，到1930年6月升到最高。金價上漲相應的是銀價下跌。1920年白銀每盎司為89便士，到“白銀風潮”時為每盎司16便士，下跌五倍半（戴建兵，2005.p.270）。上海金業(yè)交易所的標金行市由287.1規(guī)元兩（最高價）貶值到1929年的458.7規(guī)元兩[3]（最高價）（見圖5-1；圖5-2），貶值了60%。1938年，財政部錢幣司以倫敦市場銀價為標準，對1928-1937年間國幣孫中山開國紀念幣折合金價，1928年=100，1929年為91.588，1930年為65.887，1931年為53.971，1932年為66.588，1933年為67.64，1934年為78.309，1935-1936年為70.536（戴建兵，2005.p.270）。但1926-1936年上海、華北、廣州批發(fā)物價指數(shù)變動并不是很劇烈（圖5-2）。

圖5-1  倫敦銀價（便士）      圖5-2  上海標金行市（規(guī)元兩）

資料 來源：楊蔭溥（1933.pp.150-152）；戴建兵（2005.p.270）。

實際上，中國的地價從清代以來一直呈上漲趨勢。據(jù)卜凱調(diào)查，自1895 年至1925 年，小麥地帶各區(qū)和水稻地帶地價有遞升的趨勢（卜凱，1941.pp.456-458）。1929 年對山西17縣的調(diào)查顯示，自1919 開始，地價明顯普遍上漲。17縣的地價平均數(shù)，1919 年每畝5.32元，1924 年7.78 元， 1929 年17.9 元。許多地方漲了150-500%（陳翰笙、薛暮橋、馮和法，1989.p.74）。江蘇省政府1930 年11 月對各縣地價變動的統(tǒng)計也昭示了這一趨勢，嘉定、崇明、寶應三縣地價與五年前相比增長100%，泗陽增長了80%，其余各縣也有不同程度的增長（馮和法，1925.pp.513-518）。但自20 世紀30年代初開始，出現(xiàn)了大范圍的地價下跌。到1936年左右，地價又開始回漲（歲有生，2018）。

由表3-1可知，地價變動指數(shù)與銀價變動有一定的趨同性。由表3-2計算了浙江省四個縣平均地價與國幣孫中山開國紀念幣折合金價的相關性，嘉善、鎮(zhèn)海的相關系數(shù)大于0.5, 海寧的大于0.4，興的地價與銀價是負相關。實際上，我們只計算了7年，很難真實反映它們之間的相關性。因此，地價變動與銀價變動有一定的正相關，但也有例外。同時，浙江地區(qū)的地價與上海的批發(fā)物價指數(shù)是負相關的（表3-2）。

表3-a 1912-1933年江蘇地價變動指數(shù)（1931年=100） 

資料來源：《農(nóng)業(yè)周報》, 1 9 34 年第3卷第35 期；葉美蘭（1999）。

 資料來源：盛媛（2005）；賈秀巖，陸滿平（1992.p.39）。

 必須指出，我們做相關分析所取的地價是平均價格。在《土地法》（1930年）頒布后，各地法定的地價包括由土地所有權人申報的價格和政府部門評估的價格。由于地價是地價稅計征的依據(jù)，土地所有權人申報時，不但隱慝土地面積，還存在將高價報成低價的做法，政府工作人員也將就土地所有權人（王典慶，2015），從而導致公布的法定地價低于實際的交易地價。這也是導致我們相關分析與理論、事實出現(xiàn)差異的根本原因。

七、地價與地價稅、貨幣地租

（一）地價與政府征用私有土地的補償

政府征用私有土地必須按照法定地價給予補償?！锻恋胤ā返?31條規(guī)定：“需用土地人應俟補償?shù)貎r及其他補償費發(fā)給完竣后，方得進入被征收土地內(nèi)，實施工作?！薄５驅嵤﹪医?jīng)濟政策或因國防設施、交通事業(yè)、水利事業(yè)，“經(jīng)行政院特許先行使用者，不在此限”《土地法施行法》（1946年）第8條規(guī)定： 依《土地法》第29條以土地債券照價收買私有土地，其土地債券之清付期限，最長不得逾五年。這充分體現(xiàn)了資產(chǎn)階級的“財產(chǎn)神圣不可侵犯”的理念。

（二）地價與土地原價稅

地價稅是根據(jù)土地價格向土地所有者征收的一種土地稅，一般分為土地原價稅和土地增值稅兩種。土地原價稅是按土地的原始價格征稅，不包括土地改良價格；土地增值稅是指按土地價格增加數(shù)額征稅。

《土地法》（1946年）第四篇對地價稅計征做了具體規(guī)定：

第一，地價稅的征收方法。《土地法》第167條規(guī)定：地價稅照法定地價，按年征收一次，必要時得準分兩期繳納。

第二，地價稅率。地價稅照法定地價，按累進稅率征收。

第三，地價稅的基本稅率。地價稅以其法定地價數(shù)額15‰為基本稅率。

第四，累進課稅率。土地所有權人的地價總額，未超過累進起點地價時，按15‰稅率征收；超過累進起點地價在500%以下的，其超過部份加征2‰；超過1000%以下的，除按上一檔規(guī)定征收外，就其已超過500%部分加征3‰。以后每超過500%，累進加征5‰，以加至50‰為止（見表4）。

第五，累進起點地價的擬核。累進起點地價由市縣政府按照自住自耕地必需面積，參酌地價及當?shù)亟?jīng)濟狀況擬定，報請行政院核定。

第六，納稅義務人。地價稅向土地所有權人征收，其設有典權之土地，由典權人繳納。

第七，空地稅的征收?！锻恋胤ā返?73條規(guī)定：私有空地，經(jīng)限期強制使用，而逾期未使用者，應于依法使用前加征空地稅?？盏囟惒坏蒙儆趹U地價稅的三倍，不得超過應繳地價稅的十倍。

第八，荒地稅的征收。私有荒地，經(jīng)限期強制使用，而逾期未使用者，應于依法使用前，加征荒地稅。前項荒地稅，不得少于應征之地價稅，不得超過應繳地價稅的三倍。

（三）土地增值稅

   《土地法》對土地增值稅的計征辦法做了具體的規(guī)定：

第一，征收標準及方法。土地增值稅按照土地增值的實數(shù)額計算，于土地所有權移轉時，或雖無移轉而屆滿十年時，進行征收。所謂“十年期間”是指自第一次依法規(guī)定地價之日起計算。

第二，土地增值總數(shù)額的標準。土地增值總數(shù)額的標準，依下列之規(guī)定：（1）規(guī)定地價后，未經(jīng)過移轉之土地，于絕賣移轉時，以現(xiàn)賣價超過原規(guī)定地價的數(shù)額為標準；（2）規(guī)定地價后，未經(jīng)過移轉的土地，于繼承或贈與移轉時，以移轉時之估定地價，超過原規(guī)定地價之數(shù)額為標準；（3）規(guī)定地價后，曾經(jīng)移轉的土地，于下次移轉時，以現(xiàn)移轉價超過前次移轉時地價之數(shù)額為標準。

第三，原地價及其調(diào)整。所謂“原地價”是指原規(guī)定地價及前次移轉時之地價。前項原地價，遇一般物價有劇烈變動時，市縣財政機關應依當?shù)匚飪r指數(shù)調(diào)整計算，并應經(jīng)地方民意機關之同意。

第四，土地增值實數(shù)額。土地增值總數(shù)額，除去免稅額，為土地增值實數(shù)額。

第五，增值稅率。土地增值稅的稅率，依下列規(guī)定：（1）土地增值實數(shù)額，在原地價100%以下者，征收其增值實數(shù)額20%；（2）土地增值實數(shù)額，在原地價數(shù)額200%以下者，除按前款規(guī)定征收外，就其已超過100%部份，征收40%；（3）土地增值實數(shù)額，在原地價300%以下者，除按前二款規(guī)定分別征收外，就其超過200%部份，征收60%；（4）土地增值實數(shù)額超過原地價數(shù)額300%者，除按前三款規(guī)定分別征收外，就其超過部份征收80%。

第六，課征的對象1。土地所有權的移轉為絕賣者，其增值稅向出賣人征收，如為繼承或贈與者，其增值稅向繼承人或受贈人征收。

第七，課征之對象2。規(guī)定地價后十年屆滿，或實施工程地區(qū)五年屆滿，而無移轉的土地，其增值稅向土地所有權人征收。前項土地設有典權者，其增值稅，得向典權人征收之。但于土地回贖時，出典人應無息償還。

第八，土地增值實數(shù)額。土地增值實數(shù)額，應減去土地所有權人為改良土地所用之資本，及已繳納之工程受益費。

  （四）地價與貨幣地租

民國時期存在實物地租、貨幣地租和勞役地租。貨幣地租是以地價為基礎計算的地租。貨幣地租在各省的比重存在差別，1934年，山西貨幣地租占比幾乎為零，綏遠達到59%（圖6）?！锻恋胤ā返?10條規(guī)定：“地租不得超過地價百分之八，約定地租或習慣地租超過百分之八者，應比照地價百分之八減定之，不及地價百分之八者，依其約定或習慣?！?/p>

 在實際生活中，佃農(nóng)租地不僅要向地主交地租，國家向地主征收的田賦最終也由佃農(nóng)支付（國民政府主計處統(tǒng)計局，1936.p.494）。顯然，佃農(nóng)至少應該交5‰的地價稅和8%的貨幣地租。1934年的有關統(tǒng)計結果表明，佃農(nóng)所交的貨幣地租多達地價的10%以上，少數(shù)縣達到20-25%（嚴中平，2012.p.205）。

八、結束語及評論

 本文所依據(jù)的文獻主要是中華民國三十五年四月二十九日公布并施行的《中華民國土地法》和國民政府主計處統(tǒng)計局所編的《中華民國統(tǒng)計提要》（1936年）。國民政府主計處統(tǒng)計局公布了1932年和1933年兩年的耕地價格資料，但兩年的價格統(tǒng)計口徑不同，我只選用了1933年的資料?！吨腥A民國土地法》1930年公布施行，1936年和1946年進行過修訂。我們只選用1946年修訂后的《土地法》。

    北京北洋政府時期，政治上實行三權分立、司法獨立。在洪憲帝制之后,總統(tǒng)更換猶如走馬燈，政府控制的工礦企業(yè)日益萎縮, 或轉向商辦，新辦的企業(yè)則絕大多數(shù)是商辦的，客觀形成了資本主義自由競爭的局面[4]。1928-1949年，國民黨實行“黨政”，南京國民政府推行“國家資本主義”發(fā)展模式。這種模式對北洋政府時期的發(fā)展模式做了很大的改變。這與孫中山的思想和蘇聯(lián)模式的影響密切相關。因而，南京國民政府土地政策的得與失更值得我們今天借鑒。

第一，南京國民政府推行的土地私有制和土地政策帶有民粹主義色彩，但也是不得已而為之。

南京國民政府推行的土地私有制和土地政策，其理論依是直接源于孫中山的思想。我們知道，孫中山先生的三民主義之一是民生主義。孫中山先生說：“我們國民黨的民生主義，目的就是要把社會上的財源弄到平均。所以民生主義就是社會主義，也就是共產(chǎn)主義，不過辦法各有不同?！保▽O中山，2012.p.157），國民黨的民生主義辦法有二：一是平均地權；二是節(jié)制資本（孫中山，2012.p.150）。孫中山先生在《國民政府建國大綱》中指出：“土地之歲收，地價之增益，公地之生產(chǎn)，山林川澤之息，礦產(chǎn)水力之利，皆為地方政府之所有，而用以經(jīng)營地方人民之事業(yè)，及育幼、養(yǎng)老、濟貧、救災、衛(wèi)生與夫種種公共之需?！?（孫中山，2012.p.335）。也就是說，所有土地的增值和公地的收益都為地方政府所有。孫中山先生是想通過這種辦法避免受資本家的控制。

在南京國民政府制定的《土地法》中，充分體現(xiàn)了孫中山的土地政策思想，如對土地私有的領域或范圍有嚴格規(guī)定，對私有土地面積的限額，對地租的最高限額等都具體規(guī)定，對地價稅實行累進計征，即實行邊際稅率，等等，以此實現(xiàn)孫中山先生的所謂的“社會主義”理想。

孫中山關于開征“地價稅”和推行土地國有化的政策主張帶有民粹主義色彩。欲防止資本家控制，反而會促進資本主義最迅速發(fā)展[5]。實際上，孫中山的“平均地權”的思想也是中國傳統(tǒng)文化中的“重農(nóng)”、“均貧富”等思想的具體體現(xiàn)。同時，中國是一個農(nóng)業(yè)大國，1947年農(nóng)業(yè)人口占72.83%，農(nóng)民人均耕地只有4.36畝（國民政府主計處，1947.p.2；p.14）。在這種情況下，耕地過度私有化，會使更多的農(nóng)民生活更加貧窮。因此，南京國民政府的土地政策也是不得已而為之。

第二，土地所有制的具體形式應該根據(jù)效率與公平的原則來確定。

1929-1933年，私田占比為93.3%?！吨腥A民國土地法》對不能私有的土地做了嚴格的規(guī)定，以保證公共利益。另外，對私有空地、私有荒地有懲罰性措施。這從制度上保證了土地的充分利用。這些做法是值得我們今天重視的。

1952年之前，我國農(nóng)村基本上實行土地私有制。從1952年開始，全國開展了農(nóng)業(yè)合作化運動。1955-1956年，全國農(nóng)村基本完成了高級合作社的建設，1958年由高級合作社合并成人民公社。集體經(jīng)濟取代了農(nóng)民家庭經(jīng)濟，土地集體所有制取代了農(nóng)民私有制。

1979-1983年，我國農(nóng)村基本由集體經(jīng)濟又回到了農(nóng)民家庭經(jīng)濟，但土地仍然為“集體”所有。當時推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制（包產(chǎn)到戶）（承包期為30年），按照家庭人口分配土地、耕牛及農(nóng)具器等。30年之后，我國政府又將其再延長30年，相當于“永租田”。但也存在不公平的方面。例如，1980年甲村莊有500畝耕地，有50戶農(nóng)民，平均每戶五口人，每戶分得耕地10畝/戶。30年之后，全村總人口增長為353人，但仍然留在農(nóng)村的有250人。那些離開農(nóng)村的103個農(nóng)民仍然占有了三分之一的耕地。在農(nóng)村的250人由原來人均2畝耕地減少至1.33畝[6]。離開農(nóng)村的農(nóng)民所占有的耕地自己是不耕種的；仍然留存農(nóng)村的農(nóng)戶平均每戶6.65畝耕地。如果夫妻同時進城務工，可以將耕地流轉他人耕種；如果是丈夫單獨進城務工，耕地只能由婦人耕種。但由于2009年全面取消農(nóng)業(yè)稅，承包地拋荒沒有成本，耕地低效率利用具有普遍性。在這種情況下，只要農(nóng)村社會保障制度再進一步健全，耕地私有化不會引起社會不安，反而會推動農(nóng)村經(jīng)濟的進一步發(fā)展。

我國仍將長期處于社會主義初級階段，土地實行多種所有制，也應對部分土地實行私有制。目前，城鄉(xiāng)宅基地應該實行私有制。只有城鄉(xiāng)宅基地實行私有制，才能真正推進房地產(chǎn)稅制改革，徹底解決“土地財政”問題，讓價值規(guī)律在房地產(chǎn)市場發(fā)揮積極的調(diào)節(jié)作用[7]。

  第三，以土地私有制為基礎的法定地價制度是優(yōu)化土地資源配置、合理形成土地稅和房地產(chǎn)價格的基礎。

在中國傳統(tǒng)社會，土地賦稅是按土地上種植的糧食作物產(chǎn)量課征的收益稅。而地價稅則是按土地價格向土地所有者征收的一種財產(chǎn)稅。南京國民政府開征的地價稅，其理論來源為孫中山先生的土地政策方面的思想。而孫中山的地價稅思想也是來源于西方。

    地價稅最初創(chuàng)行于19世紀的新西蘭。當時新西蘭土地多為大地主所壟斷。政府為了限制土地壟斷而創(chuàng)建了按土地價格征收土地稅的制度。1877年維多利亞省第一次通過了地價稅法，因而，地價稅在其他省份也相繼推行，地價稅遂成新西蘭最主要的稅種。此后，地價稅制度風行全世界。1930年《中華民國土地法》頒布之前，地價稅制在德國、英國、美國、澳大利亞、日本等國早已實施（東京市政調(diào)查會，1929）。

   我們在前文已介紹，地價稅包括土地原價稅和土地增值稅。實際上，地價稅是政府參與土地的級差收益的再分配。《中華民國土地法》用累進稅制課征地價稅，有利于調(diào)節(jié)級差收益的分配。累進稅率最后加征到50‰，能有效地限制私人大量購置田地。同時，以土地價格為基礎確定田賦的最高限額和貨幣地租的最高限額，具有極強的可操作性。再者，以土地價格為基礎，規(guī)范政府征地補償，規(guī)范房地產(chǎn)稅和房地產(chǎn)價格，同樣具有極強的合理性和可操作性。

第四，南京國民政府制定的法定地價與實際交易地價存在較大的差距，是人為造成的不合理現(xiàn)象。

　　從一般原理上講，地價等于地租除以利息率。然而，我們利用有關數(shù)據(jù)分析的結果表明，法定地價的高低與糧食借貸月利率的高低呈負相關。這是正常的。但現(xiàn)金借貸年利率與水田地價存在正相關。這是有悖常理的。地租、借貸利率對法定地價沒有產(chǎn)生直接的影響。但地價變動與銀價變動有一定的正相關，但也有例外。

  由于地價是地價稅計征的依據(jù)，土地所有權人申報時，不但隱慝土地面積，還存在將高價報成低價的做法，政府工作人員也將就土地所有權人，從而導致公布的法定地價低于實際的交易地價。這也是導致我們相關分析與理論、事實出現(xiàn)差異的根本原因。

第五，南京國民政府推行《中華民國土地法》是失敗的。

《中華民國土地法》于1930年正式頒布。該法第5條規(guī)定：“本法之施行法，另定之?！?935年4月5日，國民政府通過并公布《土地法施行法》，明令《土地法》、《土地法施行法》于1936年3月1日同時實施。但施行不過一年，又進行修改。修正的《土地法》一直到抗戰(zhàn)爆發(fā)也沒有再行公布施行，直到1946年再次公布實施。實際上，《土地法》僅在部分省區(qū)實施過。從總體上講，《土地法》在農(nóng)村的貫徹及相關的農(nóng)村地政改革是以失敗告終的。其失敗的原因除戰(zhàn)爭因素之外，與政府部門沒有嚴格按照《土地法》行政有密切的關系。

注釋：

[1]土司制度與改土歸流。土司制度是從元朝開始實行的。實際上，土司制度是在唐宋時期羈縻州縣制的基礎上發(fā)展而成的，其實質是"以土官治土民"，承認各少數(shù)民族的首領世襲地位，給予其官職頭銜，以進行間接統(tǒng)治，朝廷中央的敕詔實際上并沒有能夠得到真正的貫徹。明清兩朝的君主，已經(jīng)開始醞釀解決這個問題。改土歸流一般采取兩種辦法:"一是從上而下，先改土府，后改土州。二是抓住一切有利時機進行，如有的土官絕嗣，后繼無人，或宗族爭襲，就派流官接任;土官之間互相仇殺，被平定后，即派流官接任;有的土官犯罪，或反王朝被鎮(zhèn)壓后，以罪革職，改由流官充任" ，有的在土民向封建王朝申請"改土歸流"時，王朝以所謂從民之意，革除土官世襲，改為流官?？傊饨ㄍ醭鲇袡C會，立刻抓緊改流。

   清末的改土歸流政策及其推行，在沿邊土司中引起了極大的疑慮與恐慌。但在北洋政府時期，實質上是是承認土司制度的；抗戰(zhàn)時期國民政府“宣慰”土司：實質是承認土司，但不承認土司制度（潘先林，白義俊. 2017）。

   土司制度或土司是以封建土地所有制為基礎的。土司所管轄的少數(shù)民族地區(qū)，大部分土地是土司的。卓尼土司制下存在幾種土地制度。土司的“戶世田”由農(nóng)民提供無償勞動耕地種，但土地的剩余也用于公共事業(yè)；土司的“私營田”由土司出租給農(nóng)民耕種；耕種“兵馬田”的農(nóng)民不但要向土司交地租，還要服軍事勞役（楊士宏. 1989）。

[2]國幣銀元。清代國幣稱為龍洋，以銀幣為主幣，主要有光緒元寶、大清銀幣、宣統(tǒng)元寶等，總重量為(26.3--27克)，含純銀六錢四分八厘(25.7856808克)，其含銀量89%進行鑄造 。清朝滅亡之后，1912年4月袁世凱出任大總統(tǒng)。北洋政府鑒于當時鑄幣、紙幣十分復雜，流通的中外貨幣在百種以上，規(guī)格不一，流通混亂，折算繁瑣，民眾積怨，同時也想借助貨幣改制以解決軍費問題，便決定鑄發(fā)國幣。袁世凱為了提高自己的統(tǒng)治地位，把他的頭像鑄于幣面，俗稱"袁頭幣"或"袁大頭"。"袁大頭"為一圓銀幣。這種新銀幣，式樣新穎，形制劃一，重量、成色與法定重量均不逾3‰。所以發(fā)行以后，人民樂于使用，不論通商口岸及內(nèi)陸， 均能順利通行。

[3]上海規(guī)元兩。上海規(guī)元和廢兩改元。從1856年(咸豐六年)起﹐上海規(guī)元通行於上海的一種作為記賬單位的虛銀名目。又稱九八規(guī)元。上海開埠前﹐貿(mào)易上已有以九八規(guī)元為標準的計算方法。所謂九八規(guī)元﹐即以元寶(實銀)的重量﹐加以升水﹐再以九八除之﹐所得之數(shù)即為上海通用的標準銀(虛銀)。開埠后﹐這種計算方法在租界內(nèi)的華商之間依然沿用﹐但外商與華商之間的交易則以在中國流行的西班牙銀幣──本洋為記賬單位。到了1856年﹐本洋來源越來越少﹐幾至絕跡﹐市價日益昂騰﹐貿(mào)易雙方實際支付本洋時的困難無法解決﹐經(jīng)過劇烈爭議﹐外商也不得不接受這種九八規(guī)元代替本洋為記賬單位。此后﹐不論華洋交易及匯兌行市﹐均以此為計算標準。隨著上海日益成為全國商業(yè)﹑貿(mào)易中心﹐這種九八規(guī)元﹐不僅是上海普遍應用的記賬單位﹐也為全國商界所熟知和應用。

1933年3月10日，中國幣制開始廢用銀兩，改用銀元?！稄U兩改元令》規(guī)定所有公私款項收付、契約票據(jù)及一切交易、一律改用銀幣，不得再用銀兩。原定以銀兩收付者，在上海應以銀兩7錢1分5厘折合銀幣1元的標準以銀幣收付。上海以外應按4月5日申匯行市，先行折合規(guī)元，再以規(guī)元7錢1分5厘折合銀幣1元的標準收付。持有銀兩者，可由中央造幣廠代鑄銀幣，或在中央、中國、交通3銀行兌換銀幣。

[4]史學界曾有一種流行看法：在中國近代史上有兩個“一脈相承”：政治上有李鴻章一袁世凱—蔣介石的一脈相承, 經(jīng)濟上則有洋務派官僚資本一北洋軍閥官僚資本一國民黨政府官僚資本的一脈相承。但袁世凱（1859-1916年）死后，12年換了15任總統(tǒng)，任何總統(tǒng)都沒有形成獨裁，政治是民主的。同時，也難以形成國家資本主義。

[5]列寧批評孫中山為民粹主義者。1912年孫中山在南京中國同盟會會員餞別會上演講指出，英美諸貧富懸殊導致革命思潮激蕩，“如果不進行社會革命，則大多數(shù)人依然得不到生活的快樂和幸福?！保▽O中山，2015.p.41）因而，孫中山提出通過開征“地價稅”來實現(xiàn)“平均地權”，預防資本家專制。孫中山先生的這次演講被譯成法文以《中國革命的社會意義》為題發(fā)表在布魯塞爾《人民報》上，列寧讀后撰寫《中國的民主主義和民粹主義》，并刊登俄國布爾什維克報《涅瓦明星報》上，列寧將孫中山提出開征“地價稅”、土地國有化等主張與俄國民粹派納做了比較，認為孫中山的政策主張帶有民粹主義(populism)色彩?！皻v史的諷剌在于，民粹派為了'防止’農(nóng)業(yè)中的'資本主義’，竟然實行一種土地綱領，它的徹底實現(xiàn)會使農(nóng)業(yè)中的資本主義最迅速發(fā)展。”（列寧，2012.p.295）列寧批評孫中山與俄國民粹主義十分相似，其基本思想和許多說法完全相同（列寧，2012.p.290）。

[6] 1980年全國總人口為9.8705億人， 2018年為13.9538億人，增長了41.37%。而農(nóng)村人口卻減少了2.3億人（國家統(tǒng)計局網(wǎng)）。

  [7] 《憲法》第十條規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！钡牵渲小凹w所有”的“集體”是一個自治性的社會組織，不是集體經(jīng)濟組織。《中華人民共和國村民委員會組織法》第八條：“村民委員會依照法律規(guī)定，管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財產(chǎn)，引導村民合理利用自然資源，保護和改善生態(tài)環(huán)境。”顯然，農(nóng)村“集體所有”實為“共同所有”。2019年6月28日，第十三屆全國人大常委會第十一次會議對《中華人民共和國土地管理法》修正案（草案二次審議（征求意見截止日期為2019年8月3日）。修正案草案有很大進步，但要進一步解放思想，從解決中國的實際問題出發(fā)。

參考文獻：

馬克思恩格斯，1977.馬克思恩格斯選集：第二卷[M].人民出版社。

孫中山，2012.孫中山文選[M].九州出版社。

孫中山，2015.孫中山全集：第7卷[M].人民出版社。

[蘇],列寧，2012.列寧選集：第2卷[M.人民出版社。

嚴中平，等編，2012.中國近代經(jīng)濟史統(tǒng)計資料選擇輯[M].出版社中國社會科學。

南京國民政府內(nèi)政部，1948.人口統(tǒng)計》( 1 94 8 )[M]., 中華年鑒社印制, 19 35 年《內(nèi)政年鑒》戶政.

南京國民政府內(nèi)政部統(tǒng)計處，1946.各省市鄉(xiāng)鎮(zhèn)保甲戶口統(tǒng)計[M]. 內(nèi)政部印制。

國民政府主計處統(tǒng)計局，1936.中華民國統(tǒng)計提要（1936年）[M].上海:商務印書館。

國民政府主計處統(tǒng)計局，1947.中華民國統(tǒng)計提要（1947年）[M].國民政府主計處統(tǒng)計局。

王士達，1933.民政部戶口調(diào)查及各家估計》( 1 9 3 3 );中華民國實業(yè)部《中國經(jīng)濟年鑒》( 1 9 3 4 年1 月).

潘先林，白義俊.民國時期的土司政策[J].中國邊疆史地研究，2017（3）。

楊士宏.卓尼土司制下幾種土地制度[J].西藏研究，1989（3）。

楊蔭溥，1933.經(jīng)濟新聞讀法[M]. 黎明書局。

戴建兵，2005.中國金融史?？?輯白銀與近代中國經(jīng)濟 （1890-1935）[M].復旦大學出版社。

卜凱.中國土地利用[c].金陵大學農(nóng)業(yè)經(jīng)濟系,1941年。

陳翰笙、薛暮橋、馮和法，1989.解放前的中國農(nóng)村:第3 輯[C].中國展望出版社.

馮和法,1935.中國農(nóng)村經(jīng)濟資料[M].黎明書局。

歲有生.民國時期河南的土地收益與地價（1912—1937 ）[J].江漢論壇，2018（9）。

葉美蘭.1912 一1937年江蘇農(nóng)村地價的變遷[J].民國檔案，1999（1）。

盛媛.民國時期浙江農(nóng)村土地價格變動初探（1912-1936 年）[J]. 浙江萬里學院學報，2005（2）。

王昉，熊金武. 民國時期地價稅思想研究——中國傳統(tǒng)經(jīng)濟思想現(xiàn)代化變遷的一個微觀視角[J].復旦學報：社會科學版，2012（1）。

東京市政調(diào)查會，1929.各國地價稅制度[M].鄧紹先,譯.華通書局.

賈秀巖，陸滿平（1992.民國價格史[M].中國物價出版社。

 中華民國三十五年四月二十九日公布并施行.中華民國土地法[M].法學出版社。

版權聲明：文中有的圖片可能來源于網(wǎng)絡，如涉及侵權，請告之刪除?！板笾膶凇钡牟┪木鶠樽髡咴瓌?chuàng)，