《中華人民共和國民法典》第二編物權(quán)，第二分編所有權(quán)，第五章國家所有權(quán)和集體所有權(quán)、私人所有權(quán)，第二百四十八條：“無居民海島屬于國家所有，國務(wù)院代表國家行使無居民海島所有權(quán)”。

本條是關(guān)于無居民海島屬于國家所有權(quán)客體的規(guī)定。

一、本條的歷史由來

《海島保護法》（2010年3月1日）第四條：“無居民海島屬于國家所有，國務(wù)院代表國家行使無居民海島所有權(quán)”。本條屬于新增規(guī)定。

我國關(guān)于海島的保護多散見于不同的法律法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件中。

《憲法》第九條第一款規(guī)定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。”該條并未直接明確無居民海島的所有權(quán)歸屬。

2017年修正的《海洋環(huán)境保護法》論及國務(wù)院對海島的保護問題，該法第二十條規(guī)定：“國務(wù)院和沿海地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)采取有效措施，保護紅樹林、珊瑚礁、濱海濕地、海島、海灣、入海河口、重要漁業(yè)水域等具有典型性、代表性的海洋生態(tài)系統(tǒng)，是珍稀、瀕危海洋生物的天然集中分布區(qū)，具有重要經(jīng)濟價值的海洋生物生存區(qū)域及有重大科學(xué)文化價值的海洋自然歷史遺跡和自然景觀。對具有重要經(jīng)濟、社會價值的已遭到破壞的海洋生態(tài)，應(yīng)當(dāng)進行整治和恢復(fù)?！?/span>

2001年10月27日通過的《海域使用管理法》第二條第一款規(guī)定：“本法所稱海域，是指中華人民共和國內(nèi)水、領(lǐng)海的水面、水體、海床和底土。”第三條規(guī)定：“海域?qū)儆趪宜?，國?wù)院代表國家行使海域所有權(quán)。任何單位或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓海域。單位和個人使用海域，必須依法取得海域使用權(quán)?！?/span>

無居民海島作為一種不規(guī)則底土向水面的延伸，可以視為底土的一部分。也就是說，無居民海島可以在法律意義上視為海域的一部分。因此，關(guān)于無居民海島的所有權(quán)歸屬于國家所有，有了立法淵源。

2003年國家海洋局同民政部和總參謀部聯(lián)合印發(fā)了《無居民海島保護與利用管理規(guī)定》，依據(jù)該規(guī)定第三條第一款，“無居民海島屬于國家所有。國家實行無居民海島功能區(qū)劃和保護與利用規(guī)劃制度”，首次規(guī)定了無居民海島的國家所有權(quán)。之后，《物權(quán)法》第四十六條規(guī)定：“礦藏、水流、海域?qū)儆趪宜小！奔热粺o居民海島屬于地圖的延伸，其就可視為海域的一部分。而綜觀《海域使用管理法》和《物權(quán)法》都規(guī)定海域?qū)儆趪宜小Ｒ虼?，可以推知，無居民海島的所有權(quán)可以歸屬于國家所有。

對于無居民海島的所有權(quán)歸屬，涉及憲法中有關(guān)自然資源的權(quán)屬。國家行使對無居民海島的主權(quán)毋庸置疑，無居民海島的自然資源應(yīng)屬于國家所有，國務(wù)院代表國家行使對該自然資源的所有權(quán)。為此，2009年12月26日由第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十二次會議通過的《海島保護法》第四條規(guī)定：“無居民海島屬于國家所有，國務(wù)院代表國家行使無居民海島所有權(quán)。”

由民法典立法過程看，《民法典物權(quán)編（草案）》（征求意見稿）與《民法典各分編（草案）》都沒有關(guān)于無居民海島的規(guī)定?！睹穹ǖ湮餀?quán)編（草案）》（二審稿）在第四十三條之一增加了該條規(guī)定?！睹穹ǖ洌ú莅福返诙偎氖藯l將其獨立列為一個條文?？梢姡睹穹ǖ洹肺餀?quán)編關(guān)于無居民海島所有權(quán)的歸屬，承襲了《海島保護法》第四條的規(guī)定。

二、制定本條規(guī)范目的或功能

本條的規(guī)范目的在于明確無居民海島的權(quán)屬。

海島本身兼具海洋和陸地兩種屬性，不僅生態(tài)資源豐富，而且戰(zhàn)略位置重要，因此，有必要明確國家享有無居民海島的所有權(quán)。在《海島保護法》等相關(guān)法律未出臺以前，由于我國法律并沒有明確規(guī)定無居民海島的歸屬問題，因此，我國沿海一些地方存在將無居民海島認定為無主物的做法，對無居民海島進行占有、使用、收益，嚴重損害了國家對于無居民海島以及位于無居民海島上自然資源的開發(fā)、利用，損害國家的經(jīng)濟利益。甚至一些人據(jù)此非法占有本應(yīng)屬于國家的無居民海島，一些地方甚至因爭奪國家所屬的無居民海島爆發(fā)械斗，影響社會的穩(wěn)定。因此，2009年出臺的《海島保護法》第四條對無居民海島歸屬于國家所有予以了明確規(guī)定，國家擁有無居民海島的所有權(quán)得以確認。

雖然《物權(quán)法》在國家所有權(quán)部分并沒有規(guī)定無居民海島的權(quán)屬問題，但《民法典》在物權(quán)編本條對無居民海島權(quán)屬問題予以了規(guī)定，將其納入國家所有權(quán)的調(diào)整范疇。

本條的規(guī)范意旨在于對無居民海島的權(quán)屬予以確認，但未對破壞無居民海島國家所有權(quán)的情形予以法律效果的設(shè)計，屬于不完全法條。在發(fā)生違反本條規(guī)定，破壞無居民海島國家所有權(quán)的情況時，該條規(guī)范不能作為請求權(quán)的獨立依據(jù)，仍需援引其他法律規(guī)定，以確定違法者的法律責(zé)任。

在實踐中，無居民海島對國家具有重大的政治、國防和經(jīng)濟利益，對無居民海島的利用和開發(fā)必須加以公共利益的限制。無居民海島國家所有權(quán)制度的建立，可以改變因所有權(quán)歸屬不明導(dǎo)致的“無居民海島無人管”或者“濫開發(fā)”的現(xiàn)狀，可以防止“無度、無序、無償”使用無居民海島情況的發(fā)生。實行對無居民海島的國家所有，有利于國家或者政府機關(guān)出于公共利益的需要對無居民海島進行統(tǒng)一的規(guī)劃和長遠的建設(shè)和開發(fā)。此外，確定無居民海島歸屬國家所有，并不會影響對無居民海島資源的有序利用。對此，可以根據(jù)實際情況充分運用用益物權(quán)制度，探索設(shè)立無居民海島使用權(quán)，實現(xiàn)資源的合理配置。

三、本條規(guī)范的具體內(nèi)容

（一）、無居民海島定性

探討無居民海島的權(quán)屬問題，首先要明確何為無居民海島。

依據(jù)《海島保護護法》第五十七條第二項，“無居民海島，是指不屬于居民戶籍管理的住址登記地的海島”。

另外，《廈門市無居民海島保護與利用管理辦法》第二條規(guī)定，“本辦法所稱無居民海島是指廈門市海域內(nèi)不作為常住戶口居住地的島嶼和巖礁”。《無居民海島保護與利用管理規(guī)定》第三十四條第一項規(guī)定，“無居民海島，是指在我國管轄海域內(nèi)不作為常住戶口居住地的島嶼、巖礁和低潮高地等”。

綜合上述法律法規(guī)對無居民海島的界定，可以發(fā)現(xiàn)“無居民海島”具有以下特征，其一，無居民海島是處于海洋中，高于水平面的島嶼、巖礁和低潮高地；其二，它是居民戶籍管理的住址登記地之外的無人海島。

（二）、無居民海島獨立物權(quán)屬性和自然資源定位

關(guān)于無居民海島的所有權(quán)歸屬，曾一度引起學(xué)界的討論。一些學(xué)者認為，無居民海島應(yīng)當(dāng)和有居民海島甚至陸地一樣，實行國家所有和集體所有并存的雙重所有制，當(dāng)然，也有學(xué)者否定了無居民海島具有集體所有制的特性。究其根本，在于需要確定無居民海島是一種和有居民海島一樣作為自然資源的一種集合體，還是具有獨立物權(quán)的單獨的一種自然資源。

無居民海島應(yīng)當(dāng)具有獨立的物權(quán)屬性，作為一種特殊而獨立的自然資源，歸屬于《憲法》第九條的“等自然資源”行列，應(yīng)當(dāng)屬于國家所有。

無居民海島的自然特性決定了無居民海島的獨立物權(quán)屬性。無居民海島遠離大陸，面積狹小，物種來源有一定的限制，生物多樣性匱乏，每個海島具有獨立的生態(tài)系統(tǒng)，形成相對獨立的生物群落。因此，無居民海島的生態(tài)脆弱性、生態(tài)系統(tǒng)獨立性決定了無居民海島是一個有機聯(lián)系、不可分割的統(tǒng)一整體，其應(yīng)當(dāng)被作為獨立的物看待，其所有權(quán)也應(yīng)當(dāng)歸屬于國家。

無居民海島具有不同于其他自然資源的價值屬性。無居民海島在自然屬性上的獨立性，決定了其不僅僅是位于其上的土地、礦藏、森林等自然資源的載體，而是主要表現(xiàn)在海島及其周邊海域的所形成的整體資源價值。就如同森林雖由諸多樹木組成，但其生態(tài)價值不是僅體現(xiàn)在一棵或幾棵樹木上，而是體現(xiàn)在由諸多樹木共同組成的森林生態(tài)上。無居民海島也是如此，若將無居民海島作為一類類自然資源的簡單相加，割裂地看待其組成，則會大大降低無居民海島的保護價值。

因此，應(yīng)當(dāng)將無居民海島作為一種特殊獨立的自然資源看待，由國家行使其所有權(quán)。無居民海島作為一種獨立物和特殊的自然資源，依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)和法理，應(yīng)當(dāng)歸于國家所有，由國家行使其所有權(quán)，否則，會使國家重要的資源價值流失。

（三）、無居民海島國家所有的必然性

無居民海島歸屬于國家所有是歷史的選擇。從歷史成因上來看，我國沒有無居民海島屬于集體所有的制度淵源。我國集體所有制理論是中華人民共和國成立以來，基于國家政策與社會穩(wěn)定的理念，經(jīng)過一系列的社會改革，而逐步改造農(nóng)民私有土地歸集體所有的結(jié)果。無居民海島既無人居住，將其規(guī)定為集體所有就無理論依據(jù)。而且，綜觀我國法律，也無將無居民海島歸屬于任何主體的規(guī)定，無居民海島在相關(guān)法律出臺前，屬于無土地。此時，將無居民海島通過立法歸屬于國家所有，符合歷史的選擇。

實行無居民海島國家所有權(quán)制度，在我國社會體系下具有可操作性。無居民海島一般遠離大陸，無人居住，地理位置復(fù)雜，使集體在其上進行自然資源的利用與開發(fā)產(chǎn)生一定困難。例如，在無居民海島上確立土地承包經(jīng)營等制度，具有難度。同時，對海島的開發(fā)需要具備完備的開發(fā)組織和較大的資金投入，單靠集體組織難以施行。因此，無居民海島界定為國家所有，符合我國的經(jīng)濟利益。無居民海島蘊含豐富的自然資源和政治、戰(zhàn)略資源，由國家行使對無居民海島的所有權(quán)，也符合社會公共利益與國防利益。

從現(xiàn)實角度看，國家享有無居民海島的所有權(quán)，有助于海島的管理以及海島資源的最大化利用。無居民海島豐富的自然資源和軍事利用價值，決定了國家對其擁有所有權(quán)符合重大戰(zhàn)略目標(biāo)。確定無居民海島的權(quán)屬關(guān)系方可對其進行開發(fā)利用，國家具備完善的體系制度，擁有專業(yè)的開發(fā)團隊和龐大的資金支持，有助于最大效率地發(fā)揮無居民海島資源對社會和國家的價值。

（四）、國務(wù)院代表國家行使無居民海島的所有權(quán)

國務(wù)院代表國家行使無居民海島的所有權(quán)，是指國務(wù)院作為無居民海島所有者的國家的代表，對無居民海島依法行使占有、使用、收益和處分的權(quán)能。既然國家是無居民海島唯一的所有者，那么，任何其他的單位和個人都不能享有無居民海島的所有權(quán)。這與土地既可屬于國家所有又可屬于集體所有是不同的，無居民海島不可屬于集體所有，無居民海島的所有權(quán)具有唯一性、特定性。

由國務(wù)院代表國家行使無居民海島的所有權(quán)，即可表明任何地方政府都不可行使無居民海島的所有權(quán)，國務(wù)院依照法律法規(guī)的規(guī)定對無居民海島出臺具體的管理制度，任何地方政府都不可在無法律依據(jù)的情況下，行使對無居民海島的管理權(quán)。國務(wù)院代表國家行使無居民海島的所有權(quán)時，不僅要保證海島財產(chǎn)的保值增值和實現(xiàn)最大限度的財產(chǎn)收益，還要保證無居民海島的生態(tài)安全、公共效益、軍事和科學(xué)價值等的政治效益和社會效益。

本條規(guī)定的是無居民海島的所有權(quán)歸屬于國家，由國務(wù)院代替國家行使無居民海島的所有權(quán)。因此，當(dāng)無居民海島的生態(tài)及財產(chǎn)利益遭受損害時，理論上應(yīng)當(dāng)由國務(wù)院參加訴訟，但在實踐中，國務(wù)院參加訴訟是不現(xiàn)實的，一般是由國務(wù)院授權(quán)特定的國家機關(guān)代表國務(wù)院參加訴訟。

例如，針對無居民海島生態(tài)環(huán)境、資源等遭受破壞產(chǎn)生的訴訟本質(zhì)屬于一種環(huán)境公益訴訟。國家既作為無居民海島的所有權(quán)者，就有義務(wù)保護和管理好無居民海島的生態(tài)環(huán)境、資源和周邊海域的安全，在無居民海島遭受破壞時，代表國家行使無居民海島所有權(quán)的國務(wù)院或者國家海洋行政主管部門在充分運用行政管理手段仍未解決糾紛的情況下，就要訴諸法律程序解決糾紛。

《海島保護法》第五條第二款規(guī)定：“國務(wù)院海洋主管部門負責(zé)全國無居民海島保護和開發(fā)利用的管理工作。沿?？h級以上地方人民政府海洋主管部門負責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)無居民海島保護和開發(fā)利用管理的有關(guān)工作?！?/span>這種訴訟在本質(zhì)上屬于一種國家代表機關(guān)代表全體公民進行的訴訟，根本目的是維護全體公民的資源利益和生態(tài)服務(wù)利益。

四、其他問題

在理解無居民海島國家所有權(quán)問題的同時，應(yīng)注意同無居民海島的使用權(quán)問題區(qū)分。

無居民海島的國家所有權(quán)是指國家作為無居民海島的所有者，依法行使對海島的占有、使用、收益、處分的權(quán)能。而無居民海島的使用權(quán)是指民事主體依據(jù)法律的規(guī)定，對無居民海島所享有的以使用、收益為目的的一種支配性和排他性的權(quán)利。無居民海島使用權(quán)屬于無居民海島所有權(quán)的派生權(quán)利，無居民海島權(quán)屬歸國家所有是無居民海島權(quán)利物權(quán)化的第一個階段，無居民海島的國家所有權(quán)為派生無居民海島的使用權(quán)提供了權(quán)源基礎(chǔ)。

依據(jù)《海島保護法》第三十條第四款規(guī)定：“無居民海島開發(fā)利用審查批準的具體辦法，由國務(wù)院規(guī)定。”第三十一條第二款規(guī)定：“無居民海島使用金征收使用管理辦法，由國務(wù)院財政部門會同國務(wù)院海洋主管部門規(guī)定?！?/span>這兩款規(guī)定為無居民海島的使用權(quán)提供了法律依據(jù)。無居民海島的所有權(quán)歸屬于國家，而使用權(quán)則可歸屬于私人。