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作者丨柳沛 柳沛 浙江五聯(lián)律師事務(wù)所專職律師，行政法學碩士 2021年1月22日，全國人大常委會表決通過了《中華人民共和國行政處罰法》（2021修訂），新法已于今年7月15日施行。行政處罰法作為各執(zhí)法機關(guān)實施行政處罰的母法，具有基礎(chǔ)性作用。本次修改涉及眾多民生領(lǐng)域，事關(guān)每個老百姓的切身利益，社會關(guān)注度較高，人民群眾的感受也較為直接。尤其在優(yōu)化企業(yè)營商環(huán)境、推動柔性行政執(zhí)法的大背景下，對于企業(yè)而言，準確了解行政機關(guān)執(zhí)法要點、重點和關(guān)注點，意義重大。下面筆者主要結(jié)合修改內(nèi)容談?wù)剬ζ髽I(yè)帶來的具體影響。行政處罰種類增加，企業(yè)可維權(quán)范圍擴大。為全面貫徹落實行政執(zhí)法體制改革要求，秉持嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法理念，新法第九條在原有行政處罰種類的基礎(chǔ)上結(jié)合執(zhí)法實踐進行了豐富。該條列舉規(guī)定的行政處罰種類有：1、警告；2、通報批評；3、罰款；4、沒收違法所得；5、沒收非法財物；6、暫扣許可證件；7、降低資質(zhì)等級；8、吊銷許可證件；9、限制開展生產(chǎn)經(jīng)營活動；10、責令停產(chǎn)停業(yè)；11、責令關(guān)閉；12、限制從業(yè)；13、行政拘留。總共這十三種。對行政機關(guān)而言，行政處罰種類的法定情形擴大后，意味著更多的處罰執(zhí)法需要遵守相應(yīng)的處罰程序，需要賦予當事人陳述、申辯及救濟權(quán)利。而對企業(yè)而言，處罰種類增加，導致可提出救濟的范圍進一步擴大。比如，在環(huán)境保護法第六十條、大氣污染防治法第九十九條等生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域多部法律規(guī)定中，均存在“限制生產(chǎn)”“停產(chǎn)整治”“責令停業(yè)關(guān)閉”等措施，以往的執(zhí)法實踐往往將其按照行政命令來對待，而現(xiàn)在已經(jīng)明確是屬于行政處罰的法定種類，需要遵循行政處罰的陳述申辯、聽證、復議、訴訟等程序。這里還有一個極易忽略的處罰種類——通報批評。以往有些機關(guān)發(fā)一張“紅頭文件”對當事人進行通報批評，但現(xiàn)在這種做法就不可取了，通報批評也屬于行政處罰，需要履行相應(yīng)的行政處罰程序，并賦予當事人陳述申辯的權(quán)利。行政處罰實施權(quán)下放，企業(yè)應(yīng)更多關(guān)注基層政府執(zhí)法權(quán)限范圍。中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于推進基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量的實施意見》（2019年1月31日），將行政執(zhí)法權(quán)重心下移到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦。行政執(zhí)法權(quán)重心下移的組織形式是綜合執(zhí)法的行政處罰權(quán)。在總結(jié)多地實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，新法作了第二十四條的規(guī)定：將基層管理迫切需要的行政處罰權(quán)交由能夠有效承接的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處行使，縣級人民政府部門可以定期組織評估；決定應(yīng)當公布。對企業(yè)而言，該規(guī)定意味著今后由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦實施的行政處罰將大幅度增加。當然，具體哪些處罰權(quán)下放到基層政府實施，還需要關(guān)注縣級政府公布的有關(guān)決定。企業(yè)應(yīng)當對下放的權(quán)限范圍給予充分關(guān)注。若發(fā)現(xiàn)無依據(jù)執(zhí)法情形，可立即進行投訴舉報。受委托組織實施行政處罰，企業(yè)可要求其提供書面委托書，并要求其執(zhí)法人員主動出示執(zhí)法證。委托機關(guān)不能將不屬于自己的職責，委托其他組織實施，只能在法定權(quán)限內(nèi)委托行政處罰，超越法定權(quán)限的委托行為無效。受委托組織在實施行政處罰前需要取得并依法公開公布相應(yīng)的委托書。執(zhí)法前，執(zhí)法人員應(yīng)當主動出示執(zhí)法證，否則當事人有權(quán)拒絕接受調(diào)查或檢查，未取得執(zhí)法資格而實施處罰，相關(guān)責任人會被處分。這里需要注意：第一，企業(yè)對受委托組織實施的行政處罰，需關(guān)注該組織對外公開的“書面委托書”。新法第二十條規(guī)定對外公布的、委托行政機關(guān)出具的“書面委托書”需要載明“委托的具體事項、權(quán)限、期限等內(nèi)容”。保障了公眾的知情權(quán)，也方便接受公眾監(jiān)督。第二，執(zhí)法人員調(diào)查或檢查時，未主動亮證，企業(yè)有權(quán)拒絕配合。新法第四十二條和第五十五條，執(zhí)法人員在調(diào)查或者檢查時，應(yīng)主動亮證，否則當事人有權(quán)拒絕配合。尤其第五十五條新增“主動”一詞，強調(diào)了執(zhí)法人員必須履行積極性作為義務(wù)。同時與舊法相比，也增加了不出示的后果。第三，企業(yè)若發(fā)現(xiàn)執(zhí)法人員未取得執(zhí)法證就實施行政處罰，可以向相關(guān)部門投訴。新法第七十六條第一款第（五）項，實施行政處罰的執(zhí)法人員未取得執(zhí)法資格的，對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員會受到處分。行政處罰不是“為罰而罰”。為了推動行政執(zhí)法作風轉(zhuǎn)變，提高依法履職盡責能力，激發(fā)市場活力，優(yōu)化營商環(huán)境，新法增加了法定和酌定的從輕或減輕處罰及不予處罰情形。這樣，企業(yè)作為行政相對人，在面對行政處罰時，抗辯理由有所增加。首先，新法第三十條明確14至18周歲的未成年人有違法行為的屬于法定從輕或減輕處罰情形。第三十一條新增酌定從輕或減輕情形適用范圍包括尚未完全喪失辨認或控制自己行為能力的精神病人、智力殘疾人。其次，新增加法定從輕或減輕情形：受他人誘騙實施違法行為和主動供述行政機關(guān)尚未掌握的違法行為這兩種情形。最后，企業(yè)對行政處罰增加不予處罰的抗辯理由。在吸收舊法第二十七條第二款的基礎(chǔ)上，提出了“首違酌定不罰”和“無過錯法定不罰”兩種不罰情形。對于企業(yè)而言，很明顯這是一個福音，一個利好消息。在行政機關(guān)處罰時，我們企業(yè)自身可以查看相關(guān)違法行為是否屬于第一次違反，如果屬于，那么可以提出“首違不罰”進行抗辯，同時積極整改，消除影響，態(tài)度誠懇，承諾做好長效預防工作和建立企業(yè)合規(guī)的常態(tài)化管理機制，在目前的情況下，很有可能就可以不予處罰。對于“無過錯不罰”，需要把握不罰的前提是需要“有證據(jù)足以證明沒有主觀過錯”。而什么樣的證據(jù)能達到這樣的證明目的和證明效果，這就需要專業(yè)律師來指導。該條實際上對于企業(yè)提出了更高的舉證義務(wù)，也對企業(yè)日常工作過程中對行政合規(guī)建設(shè)敲響了警鐘。企業(yè)需更多關(guān)注民生，承擔部分社會責任：若存在涉及生命健康安全和金融安全且有危害后果的違法行為，追責期限延長至五年。應(yīng)對突發(fā)事件，若企業(yè)不配合，行政機關(guān)對該類違法行為處罰原則是快速、從重。百姓的生命健康安全關(guān)乎國計民生。尤其是2012年以來，全國各地接連發(fā)生多起血鉛超標、飲用水水源污染等涉穩(wěn)事件，但在打擊違法行為過程中發(fā)現(xiàn)很多違法行為存在隱蔽性強、持續(xù)時間長、危害后果嚴重但短期內(nèi)可能無法發(fā)現(xiàn)等特點，國務(wù)院也曾在文件《關(guān)于加強和規(guī)范事中事后監(jiān)管的指導意見》（國發(fā)〔2019〕18號）提出“對直接涉及公共安全和人民群眾生命健康等特殊重點領(lǐng)域，依法依規(guī)實行全覆蓋的重點監(jiān)管?！比珖舜蠓üの鸩莸倪^程稿中，曾將生態(tài)環(huán)境和食品安全列舉規(guī)定為涉及公民生命健康安全的兩個領(lǐng)域，但在最后公布的法律中，沒有列明。具體情況需要結(jié)合立法目的及違法行為方式、危害后果等進行綜合判定。這里還需要注意的是五年的追責期限適用需要有危害后果的存在。比如某企業(yè)生產(chǎn)了不符合保障人體健康和人身、財產(chǎn)安全的國家標準、行業(yè)標準的產(chǎn)品，但一直存放在企業(yè)倉庫，在未流入市場之前就被行政機關(guān)查貨，對該違法行為的處罰就只能用二年的期限，而不適用五年。如果企業(yè)存在生態(tài)環(huán)境類違法行為，那么不要心存僥幸，以為時間長了就可以不追究責任，本次新法第三十六條明確規(guī)定了追責期限延長至五年。此外，第四十九條針對類似今年新冠肺炎疫情等突發(fā)事件，為了控制、減輕和消除突發(fā)事件引起的社會危害，規(guī)定了“行政機關(guān)對違反突發(fā)事件應(yīng)對措施的行為，依法快速、從重處罰。”企業(yè)對行政機關(guān)應(yīng)對突發(fā)事件的措施，要積極配合，若不配合則可能會面臨處罰。企業(yè)對超期作出處罰決定的行政處罰，具有一定的抗辯權(quán)。新法第六十條規(guī)定“行政機關(guān)應(yīng)當自行政處罰案件立案之日起九十日內(nèi)作出行政處罰決定。法律、法規(guī)、規(guī)章另有規(guī)定的，從其規(guī)定。”《環(huán)境行政處罰辦法》第五十五條規(guī)定，作出處罰決定的時限是自立案之日起的3個月內(nèi)。對企業(yè)而言，如果行政處罰決定書自立案之日起超出90天作出的，可以認為違反法定程序，提出復議或訴訟撤銷處罰決定。通常情況下，法院會結(jié)合個案具體情況，依法裁判。原則上，如對被處罰人未產(chǎn)生實質(zhì)性的不利影響，存在輕微程序性違法，法院可判決確認違法，但行政處罰依然有效，如企業(yè)拒絕履行，可能會被法院強制執(zhí)行。但同時，企業(yè)應(yīng)當重點關(guān)注三方面內(nèi)容：第一，延長行政處罰決定作出期限是否經(jīng)過法定報批程序；第二，延長期限是否適當，對于延長多少天和延長次數(shù)應(yīng)當根據(jù)其他法律法規(guī)規(guī)則的明確規(guī)定執(zhí)行，沒有明確規(guī)定的，應(yīng)當符合程序正當?shù)幕疽螅荒軣o限期延長；第三，期限扣除是否合法，辦案期限扣除應(yīng)按其他法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定為準，不得隨意扣除。企業(yè)申請聽證的適用情形、申請時間等相關(guān)程序發(fā)生了變化。行政處罰會對企業(yè)財產(chǎn)、資格、信譽等多方面產(chǎn)生影響，聽證是一種行政機關(guān)賦予企業(yè)發(fā)表意見、表達看法的重要方式之一，以便行政機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督自身執(zhí)法行為。新法將當事人可以申請聽證的情形從“責令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證、吊銷執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等”擴大至“較大數(shù)額罰款、沒收較大數(shù)額違法所得、沒收較大價值非法財物、降低資質(zhì)等級、吊銷許可證件、責令停產(chǎn)停業(yè)、責令關(guān)閉、限制從業(yè)、其他較重的行政處罰”九大類。對于企業(yè)，如行政機關(guān)在處罰時作出了上述應(yīng)當申請聽證的情形但卻未賦予企業(yè)申請聽證的權(quán)利，那么可以提出復議或訴訟，認為處罰決定違反法定程序，應(yīng)予撤銷。為了積極回應(yīng)之前執(zhí)法實踐中存在的聽證申請時間較短，很多企業(yè)主拿到“擬處罰通知書”，剛回過神來卻發(fā)現(xiàn)已經(jīng)超期，只能放在后續(xù)復議訴訟再解決爭議等現(xiàn)實問題，本次修改，申請聽證時間從三日變成現(xiàn)在的“五個工作日以內(nèi)”，有可能會是七個自然日。聽證完畢后，應(yīng)當根據(jù)聽證筆錄作出決定。對于企業(yè)，如果收到的擬處罰告知書，上面所載的“聽證申請時間”仍然是三日，那么可以提出異議，違反法定程序。如果集體討論是在舉行聽證之前作出，而聽證完之后，并沒有作集體討論，那么也屬于違反法定程序，應(yīng)當予以撤銷處罰決定。據(jù)筆者推斷，今后，將會有更多企業(yè)愿意在收到擬處罰告知書后的聽證階段就聘請律師介入，提前參與到行政處罰作出的過程中。企業(yè)有權(quán)在被處罰后的15天內(nèi)提起復議或訴訟，期間加處罰款不予計算。最高院曾在征求全國人大法工委和國務(wù)院法制辦的意見后，于2007年4月27日作出[2005]行他字第29號《關(guān)于行政處罰的加處罰款在訴訟期間應(yīng)否計算問題的答復》，明確指出：“根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》的有關(guān)規(guī)定，對于不履行行政處罰決定所加處的罰款屬于執(zhí)行罰，在訴訟期間不應(yīng)計算。”本次新法對該批復加以吸收明確。被行政處罰后，如果在自動履行期內(nèi)提起復議或訴訟，可以有效緩解被處罰后的短期資金周轉(zhuǎn)壓力，可能今后會有更多企業(yè)愿意在收到處罰決定后的15天內(nèi)就尋求律師幫助，在未到期前提起復議或訴訟。企業(yè)被罰款三千以下可適用簡易程序，被罰款100元以下可當場繳款。隨著社會的飛速發(fā)展，較低的違法成本已經(jīng)不足以懲戒違法行為，因此，為了增加執(zhí)法的威懾力和增強處罰的懲罰性，新法將簡易程序的適用范圍從原來的“法人或其他組織：1000元以下”提高至“法人或其他組織：3000元以下”。此外，當場收繳罰款金額從原來的“20元以下罰款”提高至“100元以下罰款”。新修改后的行政處罰法第五十四條第二款規(guī)定，符合立案標準的，行政機關(guān)應(yīng)當及時立案。第七十六條第二款規(guī)定，行政機關(guān)對符合立案標準的案件不及時立案的，由上級行政機關(guān)或者有關(guān)機關(guān)責令改正，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分。對于企業(yè)，發(fā)現(xiàn)投訴舉報等符合行政機關(guān)對該類違法行為處罰的立案條件，但卻一直沒有立案可以向相關(guān)部門進行投訴。在全面推進依法治國和優(yōu)化營商環(huán)境的大背景下，本次行政處罰法的修訂意義重大，不僅為貫徹落實十八大以來的深化改革的各項豐碩成果提供了法律支持，也以問題為導向，在一定程度上回應(yīng)了社會關(guān)切、熱點問題和執(zhí)法困境，考量了行政相對人的權(quán)利維護，適應(yīng)了新時代新形勢下的新要求，在向著良法善治的目標而努力。責任編輯丨Mars 版面編輯丨Cathy 
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