對(duì)執(zhí)法人員來說，規(guī)范行使行政處罰自由裁量權(quán)的核心問題，是把握規(guī)范行使行政處罰自由裁量權(quán)規(guī)則有哪些，這些規(guī)則是否就是處罰法中規(guī)定“行政裁量基準(zhǔn)”，以及準(zhǔn)確適用這些規(guī)則。本文僅為個(gè)人觀點(diǎn)，供大家討論或參考。01規(guī)范行使行政處罰自由裁量權(quán)是執(zhí)法辦案的必然要求規(guī)范行政處罰，一方面是通過實(shí)體法規(guī)定處罰幅度，授權(quán)處罰機(jī)關(guān)自由裁量；另一方面，是通過處罰法規(guī)定過罰相當(dāng)?shù)仍瓌t和裁量基準(zhǔn)，控制處罰機(jī)關(guān)裁量自由。對(duì)于行政處罰而言，自由裁量權(quán)體現(xiàn)為執(zhí)法機(jī)關(guān)作出處罰決定時(shí)，對(duì)罰與不罰、罰多少等法律規(guī)定在執(zhí)行中的決定權(quán)。有的情況下，還包括對(duì)案件事實(shí)中不確定法律概念的裁量，如情節(jié)嚴(yán)重、案情復(fù)雜、初次違法等等。實(shí)體法中，只要條文中有幅度空間、有多個(gè)處罰種類，客觀上處罰機(jī)關(guān)就會(huì)有自由裁量權(quán)。但是，有權(quán)力就會(huì)有約束。1996年《行政處罰法》規(guī)定“實(shí)施行政處罰必須以事實(shí)為依據(jù)，與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度相當(dāng)?！?/span>2004年2月，浙江省金華市公安局率先在全國(guó)推出了《關(guān)于推行行政處罰自由裁量基準(zhǔn)制度的意見》。2004年3月，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，要求“行政機(jī)關(guān)行使自由裁量權(quán)的，應(yīng)當(dāng)在行政決定中說明理由”。2008年4月，全國(guó)首個(gè)行政程序方面的地方立法《湖南省行政程序規(guī)定》第九十一條規(guī)定，法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定行政機(jī)關(guān)有裁量權(quán)的，應(yīng)當(dāng)制定裁量權(quán)基準(zhǔn)，對(duì)裁量權(quán)予以細(xì)化、量化。2010年11月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》中要求“建立行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，科學(xué)合理細(xì)化、量化行政裁量權(quán)，完善適用規(guī)則，嚴(yán)格規(guī)范裁量權(quán)行使，避免執(zhí)法的隨意性”。2014年10月，黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》明確指出：“建立健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，細(xì)化、量化行政裁量標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范裁量范圍、種類、幅度?！?/span>2021年1月，修訂后的《行政處罰法》第三十四條新增規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)可以依法制定行政處罰裁量基準(zhǔn)，規(guī)范行使行政處罰裁量權(quán)。行政處罰裁量基準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公布”。值得注意的是，這里的“可以”，屬于一種“法定的努力義務(wù)”；“依法制定”，意味著不是說任何級(jí)別、任何部門都有權(quán)親自制定裁量基準(zhǔn)。
2021年8月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021-2025年）》，要求“全面落實(shí)行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，細(xì)化量化本地區(qū)各行政執(zhí)法行為的裁量范圍、種類、幅度等并對(duì)外公布”。02規(guī)范行使行政處罰自由裁量權(quán)一直是司法審查的對(duì)象與其他類型的行政行為不同，行政處罰自由裁量的合理性，一直都是司法審查的內(nèi)容。1989年《行政訴訟法》規(guī)定，行政處罰顯失公正的，法院有權(quán)判決變更。1999年《行政復(fù)議法》中，直接將“明顯不當(dāng)”作為行政行為可予以撤銷或變更的獨(dú)立審查標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)際上與1989年《行政訴訟法》規(guī)定的“顯失公正”基本相當(dāng)。2014年第一次修正《行政訴訟法》，第70條規(guī)定“行政行為明顯不當(dāng)?shù)?，人民法院判決撤銷或者部分撤銷”。直到目前，行政審判中對(duì)行政行為進(jìn)行合法性審查仍然是原則，合理性審查是例外。行政處罰是否構(gòu)成明顯不當(dāng)，就屬于這里的例外。一旦行政處罰明顯不當(dāng)，將會(huì)被法院判決撤銷或變更，特殊情況下會(huì)被確認(rèn)違法。人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則（鏈接）中規(guī)定，國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害，負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)可能違法行使職權(quán)或者不作為的，人民檢察院可以立案、調(diào)查、提出建議，甚至提起行政公益訴訟。比如，該罰款的只責(zé)令改正（鏈接），該沒收設(shè)備的只罰款等等。 需要注意的是，行政處罰自由裁量權(quán)案件可以調(diào)解（鏈接）。 03“規(guī)范行使行政處罰裁量權(quán)的規(guī)則”與“行政處罰裁量基準(zhǔn)”不是一回事筆者理解，規(guī)范行政處罰裁量權(quán)的規(guī)則，包括三個(gè)方面的規(guī)定：一是《行政處罰法》中規(guī)定的過罰相當(dāng)原則、處罰與教育相結(jié)合原則，以及對(duì)從輕、減輕、從重和不予處罰情形的具體規(guī)定；這部分規(guī)定是行政審判的依據(jù)，同時(shí)也處罰機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰自由裁量的依據(jù)。二是行政處罰裁量基準(zhǔn)，這部分是處罰機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰自由裁量的依據(jù)，同時(shí)也是行政審判中審查對(duì)象，也是審查過程中的重要參考或參照。根據(jù)《行政處罰法》規(guī)定，“行政處罰裁量基準(zhǔn)”，獨(dú)立于上述第一個(gè)方面規(guī)定而存在。三是行政法的有關(guān)基本原則。如平等原則等。平等對(duì)待當(dāng)事人，排除干擾，保持中立，不偏私、不歧視；堅(jiān)持實(shí)體公正與程序公正并重。04“行政處罰裁量基準(zhǔn)”具體包括哪些規(guī)定裁量基準(zhǔn)是處罰機(jī)關(guān)依職權(quán)對(duì)法定裁量權(quán)具體化的控制規(guī)則，一般規(guī)定都明確屬于規(guī)范性文件，或者按照規(guī)范性文件的要求履行制定和發(fā)布程序。2021年7月15日《行政處罰法》實(shí)施后，“行政處罰裁量基準(zhǔn)”成為法律概念。行政處罰自由裁量之前，首要任務(wù)是把裁量基準(zhǔn)找準(zhǔn)、找全。有的同事把“行政處罰裁量基準(zhǔn)”理解為具體條文的條線部門裁量基準(zhǔn)，有的同事認(rèn)為還應(yīng)當(dāng)包括當(dāng)?shù)鼗蛏霞?jí)政府的自由裁量方面的規(guī)定，有的同事認(rèn)為還應(yīng)當(dāng)包括國(guó)家部委有關(guān)規(guī)定。筆者理解，“行政處罰裁量基準(zhǔn)”，包括以上全部規(guī)定。具體來說，以農(nóng)業(yè)領(lǐng)域?yàn)槔?，每個(gè)案件的“行政處罰裁量基準(zhǔn)”包括：二是《獸藥生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、奶畜養(yǎng)殖和生鮮乳收購運(yùn)輸從重處罰規(guī)定（鏈接）》和《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部：獸藥嚴(yán)重違法行為從重處罰情形的公告（鏈接）》。 三是各地省、市、縣級(jí)政府規(guī)定。省級(jí)政府如陜西省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)規(guī)定的通知2010（鏈接）中規(guī)定的“案財(cái)物或者違法所得較少的，應(yīng)當(dāng)從輕或減輕處罰”等裁量情形。 四是省、市、縣部門條線有關(guān)規(guī)定。 需要注意的是，有的地方省級(jí)政府直接規(guī)定了有權(quán)制定裁量基準(zhǔn)的部門，有的地方則沒有明確規(guī)定。這也導(dǎo)致了現(xiàn)實(shí)中各級(jí)各路裁量基準(zhǔn)可能會(huì)有一定程度的“混亂”或“缺位”現(xiàn)象。
05規(guī)范行使行政處罰自由裁量權(quán)，不能只適用部門條線的裁量基準(zhǔn)
第一，不能只適用行政處罰自由裁量基準(zhǔn)，還要考慮《行政處罰法》中的規(guī)定的過罰相當(dāng)原則、處罰與教育相結(jié)合原則，以及對(duì)從輕、減輕、從重和不予處罰情形的具體規(guī)定。蘇州鼎盛食品公司不服蘇州市工商局商標(biāo)侵權(quán)行政處罰二審案。這個(gè)案例是《最高人民法院公報(bào)》2013年10期（總第204期）。江蘇省高院指出，行政處罰顯失公正一般是指行政處罰雖然在形式上不違法，但處罰結(jié)果明顯不公正，損害了公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益。工商行政機(jī)關(guān)在行使該自由裁量權(quán)時(shí)，應(yīng)當(dāng)綜合考慮處罰相對(duì)人的主觀過錯(cuò)程度、違法行為的情節(jié)、性質(zhì)、后果及危害程度等因素，決定是否對(duì)相對(duì)人并處罰款。但蘇州工商局未考慮鼎盛公司上述主觀上無過錯(cuò)，侵權(quán)性質(zhì)、行為和情節(jié)顯著輕微，尚未造成實(shí)際危害后果等因素，同時(shí)對(duì)鼎盛公司并處50萬元罰款，使行政處罰的結(jié)果與違法行為的社會(huì)危害程度之間明顯不適當(dāng)，其行政處罰缺乏妥當(dāng)性和必要性，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定屬于顯失公正的行政處罰。第二，不能只適用部門條線的裁量基準(zhǔn)。還要考慮全部的裁量基準(zhǔn)和行政處罰中的有關(guān)自由裁量規(guī)定（本文第04點(diǎn)），并根據(jù)實(shí)際情況適用。（2018）內(nèi)行申498號(hào)案中，內(nèi)蒙古自治區(qū)高級(jí)人民法院認(rèn)為，本案中，雖該處罰決定系在林西公安局自由裁量范圍內(nèi)，但其未能按照公安部確定的相關(guān)原則全面、充分考慮和正確適用《內(nèi)蒙古自治區(qū)公安行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)》（試行）中關(guān)于毆打他人“情節(jié)較輕”的各項(xiàng)裁量情節(jié)和處罰基準(zhǔn)，處罰決定明顯違反客觀、公平、合理的法律適用一般原則及行政行為比例原則，該項(xiàng)行政處罰缺乏適當(dāng)性。第三，一旦裁量的處罰結(jié)果不在“部門條線的裁量基準(zhǔn)范圍內(nèi)”（學(xué)術(shù)討論中稱這種情況為“逸脫”），要注意程序規(guī)范。有明確的程序規(guī)則的，按規(guī)則執(zhí)行；程序規(guī)則不明確的，建議將案件納入行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人集體討論。比如，浙江省行政處罰裁量基準(zhǔn)辦法2015（鏈接）中規(guī)定，“適用行政處罰裁量基準(zhǔn)將導(dǎo)致個(gè)案處罰明顯不當(dāng)?shù)?，行政處罰實(shí)施機(jī)關(guān)可以在不與法律、法規(guī)和規(guī)章相抵觸的情況下，變通適用裁量基準(zhǔn)，但必須經(jīng)行政處罰實(shí)施機(jī)關(guān)集體討論決定，并充分說明理由”。之所以會(huì)存在這種情況，是因?yàn)椋陀^上看，部門或條線按規(guī)定制定公布的裁量基準(zhǔn)，不可能做到“完美無缺”，或多或少的，都不會(huì)如行政處罰法及有關(guān)上位規(guī)定的原則所覆蓋的范圍周全。換句話說，這個(gè)基準(zhǔn)，不可能將處罰法及細(xì)則的有關(guān)上位規(guī)定都完全列舉出來。06規(guī)范行使行政處罰自由裁量權(quán)，不能不適用部門條線的裁量基準(zhǔn)對(duì)于執(zhí)法人員來說，部門條線的裁量基準(zhǔn)一旦制定并公開發(fā)布，對(duì)處罰機(jī)關(guān)即具有約束力，處罰機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)遵守并執(zhí)行。見上海二中院行政審判庭法官解析行政處罰自由裁量基準(zhǔn)與適用問題（鏈接）一文中整理的案例。某電子商務(wù)有限公司訴上海市楊浦區(qū)生態(tài)環(huán)境局行政處罰及上海市楊浦區(qū)人民政府行政復(fù)議案。這個(gè)案例是上海高院發(fā)布的2018年度行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)解決十大案例，（2020）滬02行終185號(hào)。法院認(rèn)為，本市環(huán)境保護(hù)部門針對(duì)環(huán)境保護(hù)行政處罰裁量制訂了《上海市環(huán)境保護(hù)行政處罰裁量基準(zhǔn)規(guī)定》，楊浦生態(tài)環(huán)境局針對(duì)本案適用上述裁量基準(zhǔn)規(guī)定，在對(duì)本案所涉商業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)噪聲超標(biāo)違法行為有明確罰款幅度裁定表的情況下，楊浦生態(tài)環(huán)境局應(yīng)適用該裁量基準(zhǔn)裁定表進(jìn)行確定。但楊浦生態(tài)環(huán)境局未適用對(duì)應(yīng)的裁定表，而是適用了其他環(huán)境保護(hù)違法行為的罰款幅度的兜底條款，顯然屬于適用裁量規(guī)定不當(dāng)。07規(guī)范行使行政處罰自由裁量權(quán)，不能機(jī)械執(zhí)行電子化、格式化的的裁量基準(zhǔn)有的地方或領(lǐng)域?qū)⒆杂刹昧炕鶞?zhǔn)“電子化”“格式化”，行不行？不一定行。見行政處罰--行政審判典型案例（鏈接）中的第8個(gè)案例，何某某訴珠海市公安局交通警察支隊(duì)香洲大隊(duì)行政處罰糾紛一案。這個(gè)案例是2016年度廣東省高院發(fā)布十起行政訴訟典型案例。法院認(rèn)為，行政執(zhí)法不能因?yàn)椴捎每萍际侄位蛘邔?shí)施“標(biāo)準(zhǔn)化”而放棄依法裁量，降低執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)。何某某在發(fā)生事故后未及時(shí)撤離現(xiàn)場(chǎng)、已經(jīng)妨礙交通屬實(shí)。但事實(shí)證據(jù)表明何某某未轉(zhuǎn)移車輛對(duì)交通造成之妨礙程度較輕，不應(yīng)進(jìn)行頂格處罰。香洲交警大隊(duì)以其無法修改全省公安交通管理綜合應(yīng)用平臺(tái)之設(shè)定為理由，主張無法對(duì)罰款額度進(jìn)行調(diào)整，對(duì)何某某進(jìn)行頂格處罰，違反《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第四條第二款“實(shí)施行政處罰必須與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度相當(dāng)”的規(guī)定。08作出裁量決定，引用裁量基準(zhǔn)是“依據(jù)”還是“參照”？另一方面，處罰決定書中，包括合法性的內(nèi)容和合理性的內(nèi)容。是否在法定幅度內(nèi)處罰，一般屬于合法性內(nèi)容。在法定幅度內(nèi)，采用哪一檔的幅度處罰，屬于合理性內(nèi)容。自由裁量的結(jié)果，屬于合理性的內(nèi)容。裁量基準(zhǔn)要解決的問題，不是處罰是否合法的問題，而是處罰幅度或不予處罰的合理性問題。因此，“依據(jù)”裁量基準(zhǔn)，作出合理性判斷，從而在法定幅度內(nèi)確定處罰幅度，是順理成章、合乎邏輯的。不依據(jù)，怎么能適用自由裁量基準(zhǔn)的規(guī)定，從而作出結(jié)論？用“參照”反而缺乏邏輯。因?yàn)?，適用裁量基準(zhǔn)時(shí)，“參照”自由裁量基準(zhǔn)文件作出自由裁量的決定，就意味著：作出這個(gè)自由裁量結(jié)論本身不在引用的自由裁量規(guī)則的調(diào)整范圍，但是又屬于該范圍邏輯內(nèi)涵自然延伸的事項(xiàng)。這說不通。09行政處罰的明顯不當(dāng)與過罰相當(dāng)準(zhǔn)確適用裁量規(guī)則的目的，就是為了避免行政處罰明顯不當(dāng)、畸輕畸重，做到過罰相當(dāng)、不枉不縱。說白了，就是防止輕錯(cuò)重罰、過度執(zhí)法。對(duì)明顯不當(dāng)?shù)呐袛啵瑘?zhí)法實(shí)踐中最難把握的是：作出的行政處罰決定在法定的幅度內(nèi)，什么情況下會(huì)被法院認(rèn)定屬于明顯不當(dāng)？最高院新行政訴訟法內(nèi)部培訓(xùn)（鏈接）中講到了一些理解，這里歸納一下：第一，“明顯不當(dāng)”不僅僅是指實(shí)體上的明顯不當(dāng)，還包括程序上的明顯不當(dāng)。第二，明顯不當(dāng)是從客觀結(jié)果上判斷，例如比例原則，其涉及到平等公正的問題。明顯不當(dāng)包含對(duì)不同主體不對(duì)等。第三，明顯不當(dāng)包含違反一系列規(guī)則，例如違反期待規(guī)則、比例原則、目的原則、平等對(duì)待原則等，明顯違反行政基本原則和要求都可以視為明顯不當(dāng)。需要注意把握兩點(diǎn)：一是比例原則。過罰相當(dāng)原則是“本土創(chuàng)造”，屬于結(jié)果判斷機(jī)制，它本身并不提供具體的適用規(guī)則，因此判斷過罰是否相當(dāng)時(shí)，需要借助比例原則的分析框架進(jìn)行。即：要求行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰應(yīng)當(dāng)兼顧行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和相對(duì)人權(quán)益的保護(hù)。如果行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)可能對(duì)相對(duì)人的權(quán)益造成不利影響，則這種不利影響應(yīng)被限制在盡可能小的范圍和限度之內(nèi)，二者應(yīng)當(dāng)有適當(dāng)?shù)谋壤６钦f明理由制度。這里的理由包括行政處罰的合法性理由和行政處罰的正當(dāng)性理由。其中，前者主要是說明作出處罰的事實(shí)和法律依據(jù)，后者則主要用以支撐處罰裁量的正當(dāng)性，防止處罰權(quán)的濫用。
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