行政處罰權(quán)是最常見的行政執(zhí)法權(quán)，幾乎所有行政機關(guān)都有此項職權(quán)，其與行政機關(guān)關(guān)系密切，涉及到廣大人民群眾的切身利益。全國人大常委會法工委行政法室主任袁杰說：此次修改，堅持為行政處罰權(quán)行使定規(guī)矩、劃界限，為了推進嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法、保障行政執(zhí)法既有力度又有溫度。因此，本次修法的理念就是：控制與規(guī)范行政處罰權(quán)的行使、保障行政相對人的合法權(quán)益。

之所以要先介紹修法理念，是因為該理念是本次修訂的根本遵循與高度指引，《行政處罰法》的本質(zhì)是“控制與規(guī)范行政處罰權(quán)”，理解了這一理念，我們會更加明白法律制度變遷的總體趨勢，也有利于我們對具體法條作出準(zhǔn)確的解讀，從而更好地引導(dǎo)政府機關(guān)依法行政，嚴(yán)格遵守各項法定程序。

新《行政處罰法》第二條規(guī)定：行政處罰是指行政機關(guān)依法對違反行政管理秩序的公民、法人或者其他組織，以減損權(quán)益或者增加義務(wù)的方式予以懲戒的行為。這一定義明確了以下問題：行政處罰的目的是“懲戒”，行政處罰的手段是“減損權(quán)益”或“增加義務(wù)”。這兩點作為行政處罰的本質(zhì)特征，可以將其與行政強制、責(zé)令改正以及其他容易混淆的行政行為區(qū)分開來，而準(zhǔn)確區(qū)分行為性質(zhì)是適用法律、進行法律服務(wù)、解決糾紛的基礎(chǔ)，也是關(guān)鍵。

在以往的行政執(zhí)法實踐中，行政處罰定義的缺失，使《行政處罰法》的調(diào)整對象不夠明確。執(zhí)法實踐中對特定行為是否屬于行政處罰的理解長期存在偏差，有人認(rèn)為只要不在法條明確列舉的處罰種類中，就不屬于行政處罰。這導(dǎo)致大量行政行為處于《行政處罰法》規(guī)制之外，長期缺乏實體和程序約束。同時，定義的缺乏也致使舊法第8條規(guī)定的兜底條款“法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰”很難適用，無法實現(xiàn)以兜底條款增強行政處罰種類包容性的立法初衷。

因此，新法對行政處罰的定義予以明確化的意義重大，新法實施后，對于那些不屬于法條明確列舉的處罰種類的行為，只要其符合新法對行政處罰定義的界定，就應(yīng)該屬于行政處罰行為，從而要嚴(yán)格依據(jù)新《行政處罰法》規(guī)定的行為規(guī)范行使，否則相關(guān)行政機關(guān)就要承擔(dān)行政法上的不利后果。

新《行政處罰法》第九條規(guī)定，行政處罰的種類：（一）警告、通報批評；（二）罰款、沒收違法所得、沒收非法財物；（三）暫扣許可證件、降低資質(zhì)等級、吊銷許可證件；（四）限制開展生產(chǎn)經(jīng)營活動、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、責(zé)令關(guān)閉、限制從業(yè)；（五）行政拘留；（六）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰。

本次新增的處罰種類共五種，分別為：通報批評、降低資質(zhì)等級、限制開展生產(chǎn)經(jīng)營活動、責(zé)令關(guān)閉、限制從業(yè)。

新《行政處罰法》第二十四條規(guī)定：省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況，可以決定將基層管理迫切需要的縣級人民政府部門的行政處罰權(quán)交由能夠有效承接的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處行使，并定期組織評估。決定應(yīng)當(dāng)公布。承接行政處罰權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處應(yīng)當(dāng)加強執(zhí)法能力建設(shè)，按照規(guī)定范圍、依照法定程序?qū)嵤┬姓幜P。有關(guān)地方人民政府及其部門應(yīng)當(dāng)加強組織協(xié)調(diào)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、執(zhí)法監(jiān)督，建立健全行政處罰協(xié)調(diào)配合機制，完善評議、考核制度。

鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街辦是最基層的政府機關(guān)，承擔(dān)了大量服務(wù)職能和行政管理職責(zé)，但其不具有行政處罰、行政許可、行政強制等執(zhí)法權(quán)?！缎姓幜P法》（2017）將行政處罰權(quán)確定為由“縣級以上人民政府具有行政處罰權(quán)的行政機關(guān)”行使，新法的修訂解決了鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街辦“看得見、管不著”的現(xiàn)狀，為最基層政府機關(guān)行使行政處罰權(quán)提供了法律依據(jù)。

從新《行政處罰法》的規(guī)定來看，并非將下放行政處罰權(quán)的決定權(quán)無條件地交于省、自治區(qū)、直轄市，因為，從全國的情況來看，不是所有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道都具有承接執(zhí)法權(quán)的能力，適宜由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道執(zhí)法的情況并不普遍，我國的大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道尚不具備執(zhí)法的能力、條件和水平，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街辦的定位還主要是面向群眾的日常服務(wù)、一般管理、日常巡查等方面。因此在權(quán)力下放時，應(yīng)綜合考慮地方行政管理實際需要、基層行政執(zhí)法水平、人員配備等因素，應(yīng)當(dāng)遵循事前評定、公開決定、事后評估、考核等一系列程序。同時，應(yīng)嚴(yán)格根據(jù)新法的規(guī)定，將下沉的行政處罰權(quán)定位在屬于“基層管理迫切需要的”，且鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街辦“能夠有效承接的”行政處罰權(quán)。

另外，處罰權(quán)下沉作為一項新制度，還要面臨制度建設(shè)和執(zhí)法能力建設(shè)的任務(wù)，因此，不能“一沉了之”。承接行政處罰權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道應(yīng)當(dāng)加強執(zhí)法能力建設(shè)，有關(guān)縣級人民政府部門不得以行政處罰權(quán)已下沉為由拒不履行其監(jiān)管職責(zé)，應(yīng)當(dāng)做好組織協(xié)調(diào)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、執(zhí)法監(jiān)督等工作。一旦出現(xiàn)不切實際、胡亂下放，承接不住、胡亂執(zhí)法的情況，可能激化人民群眾和基層政府的矛盾，引發(fā)大量的行政爭議。

新《行政處罰法》第三十三條規(guī)定：違法行為輕微并及時改正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰。初次違法且危害后果輕微并及時改正的，可以不予行政處罰。當(dāng)事人有證據(jù)足以證明沒有主觀過錯的，不予行政處罰。法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，從其規(guī)定。對當(dāng)事人的違法行為依法不予行政處罰的，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)對當(dāng)事人進行教育。這是新《行政處罰法》強化處罰與教育相結(jié)合原則的體現(xiàn)。行政處罰的價值絕非“為罰而罰”，而是要達到預(yù)防、教育的實際效果。

目前，國家稅務(wù)總局已發(fā)布《稅務(wù)行政處罰“首違不罰”事項清單》（國家稅務(wù)總局公告2021年第6號），各地在新《行政處罰法》生效前也陸續(xù)出臺了相關(guān)包容免罰事項清單，列舉了管轄權(quán)范圍內(nèi)的多種類型輕微違法行為，以便于執(zhí)法中的實際操作。有以下問題需要明確：1、并非所有初次違法均不罰。必須同時滿足“初次違法”、“危害后果輕微”、“及時改正”這三個條件。2、“沒有主觀過錯不罰”中的“主觀過錯”應(yīng)由行政相對人舉證證明，相對人無法證明自己沒有主觀過錯的，推定其有過錯，應(yīng)予處罰。

新《行政處罰法》第三十四條規(guī)定：行政機關(guān)可以依法制定行政處罰裁量基準(zhǔn)，規(guī)范行使行政處罰裁量權(quán)。行政處罰裁量基準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)向社會公布。根據(jù)該條規(guī)定，“行政處罰裁量基準(zhǔn)”的制定，不是行政機關(guān)的法定義務(wù)，即，不是必須制定。其次，一旦制定了“行政處罰裁量基準(zhǔn)”，就應(yīng)向社會公布，以保障社會公眾的知情權(quán)。

“行政處罰裁量基準(zhǔn)”作為規(guī)范行政處罰裁量權(quán)最有效也是最直接的手段，其核心內(nèi)容應(yīng)是讓執(zhí)法者行使行政處罰裁量權(quán)有據(jù)可依，杜絕或者盡可能排除隨意裁量行為，重點解決“罰與不罰”“怎么罰”“罰多少”的問題，并圍繞這三個問題，對行為認(rèn)定、裁量選擇、以及法律適用等進行細(xì)化。在新《行政處罰法》頒布以前，實踐中各地執(zhí)法部門已陸續(xù)推出了大量的“行政處罰自由裁量權(quán)適用規(guī)則”。

現(xiàn)在，行政處罰裁量基準(zhǔn)既然已明確列入新《行政處罰法》，對于制定了裁量基準(zhǔn)的行政機關(guān)，該裁量基準(zhǔn)作為行政規(guī)范性文件，就是其行使行政處罰權(quán)的依據(jù)，在具體的行政處罰案件中，當(dāng)事人有權(quán)對裁量基準(zhǔn)的合法性、具體適用等問題進行申辯，并請求復(fù)議機關(guān)或人民法院予以審查。

新《行政處罰法》第三十六條規(guī)定：違法行為在二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰；涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延長至五年。根據(jù)該條規(guī)定，一般情況下，行政處罰的時效為兩年，但對涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的行為，處罰時效為五年。除非法律另有規(guī)定，如《治安管理處罰法》規(guī)定的處罰時效為六個月。

新《行政處罰法》第四十九條規(guī)定：發(fā)生重大傳染病疫情等突發(fā)事件，為了控制、減輕和消除突發(fā)事件引起的社會危害，行政機關(guān)對違反突發(fā)事件應(yīng)對措施的行為，依法快速、從重處罰。這是在應(yīng)對本次新冠肺炎疫情過程中，新《行政處罰法》作出及時總結(jié)與調(diào)整的結(jié)果，對今后維護公共安全及廣大人民群眾切身利益意義重大。

行政執(zhí)法三項制度包括執(zhí)法全過程公示、執(zhí)法全過程記錄和重大執(zhí)法決定法制審核，三項制度是近年來行政執(zhí)法實踐中的優(yōu)秀經(jīng)驗，其法律效果明顯，能夠有效促進信息公開，進行執(zhí)法透明化建設(shè)，保障相對人權(quán)利。本次修訂，將三項制度納入了新《行政處罰法》中，具體體現(xiàn)在第39、41、47、48條，是對以往經(jīng)驗的固定與升華。

綜上，《行政處罰法》的此次大修，是對此前行政法治實踐中諸多優(yōu)秀執(zhí)法經(jīng)驗的固定，也回應(yīng)了很多社會熱點問題，同時對行政執(zhí)法機關(guān)提出了更高的要求，需要行政機關(guān)及時領(lǐng)會新法精神，修改完善相關(guān)配套事項，以適應(yīng)新法的需要，嚴(yán)格依法行政。在后期文章中，我們將繼續(xù)對三項制度在行政處罰中的具體適用問題及新法對處罰程序的修訂事項進行專篇探討。