眾所周知，我國的行政處罰規(guī)則，廣泛分布于公安、市場監(jiān)管、環(huán)保等具體領域的行政立法之中。行政處罰法的立法初衷之一，在于為這些紛繁復雜的具體處罰規(guī)范“建章立制”，提供基本遵循。但與此同時，基于立法機關的有限理性，同時為了照顧不同行政領域的差異，行政處罰法又賦予具體領域的處罰規(guī)范一定的“自治空間”。由此，在法適用層面就產生了如下疑問：具體領域的行政處罰規(guī)范，應當在多大范圍和程度上接受《行政處罰法》的調控？應該說，這一問題自1996年舊法實施以來便已存在，但伴隨著2021年新法引入的眾多制度調整及其實施，對上述關系定位問題的厘清，變得愈加迫切了。

謹防兩種認識誤區(qū)

通過觀察行政執(zhí)法與行政審判實務可知，長期以來，在《行政處罰法》與具體領域的行政處罰規(guī)范的關系定位問題上，存在著如下兩種認識誤區(qū)：

第一種誤區(qū)是，行政執(zhí)法人員在作出處罰決定時，將目光拘泥于具體領域的行政處罰規(guī)范之上，忽略《行政處罰法》的規(guī)范和指引作用。這種認識誤區(qū)，在引發(fā)社會廣泛關注的“杭州方林富炒貨店案”中表現得淋漓盡致。在該案中，方林富炒貨店在廣告中使用了絕對化用語，被告杭州市西湖區(qū)市場監(jiān)管局依據《廣告法》（2015年修訂）第57條設置的“20萬元以上100萬元以下”的罰款區(qū)間，對其作出20萬元的罰款。當社會公眾普遍質疑該處罰金額過高時，西湖區(qū)市場監(jiān)管局和杭州市市場監(jiān)管局的同志均回應指出，他們作為執(zhí)法機關只能在《廣告法》第57條設置的處罰區(qū)間內罰款，無權突破起罰點作出更低金額的罰款。這一觀點顯然僅將目光停留在具體領域的罰則區(qū)間之上，忽略了《行政處罰法》上的減輕處罰、不予處罰等量罰規(guī)則以及“過罰相當”等處罰原則對其作出處罰決定的指引作用。

第二種誤區(qū)是，一概地將具體領域的處罰規(guī)范視作特別法，而將《行政處罰法》視作一般法，進而主張前者優(yōu)于后者適用。這種認識誤區(qū)，較為典型地體現在有關警察行政執(zhí)法表明身份的案件之中?！度嗣窬旆ā罚?012年修訂）第23條規(guī)定：“人民警察必須按照規(guī)定著裝，佩帶人民警察標志或者持有人民警察證件，保持警容嚴整，舉止端莊。”在實務中，公安機關多依據該條規(guī)定，主張在警察行政處罰案件中可以適用著裝、佩戴警察標志等方式表明身份，以此替代《行政處罰法》上要求出示證件的規(guī)定。對此，法院也多表示贊同。例如在“陳利桂訴膠州市公安局交通警察大隊行政處罰案”中，膠州市人民法院指出：“《行政處罰法》與《人民警察法》都是法律，且《人民警察法》是特別法律，所以人民警察執(zhí)法（表明身份）應適應《人民警察法》的規(guī)定?！边@種看法雖注意到了具體領域處罰規(guī)范與《行政處罰法》之間的體系性關聯，但將二者簡單地定位為特別法與一般法的關系，并不準確。

正確辨識三種關系

實際上，《行政處罰法》與具體領域處罰規(guī)范的關系是多元復雜的，不是用單一的關系范疇就可加以概括?！缎姓幜P法》上的規(guī)定是一個規(guī)范集合，其中所包含的不同規(guī)范，與具體領域處罰規(guī)范所呈現的關系并不相同。具體而言，它們之間在不同情形下，至少會呈現如下三種關系：

1.基本法與單行法關系

所謂基本法，是指《行政處罰法》相對于具體領域處罰規(guī)范（單行法）而言，屬于“基礎規(guī)范”，不允許后者對其進行突破。用一個并不太恰當的比喻，它們之間的關系好比是憲法與普通法律之間的關系。當具體領域處罰規(guī)范與《行政處罰法》不一致時，應當優(yōu)先適用作為基本法的《行政處罰法》的規(guī)定。唯有如此，才能實現對具體領域處罰規(guī)范施加控制約束、防止其“野蠻生長”之目的，而這正是1996年出臺舊法的主要目的。從本次修法的情況來看，這一“初心”并未改變。全國人大法工委副主任許安標在2020年6月28日作了《關于<中華人民共和國行政處罰法（修訂草案）>的說明》，其中在介紹本次修法的基本思路時指出：“把握通用性，從行政處罰法是行政處罰領域的通用規(guī)范出發(fā)……為單行法律、法規(guī)設定行政處罰和行政機關實施行政處罰提供基本遵循?！边@句講話中所提到的“通用規(guī)范”“基本遵循”之表述，即在重申該法作為行政處罰基本法的定位。

從新法的具體規(guī)定來看，不少條文也在強調該法作為處罰基本法的地位。例如，新法第4條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為，應當給予行政處罰的，依照本法由法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定，并由行政機關依照本法規(guī)定的程序實施。”這一條后段特別強調“依照本法規(guī)定的程序實施”，意味著在行政處罰的程序問題上，單行法無權做出與其相抵觸的規(guī)定。因此，在前面提及的警察行政執(zhí)法表明身份案例中，公安機關和法院所認為的《人民警察法》上的規(guī)定應優(yōu)先于《行政處罰法》適用的觀點，是錯誤的。

此外，《行政處罰法》第2章中有關行政處罰設定的具體規(guī)則，其地位相當于是行政處罰領域的“立法法”。因此，這部分規(guī)范也屬于基本法規(guī)則，具體領域處罰規(guī)范同樣無權作出與之相抵觸的規(guī)定。

2.總則與分則關系

所謂總則，是指《行政處罰法》為具體領域處罰規(guī)范（分則）提供一種原則性的指導，行政執(zhí)法機關在辦理具體處罰案件時，應同時考慮《行政處罰法》上總則規(guī)范的作用。與上一種關系范疇不同的是，在總則與分則關系中，法律適用的要求是總則規(guī)范與分則規(guī)范一并結合適用，而非二者選其一?！缎姓幜P法》與具體領域處罰規(guī)范之間的這種關系定位，就好比《刑法》中的總則規(guī)范之于分則規(guī)范的地位。法官在適用刑法分則罪名時，應同時考慮刑法總則規(guī)范的指導作用。同理，行政執(zhí)法機關辦理行政處罰案件，也應當如此。

新法中包含著大量總則性質的規(guī)范。這集中體現在新法第4章有關行政處罰適用的具體規(guī)則之上。例如，新法第32條關于從輕減輕處罰的規(guī)定、第33條關于不予處罰的規(guī)定，都對具體領域的行政處罰案件辦理具有直接的指導作用。就此而論，在前面提及的“杭州方林富炒貨店案”中，執(zhí)法機關主張無權突破《廣告法》第57條設置的最低20萬元罰款規(guī)定的觀點，顯然是錯誤的。又如，新法第28條第2款新增了“當事人有違法所得，除依法應當退賠的外，應當予以沒收”的規(guī)定，這意味著即便具體領域的處罰規(guī)范中未設置沒收違法所得的規(guī)定，行政機關也可以依據新法的這一條款進行沒收。這同樣體現了《行政處罰法》作為總則對具體處罰案件辦理的指導作用。

此外，新法第1章中所規(guī)定的行政處罰的定義、行政處罰的基本原則（如處罰與教育相結合原則、過罰相當原則）等，也具有類似的總則性質條款的地位。

3.一般法與特別法關系

所謂一般法，是指《行政處罰法》僅規(guī)定有關行政處罰的常規(guī)性制度，允許具體領域處罰規(guī)范（特別法）結合實際情況，作出與之不同的規(guī)定，并按照“特別法優(yōu)于一般法”的規(guī)則，優(yōu)先適用具體領域處罰規(guī)范。

在一般法與特別法的關系范疇之下，具體領域處罰規(guī)范可能會有脫逸《行政處罰法》調控的傾向。為了避免《行政處罰法》上的規(guī)定被架空，對這一關系范疇的識別，應當從嚴把握。原則上，應以《行政處罰法》明確授權容許具體領域處罰規(guī)范作出特別規(guī)定為限。從新法的規(guī)定來看，已有10個條文作出了此類明確授權，包括第22、23條關于處罰案件管轄，第60條關于處罰案件辦理期限，第73條關于處罰不停止執(zhí)行等。

至于在《行政處罰法》未作明確授權之處，具體領域處罰規(guī)范能否被視作為特別法，應當結合體系解釋、目的解釋、歷史解釋等方法進行謹慎判斷。必要時，可提請有權機關作出解釋。例如，在舊法施行期間，《道路交通安全法》（2003年）第107條與舊法第33條關于當場處罰程序的適用罰款金額規(guī)定不一致，且后者并未有是否容許單行法律作出特別規(guī)定的明確授權。但在全國人大法工委組織編寫的《<中華人民共和國道路交通安全法>釋義》一書中，明確將《道路交通安全法》的上述規(guī)定作為特別法來看待。最高人民法院在2009年作出的一個答復中，也持同樣的觀點。據此，可證成《道路交通安全法》（2003年）第107條作為處罰特別法的地位。當然，隨著行政處罰法的修訂施行，新法第51條在規(guī)定簡易程序的適用情形時，已經增設了“法律另有規(guī)定的，從其規(guī)定”，以上關于單行法能否創(chuàng)設不同的簡易程序適用條件的爭議已然消解。但是，在新法適用過程中，對于其他未作明確授權規(guī)定的條文能否容許具體領域的處罰規(guī)范作為特別規(guī)定優(yōu)先適用，依然會發(fā)生類似的爭議，仍須按照上述判斷方法謹慎解釋。

總之，《行政處罰法》與具體領域處罰規(guī)范的關系是多元復雜的。從理論上講，除了以上所梳理的三種關系外，它們之間還應當有上位法與下位法、新法與舊法等關系范疇。但這些其他關系范疇的識別判斷相對簡單，本文不贅。就上面三種關系而言，還應處理它們之間的相互關系問題，即“關系的關系”。對此，一個應該把握的總的方針是，以認定二者構成基本法與單行法關系以及構成總則與分則關系為原則，以認定二者構成一般法與特別法關系為例外，對其作出從嚴解釋。如此方能捍衛(wèi)《行政處罰法》對具體領域處罰規(guī)范的調控作用，確保新法實現預期效果。