（陳健生處長(zhǎng)）

吳金燕處長(zhǎng)的報(bào)告主題為《行政處罰法中從輕、減輕處罰條款的實(shí)踐與思考》。她以某餐館出售“拍黃瓜”被罰5000元的案例為引，指出了市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域從輕、減輕行政處罰的法律困境：一是部分違法行為的法定處罰幅度與公眾認(rèn)知和當(dāng)事人承受能力存在較大差距；二是行政處罰法從輕、減輕處罰情節(jié)操作性弱、適用率低，其他情節(jié)是否可以從輕、減輕存在不同認(rèn)識(shí)；三是酌情從輕、減輕行政處罰缺乏明確的規(guī)則指引。她介紹了江蘇省市場(chǎng)監(jiān)管局為破解上述法律困境的做法和成效，出臺(tái)了《江蘇省市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域輕微違法行為不予處罰和從輕減輕處罰規(guī)定》，并對(duì)規(guī)范從輕、減輕行政處罰提出了相應(yīng)建議：一是行政處罰法要區(qū)分從輕、減輕和不予處罰并分別完善適用情形；二是完善其它單行法律、法規(guī)、規(guī)章中關(guān)于從輕、減輕處罰的情節(jié)規(guī)定；三是研究制定司法指導(dǎo)意見。

 （吳金燕處長(zhǎng)）

秦為民總隊(duì)長(zhǎng)的報(bào)告主題為《行政處罰“首違不罰”制度的理解與適用》，意在統(tǒng)一公安機(jī)關(guān)在適用“首違不罰”的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)。他首先簡(jiǎn)要分析了創(chuàng)設(shè)“首違不罰”制度的意義。其次，對(duì)“首違不罰”制度的適用條件，即初次違法、危害后果輕微、及時(shí)改正如何理解進(jìn)行了深入分析。同時(shí)，他還提出要對(duì)“首違不罰”與“輕微不罰”進(jìn)行區(qū)分，明晰兩者背后不同的法理基礎(chǔ)。在實(shí)踐中，他提出該制度在公安機(jī)關(guān)推行的五個(gè)方面步驟：一是要嚴(yán)格遵循法定程序；二是要探索推行包容免罰清單；三是要提升執(zhí)法主體能力素質(zhì)；四是健全制度推行的配套機(jī)制建設(shè)；五是著力提升行政執(zhí)法的“三個(gè)效果”統(tǒng)一。

 （秦為民總隊(duì)長(zhǎng)）

陳富貴副院長(zhǎng)的報(bào)告主題為《行政處罰明顯不當(dāng)?shù)牟门蟹绞教骄俊?，意在厘清明顯不當(dāng)與形式違法的區(qū)別，并準(zhǔn)確適用明顯不當(dāng)?shù)牟门蟹绞?。他?duì)明顯不當(dāng)?shù)牟门信c形式違法的裁判如何區(qū)分進(jìn)行了論述，并針對(duì)明顯不當(dāng)?shù)牟门蟹绞街凶兏袥Q、重作及撤銷判決如何適用的問題，從理論和實(shí)踐上進(jìn)行了深入分析研究。同時(shí)，提出明顯不當(dāng)裁判方式中要注意禁止不利變更原則的適用。

 （陳富貴副院長(zhǎng)）

熊樟林教授的報(bào)告主題為《行政處罰裁量基準(zhǔn)制度的法治化構(gòu)建與實(shí)踐》，主張行政裁量基準(zhǔn)的制定應(yīng)當(dāng)法治化，并認(rèn)為裁量基準(zhǔn)僅具有對(duì)行政機(jī)關(guān)的單項(xiàng)拘束力，不具有法律效力。黨的十八屆三中全會(huì)提出了要建立健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，新修訂的行政處罰法授權(quán)行政機(jī)關(guān)可以制定行政處罰裁量基準(zhǔn)。他從義務(wù)設(shè)定不統(tǒng)一、制定主體不統(tǒng)一、制定方法不統(tǒng)一、制定程序不統(tǒng)一四個(gè)方面，分析裁量基準(zhǔn)為何需要法治化，并從客觀角度闡述了目前裁量基準(zhǔn)法治化發(fā)展程度，認(rèn)為裁量基準(zhǔn)的公開義務(wù)存在會(huì)被“擴(kuò)大”的可能，造成行政機(jī)關(guān)不愿意制定裁量基準(zhǔn)，限制行政裁量。他提出裁量基準(zhǔn)法治化的未來方向，即非行政處罰類裁量基準(zhǔn)的制定，裁量基準(zhǔn)的制定程序要吸納進(jìn)“行政法典”或“行政程序法”當(dāng)中，明確制定程序。

 （熊樟林教授）

本議題的點(diǎn)評(píng)環(huán)節(jié)由鹽城市中級(jí)人民法院韓標(biāo)副院長(zhǎng)主持。中國(guó)法學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、清華大學(xué)法學(xué)院余凌云教授，江蘇省法學(xué)會(huì)黨組副書記、專職副會(huì)長(zhǎng)范沁芳，南京市中級(jí)人民法院馮馳副院長(zhǎng)，江蘇省法學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、南京大學(xué)法學(xué)院王太高教授分別點(diǎn)評(píng)。

 （韓標(biāo)副院長(zhǎng)）

余凌云教授認(rèn)為，吳金燕處長(zhǎng)報(bào)告的觀點(diǎn)是符合實(shí)際的。刑法上有刑事處罰的法定因素和酌定因素，行政法上同樣也存在法定因素和酌定因素。但是，市場(chǎng)監(jiān)管行政執(zhí)法酌定因素的制定要注意舉輕以明重、舉重以明輕的問題。秦為民總隊(duì)長(zhǎng)的報(bào)告從公安機(jī)關(guān)視角論述“首違不罰”的適用條件，把握比較準(zhǔn)確，具有實(shí)踐意義；但報(bào)告中有一個(gè)問題值得進(jìn)一步探討，即有一些違法行為不存在及時(shí)改正的問題，比如侮辱誹謗，情節(jié)輕微。陳富貴副院長(zhǎng)的報(bào)告對(duì)于明顯不當(dāng)?shù)淖兏袥Q抓到了立法規(guī)定的要義，分析精準(zhǔn)。明顯不當(dāng)?shù)淖兏袥Q是有條件的，是沒有行政裁量余地了，僅有一種處理結(jié)果，并非法院代替行政機(jī)關(guān)行使自由裁量權(quán)。熊樟林教授的報(bào)告比較全面，相關(guān)問題在最近國(guó)務(wù)院發(fā)布的裁量基準(zhǔn)文件都予以回應(yīng)，下一步就是如何具體貫徹落實(shí)的問題。

 （余凌云教授）

范沁芳副會(huì)長(zhǎng)認(rèn)為，四位報(bào)告人的主題報(bào)告圍繞當(dāng)前行政法治建設(shè)的形勢(shì)任務(wù)和現(xiàn)實(shí)需求，分別從行政執(zhí)法、行政審判和理論建構(gòu)的維度，針對(duì)執(zhí)法司法實(shí)踐中的熱點(diǎn)問題，各有側(cè)重地分析了行政處罰中的價(jià)值平衡、裁量標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)則指引、司法規(guī)制、裁量基準(zhǔn)的效力等問題，提出了很多創(chuàng)見。過罰相當(dāng)原則在行政合法性原則的前提下，進(jìn)一步凸顯了行政合理性原則的考量，它是實(shí)質(zhì)法治在行政執(zhí)法領(lǐng)域的體現(xiàn)。這一原則如何更好地貫徹到執(zhí)法司法實(shí)踐，如何平衡好公益和私益，實(shí)現(xiàn)個(gè)案正義和社會(huì)公正、行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的內(nèi)部評(píng)價(jià)和社會(huì)公眾的法治感受相統(tǒng)一，需要更多務(wù)實(shí)的理論、更多具操作性的機(jī)制體制支撐配套。關(guān)于行政自由裁量基準(zhǔn)，各個(gè)執(zhí)法條線、多個(gè)執(zhí)法層級(jí)都制定出臺(tái)了裁量基準(zhǔn)，可能會(huì)造成執(zhí)法區(qū)域上的差異或者是行業(yè)部門之間的差異，這對(duì)于法治統(tǒng)一有一定影響，有待進(jìn)一步完善。

 （范沁芳副會(huì)長(zhǎng)）

馮馳副院長(zhǎng)認(rèn)為，陳富貴副院長(zhǎng)的報(bào)告從一元論下的兩分法把行政訴訟法第70條所規(guī)定的六種情形劃分為形式合法和實(shí)質(zhì)合法兩種審查標(biāo)準(zhǔn)，以此來推斷在形式審查合法前提下，如果實(shí)質(zhì)性審查不合法，那么優(yōu)先適用變更判決，并闡述了變更判決、撤銷判決、撤銷并責(zé)令重做、禁止不利變更之間的關(guān)系，在理論上有許多值得贊許的地方。關(guān)于明顯不當(dāng)?shù)牟门蟹绞絾栴}，他提出：首先，對(duì)于行政訴訟法第70條的的六種情形審查標(biāo)準(zhǔn)的劃分并不精細(xì)，基層法官在案件審理中有時(shí)難以找到一個(gè)統(tǒng)一的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。其次，關(guān)于司法權(quán)和行政權(quán)的劃分問題。變更判決可能會(huì)出現(xiàn)超越幅度范圍而變?yōu)榱硪环N處罰方式，這種情況下，司法權(quán)能否代替行政機(jī)關(guān)的首次判斷權(quán)，這可能會(huì)突破司法權(quán)和行政權(quán)的界限。最后，變更判決到底是在何種條件、何種范圍內(nèi)適用，除了在處罰幅度上的變更，能否在處罰方式上進(jìn)行變更。他還認(rèn)為，其他三個(gè)課題都涉及裁量基準(zhǔn)的問題，需要注意如何界定“首次”，是以時(shí)間還是行為發(fā)生為標(biāo)準(zhǔn)，以及“可以”和“應(yīng)當(dāng)”在裁量基準(zhǔn)中應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定適用情形。

 （馮馳副院長(zhǎng)）

王太高教授認(rèn)為，熊樟林教授的報(bào)告中關(guān)于裁量基準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是對(duì)行政機(jī)關(guān)具有單向拘束力、不具有法律效力的觀點(diǎn)，與修改后的行政處罰法第34條的規(guī)定高度吻合；但對(duì)于裁量基準(zhǔn)的公開可能會(huì)倒逼行政機(jī)關(guān)將公開變成一種義務(wù)的觀點(diǎn)并不認(rèn)同。他認(rèn)為，裁量基準(zhǔn)是制定了才公開，不制定也就不存在公開的問題。因此，行政處罰法第34條的規(guī)定反而可能抑制行政機(jī)關(guān)制定裁量基準(zhǔn)的積極性。另外他指出，熊教授也提到了國(guó)務(wù)院最新頒布的涉及裁量基準(zhǔn)制定的文件，這里面規(guī)定行政機(jī)關(guān)對(duì)上級(jí)行政機(jī)關(guān)或者自己制定的裁量基準(zhǔn)，如果具備一定情形的，經(jīng)負(fù)責(zé)人討論決定，可以不予適用。這一規(guī)定與熊教授所講的裁量基準(zhǔn)不具有法律效力是相吻合的，因?yàn)槿绻昧炕鶞?zhǔn)對(duì)老百姓有約束力，那么行政機(jī)關(guān)是不能自行決定是否適用裁量基準(zhǔn)的。從這個(gè)層面看，熊教授關(guān)于裁量基準(zhǔn)不具有法律效力的觀點(diǎn)似乎得到了一個(gè)規(guī)范層面的支撐。但是這里也存在三個(gè)問題需要澄清：一是裁量基準(zhǔn)不具有法律效力是否有廣義和狹義之分；二是裁量基準(zhǔn)大多來源于行政處罰，對(duì)行政許可等授益行政的裁量基準(zhǔn)關(guān)注不多，因此對(duì)裁量基準(zhǔn)法律效力的考量會(huì)因?yàn)閮H僅圍繞行政處罰展開而導(dǎo)致片面性；三是裁量基準(zhǔn)為什么要法治化，如果裁量基準(zhǔn)僅僅具有對(duì)行政機(jī)關(guān)的單向法律效力，不涉及相對(duì)人和法院，那么裁量基準(zhǔn)法治化是否還有必要，其價(jià)值又在哪里。