為貫徹落實(shí)中央、國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)依法治國重大部署，近日，國家稅務(wù)總局出臺了《稅務(wù)行政處罰裁量權(quán)行使規(guī)則》（以下簡稱《規(guī)則》），規(guī)范了行政處罰裁量權(quán)管理，為稅務(wù)機(jī)關(guān)行使行政處罰權(quán)力制定了標(biāo)準(zhǔn)、程序和規(guī)矩，讓自由裁量權(quán)不再“自由、任性”。

把權(quán)力關(guān)進(jìn)“籠子”

　　稅務(wù)行政處罰裁量權(quán)是稅務(wù)機(jī)關(guān)履行管理職能，維護(hù)稅法穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)個案公正的需要，其存在具有客觀必然性。但是，裁量權(quán)決不意味著“隨意裁量”，稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)合法合理設(shè)定裁量基準(zhǔn)，嚴(yán)格遵守法定程序，公正公開行使裁量權(quán)力。通過為權(quán)力的行使制定嚴(yán)格的規(guī)則，切實(shí)減少“人情稅”“關(guān)系稅”，最大限度規(guī)范稅務(wù)人，促進(jìn)執(zhí)法公平和稅法遵從，從而為經(jīng)濟(jì)社會的健康發(fā)展?fàn)I造良好的稅收環(huán)境。

　　2012年7月，稅務(wù)總局下發(fā)《關(guān)于規(guī)范稅務(wù)行政裁量權(quán)工作的指導(dǎo)意見》，對稅務(wù)機(jī)關(guān)規(guī)范行政裁量權(quán)提出了整體要求。各地稅務(wù)機(jī)關(guān)進(jìn)行了積極探索，以規(guī)范行政處罰裁量權(quán)為突破口，首先完成行政處罰裁量基準(zhǔn)的制定工作。截至2016年11月底，全國稅務(wù)系統(tǒng)共有69家省級單位制定了規(guī)范行政處罰裁量權(quán)“裁量基準(zhǔn)”或“實(shí)施辦法”，其中32個省級區(qū)域制定了國稅局、地稅局統(tǒng)一適用的處罰裁量基準(zhǔn)。

　　《規(guī)則》共4章28條，明確了行政處罰裁量權(quán)適用的基本原則、適用程序、相關(guān)配套制度以及裁量基準(zhǔn)的制定規(guī)則，形成了一整套制度規(guī)范。按照“規(guī)范稅務(wù)人、方便納稅人”的基本要求，著重加強(qiáng)權(quán)力的約束和引導(dǎo)，推動執(zhí)法公正透明。在原則方面，明確提出合法、合理、公正、公開、程序正當(dāng)、信賴保護(hù)、處罰和教育相結(jié)合7項(xiàng)基本原則；在規(guī)則方面，明確規(guī)定了首違不罰、一事不二罰、從輕減輕情節(jié)、集體審議制度等；在程序性要求方面，列明了告知、回避、陳述申辯、聽證、重大處罰事項(xiàng)集體審議等程序制度。

搭起改革發(fā)展“舞臺”

　　《規(guī)則》源于實(shí)踐，服務(wù)于實(shí)踐。不僅推動了基本概念的統(tǒng)一和基本程序的完善，扎起制度“籠子”，解決好個人隨意說了算的問題，而且尊重執(zhí)法規(guī)律，服務(wù)籠中“跳舞”，為稅收執(zhí)法提供制度保障。

　　“首違不罰”推動柔性執(zhí)法，譜寫征納“和諧篇”。針對稅務(wù)登記、納稅申報、發(fā)票管理等環(huán)節(jié)違法行為數(shù)量眾多、危害不大、容易糾正的特點(diǎn)，明確推行“首違不罰”。在法定范圍內(nèi)，給予納稅人自我糾錯的空間，突出寬嚴(yán)相濟(jì)和罰教結(jié)合的原則，教育和引導(dǎo)納稅人自覺遵從稅法，成為促進(jìn)征納和諧的生動實(shí)踐。

　　“文書說理”促進(jìn)征納互動，便利繳納“明白稅”。事前，向社會公開裁量基準(zhǔn)；事中，預(yù)告處罰結(jié)果的基礎(chǔ)。在處理結(jié)果方面推行說理式執(zhí)法文書，將事實(shí)認(rèn)定、法律適用以及裁量基準(zhǔn)的適用講清說明，杜絕暗箱操作行為，方便納稅人預(yù)防違法、及時糾錯，讓納稅人明白繳稅、安心經(jīng)營。

　　“案例指導(dǎo)”加強(qiáng)執(zhí)法規(guī)范，確定執(zhí)法“標(biāo)準(zhǔn)竿”。要求通過收集、整理、歸納、發(fā)布典型案例，以案釋法，有助于正確理解適用處罰基準(zhǔn)，通過個案提煉形成處罰規(guī)則，增強(qiáng)裁量基準(zhǔn)的科學(xué)性和合理性，對于統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)“同案同罰”具有重要的意義。

　　與此同時，《規(guī)則》對執(zhí)法協(xié)作、信息化管理、組織領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督問責(zé)等配套制度建設(shè)提出了要求，形成了一整套制度規(guī)范，必將推動稅收執(zhí)法水平再提升。

國稅地稅處罰裁量“一把尺”

　　根據(jù)《深化國稅、地稅征管體制改革方案》提出的國稅、地稅執(zhí)法適度整合的思路，《規(guī)則》明確規(guī)定：省國稅局、省地稅局應(yīng)當(dāng)聯(lián)合制定本地區(qū)統(tǒng)一適用的稅務(wù)行政處罰裁量基準(zhǔn)。

　　省域統(tǒng)一的裁量基準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)了地域內(nèi)規(guī)則的基本統(tǒng)一，有利于形成統(tǒng)一的執(zhí)法尺度，做到相同情形相同處理，稅收執(zhí)法更加公平。國稅、地稅局之間的基準(zhǔn)統(tǒng)一，更是有利于稅務(wù)系統(tǒng)一個口徑對外。

　　在省稅務(wù)機(jī)關(guān)統(tǒng)一出臺裁量基準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，基層稅務(wù)機(jī)關(guān)進(jìn)一步強(qiáng)化執(zhí)法協(xié)作，健全信息交換和執(zhí)法合作機(jī)制，保證同一地區(qū)對基本相同的稅收違法行為稅務(wù)行政處罰標(biāo)準(zhǔn)基本一致。

　　在金稅三期工程推行的過程中，江蘇、海南部分省市開發(fā)行政處罰信息模塊，將處罰裁量基準(zhǔn)嵌入到信息系統(tǒng)當(dāng)中，借助信息化手段實(shí)現(xiàn)公平公正執(zhí)法，從制度源頭解決“一事二罰”等違反基本法律原則的行為。

　　國稅、地稅“一把尺”的確立，不僅解決了“同事不同罰”“一事多罰”等處罰不公的情形，而且有利于涉稅處罰信息的管理和利用。根據(jù)國家推行信用信息共享的要求，稅務(wù)機(jī)關(guān)將依法公開處罰信息，讓違法行為無處遁形，進(jìn)一步營造誠信納稅的社會氛圍。　

法規(guī)鏈接

國家稅務(wù)總局

關(guān)于發(fā)布《稅務(wù)行政處罰裁量權(quán)行使規(guī)則》的公告

國家稅務(wù)總局公告2016年第78號

　　為全面貫徹《中華人民共和國行政處罰法》《中華人民共和國稅收征收管理法》及其實(shí)施細(xì)則等有關(guān)法律法規(guī)及《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015—2020年）》精神，按照《國家稅務(wù)總局關(guān)于規(guī)范稅務(wù)行政裁量權(quán)工作的指導(dǎo)意見》（國稅發(fā)〔2012〕65號）要求，國家稅務(wù)總局制定了《稅務(wù)行政處罰裁量權(quán)行使規(guī)則》，現(xiàn)予以發(fā)布，自2017年1月1日起施行。

　　特此公告。

國家稅務(wù)總局
2016年11月30日

稅務(wù)行政處罰裁量權(quán)行使規(guī)則
第一章 總 則　　

　　第一條 為了規(guī)范稅務(wù)行政處罰裁量權(quán)行使，保護(hù)納稅人、扣繳義務(wù)人及其他涉稅當(dāng)事人（以下簡稱“當(dāng)事人”）合法權(quán)益，根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》《中華人民共和國稅收征收管理法》及其實(shí)施細(xì)則等法律、法規(guī)有關(guān)規(guī)定，以及《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015—2020年）》《國家稅務(wù)總局關(guān)于規(guī)范稅務(wù)行政裁量權(quán)工作的指導(dǎo)意見》要求，制定本規(guī)則。
　　第二條 稅務(wù)機(jī)關(guān)行使行政處罰裁量權(quán)，適用本規(guī)則。
　　第三條 本規(guī)則所稱稅務(wù)行政處罰裁量權(quán)，是指稅務(wù)機(jī)關(guān)根據(jù)法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，綜合考慮稅收違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)及社會危害程度，選擇處罰種類和幅度并作出處罰決定的權(quán)力。
　　第四條 稅務(wù)行政處罰的種類包括：
    （一）罰款；
    （二）沒收違法所得、沒收非法財物；
    （三）停止出口退稅權(quán)；
    （四）法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的其他行政處罰。
　　第五條 行使稅務(wù)行政處罰裁量權(quán)，應(yīng)當(dāng)遵循以下原則：
    （一）合法原則。在法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的種類和幅度內(nèi)，依照法定權(quán)限，遵守法定程序，保障當(dāng)事人合法權(quán)益。
    （二）合理原則。符合立法目的，考慮相關(guān)事實(shí)因素和法律因素，作出的行政處罰決定與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)、社會危害程度相當(dāng)，與本地的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相適應(yīng)。
    （三）公平公正原則。對事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)及社會危害程度等因素基本相同的稅收違法行為，所適用的行政處罰種類和幅度應(yīng)當(dāng)基本相同。
    （四）公開原則。按規(guī)定公開行政處罰依據(jù)和行政處罰信息。
    （五）程序正當(dāng)原則。依法保障當(dāng)事人的知情權(quán)、參與權(quán)和救濟(jì)權(quán)等各項(xiàng)法定權(quán)利。
    （六）信賴保護(hù)原則。非因法定事由并經(jīng)法定程序，不得隨意改變已經(jīng)生效的行政行為。
    （七）處罰與教育相結(jié)合原則。預(yù)防和糾正涉稅違法行為，引導(dǎo)當(dāng)事人自覺守法。

第二章 行政處罰裁量基準(zhǔn)制定　　

　　第六條 稅務(wù)行政處罰裁量基準(zhǔn)，是稅務(wù)機(jī)關(guān)為規(guī)范行使行政處罰裁量權(quán)而制定的細(xì)化量化標(biāo)準(zhǔn)。
　　稅務(wù)行政處罰裁量基準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)包括違法行為、處罰依據(jù)、裁量階次、適用條件和具體標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容。
　　第七條 稅務(wù)行政處罰裁量基準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)在法定范圍內(nèi)制定，并符合以下要求：
    （一）法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定可予以行政處罰的，應(yīng)當(dāng)明確是否予以行政處罰的適用條件和具體標(biāo)準(zhǔn)；
    （二）法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定可以選擇行政處罰種類的，應(yīng)當(dāng)明確不同種類行政處罰的適用條件和具體標(biāo)準(zhǔn)；
    （三）法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定行政處罰幅度的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)違法事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)、社會危害程度等因素確定適用條件和具體標(biāo)準(zhǔn)；
    （四）法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定可以單處也可以并處行政處罰的，應(yīng)當(dāng)明確單處或者并處行政處罰的適用條件和具體標(biāo)準(zhǔn)。
　　第八條 制定稅務(wù)行政處罰裁量基準(zhǔn)，參照下列程序進(jìn)行：
    （一）確認(rèn)行政處罰裁量依據(jù)；
    （二）整理、分析行政處罰典型案例，為細(xì)化量化稅務(wù)行政處罰裁量權(quán)提供參考；
    （三）細(xì)化量化稅務(wù)行政處罰裁量權(quán)，擬定稅務(wù)行政處罰裁量基準(zhǔn)。
　　稅務(wù)行政處罰裁量基準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)以規(guī)范性文件形式發(fā)布，并結(jié)合稅收行政執(zhí)法實(shí)際及時修訂。
　　第九條 省國稅局、地稅局應(yīng)當(dāng)聯(lián)合制定本地區(qū)統(tǒng)一適用的稅務(wù)行政處罰裁量基準(zhǔn)。
　　第十條 稅務(wù)機(jī)關(guān)在實(shí)施行政處罰時，應(yīng)當(dāng)以法律、法規(guī)、規(guī)章為依據(jù)，并在裁量基準(zhǔn)范圍內(nèi)作出相應(yīng)的行政處罰決定，不得單獨(dú)引用稅務(wù)行政處罰裁量基準(zhǔn)作為依據(jù)。

第三章 行政處罰裁量規(guī)則適用　　

　　第十一條 法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定可以給予行政處罰，當(dāng)事人首次違反且情節(jié)輕微，并在稅務(wù)機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)前主動改正的或者在稅務(wù)機(jī)關(guān)責(zé)令限期改正的期限內(nèi)改正的，不予行政處罰。
　　第十二條 稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)責(zé)令當(dāng)事人改正或者限期改正違法行為的，除法律、法規(guī)、規(guī)章另有規(guī)定外，責(zé)令限期改正的期限一般不超過三十日。
　　第十三條 對當(dāng)事人的同一個稅收違法行為不得給予兩次以上罰款的行政處罰。
　　當(dāng)事人同一個稅收違法行為違反不同行政處罰規(guī)定且均應(yīng)處以罰款的，應(yīng)當(dāng)選擇適用處罰較重的條款。
　　第十四條 當(dāng)事人有下列情形之一的，不予行政處罰：
    （一）違法行為輕微并及時糾正，沒有造成危害后果的；
    （二）不滿十四周歲的人有違法行為的；
    （三）精神病人在不能辨認(rèn)或者不能控制自己行為時有違法行為的；
    （四）其他法律規(guī)定不予行政處罰的。
　　第十五條 當(dāng)事人有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)依法從輕或者減輕行政處罰：
    （一）主動消除或者減輕違法行為危害后果的；
    （二）受他人脅迫有違法行為的；
    （三）配合稅務(wù)機(jī)關(guān)查處違法行為有立功表現(xiàn)的；
    （四）其他依法應(yīng)當(dāng)從輕或者減輕行政處罰的。
　　第十六條 違反稅收法律、行政法規(guī)應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的行為在五年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰。
　　第十七條 行使稅務(wù)行政處罰裁量權(quán)應(yīng)當(dāng)依法履行告知義務(wù)。在作出行政處罰決定前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人作出行政處罰決定的事實(shí)、理由、依據(jù)及擬處理結(jié)果，并告知當(dāng)事人依法享有的權(quán)利。
　　第十八條 稅務(wù)機(jī)關(guān)行使稅務(wù)行政處罰裁量權(quán)涉及法定回避情形的，應(yīng)當(dāng)依法告知當(dāng)事人享有申請回避的權(quán)利。稅務(wù)人員存在法定回避情形的，應(yīng)當(dāng)自行回避或者由稅務(wù)機(jī)關(guān)決定回避。
　　第十九條 當(dāng)事人有權(quán)進(jìn)行陳述和申辯。稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分聽取當(dāng)事人的意見，對其提出的事實(shí)、理由或者證據(jù)進(jìn)行復(fù)核，陳述申辯事由成立的，稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采納；不采納的，應(yīng)予說明理由。
　　稅務(wù)機(jī)關(guān)不得因當(dāng)事人的申辯而加重處罰。
　　第二十條 稅務(wù)機(jī)關(guān)對公民作出2000元以上罰款或者對法人或者其他組織作出1萬元以上罰款的行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利；當(dāng)事人要求聽證的，稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)組織聽證。
　　第二十一條 對情節(jié)復(fù)雜、爭議較大、處罰較重、影響較廣或者擬減輕處罰等稅務(wù)行政處罰案件，應(yīng)當(dāng)經(jīng)過集體審議決定。
　　第二十二條 稅務(wù)機(jī)關(guān)按照一般程序?qū)嵤┬姓幜P，應(yīng)當(dāng)在執(zhí)法文書中對事實(shí)認(rèn)定、法律適用、基準(zhǔn)適用等說明理由。
　　第二十三條 省稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)積極探索建立案例指導(dǎo)制度，通過案例指導(dǎo)規(guī)范稅務(wù)行政處罰裁量權(quán)。

第四章 附 則　　

　　第二十四條 各級稅務(wù)機(jī)關(guān)依法行政工作領(lǐng)導(dǎo)小組應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)規(guī)范稅務(wù)行政處罰裁量權(quán)工作的組織領(lǐng)導(dǎo)。
　　第二十五條 國稅機(jī)關(guān)、地稅機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化執(zhí)法協(xié)作，健全信息交換和執(zhí)法合作機(jī)制，保證同一地區(qū)對基本相同的稅收違法行為的行政處罰基本一致。
　　第二十六條 各級稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)積極運(yùn)用信息化手段加強(qiáng)稅務(wù)行政處罰裁量權(quán)的管理，實(shí)現(xiàn)流程控制，規(guī)范裁量行為。
　　第二十七條 各級稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通過執(zhí)法督察、案卷評查等方式，對規(guī)范行政處罰裁量權(quán)工作進(jìn)行監(jiān)督。
　　第二十八條 本規(guī)則自2017年1月1日起施行。

關(guān)于《國家稅務(wù)總局關(guān)于發(fā)布<稅務(wù)行政處罰裁量權(quán)行使規(guī)則>的公告》的解讀

　　為規(guī)范稅務(wù)行政處罰裁量權(quán)行使，根據(jù)黨中央、國務(wù)院總體部署和《國家稅務(wù)總局關(guān)于規(guī)范稅務(wù)行政裁量權(quán)工作的指導(dǎo)意見》（國稅發(fā)〔2012〕65號）規(guī)定，在前期廣泛調(diào)查研究、征求意見、專家論證的基礎(chǔ)上，稅務(wù)總局制定了《稅務(wù)行政處罰裁量權(quán)行使規(guī)則》（以下簡稱《行使規(guī)則》）。

　　《行使規(guī)則》主要通過規(guī)范稅務(wù)行政處罰裁量權(quán)，切實(shí)解決執(zhí)法實(shí)踐中裁量空間過大、尺度不統(tǒng)一等突出問題，進(jìn)一步規(guī)范稅收執(zhí)法，尊重和保護(hù)納稅人合法權(quán)益，促進(jìn)執(zhí)法公平，預(yù)防稅收爭議，促進(jìn)納稅遵從。

　　《行使規(guī)則》分為4章28條，定位于行政處罰裁量權(quán)行使原則和程序性規(guī)則。稅務(wù)總局負(fù)責(zé)對相關(guān)制度和規(guī)則進(jìn)行總體規(guī)劃設(shè)計(jì)，省稅務(wù)局負(fù)責(zé)制定處罰裁量基準(zhǔn)并監(jiān)督執(zhí)行，各執(zhí)法單位負(fù)責(zé)遵照執(zhí)行?！缎惺挂?guī)則》從總則、行政處罰裁量基準(zhǔn)制定、行政處罰裁量規(guī)則適用、附則四個方面，建立起一整套規(guī)范稅務(wù)行政處罰裁量權(quán)的制度。一是確定了合法、合理、公正、公開、程序正當(dāng)、信賴保護(hù)、處罰和教育相結(jié)合7項(xiàng)基本原則；二是規(guī)范了裁量基準(zhǔn)的制定程序和標(biāo)準(zhǔn)，對省稅務(wù)機(jī)關(guān)出臺行政處罰裁量基準(zhǔn)提供了統(tǒng)一“標(biāo)尺”；三是規(guī)定了行政處罰裁量規(guī)則，明確了首違不罰、文書說理、案例指導(dǎo)等工作要求，強(qiáng)調(diào)了一事不二罰、責(zé)令限期改正、不予處罰、從輕及減輕處罰等裁量規(guī)則適用；四是規(guī)范了一般程序性制度，列明了告知、回避、陳述申辯、聽證、重大處罰事項(xiàng)集體審議等程序制度；五是健全了相關(guān)保障措施，對組織領(lǐng)導(dǎo)、執(zhí)法協(xié)作、信息化管理、監(jiān)督問責(zé)等配套制度建設(shè)提出了要求。