來源：中國金融四十人論壇 作者： 劉曉春 肖蕾

“

近期，關(guān)于商品房預(yù)售制的討論頗多。內(nèi)陸的預(yù)售制于上世紀(jì)九十年代引自香港的預(yù)售樓花，但在預(yù)售條件、建筑費管理、預(yù)售資金與按揭貸款等方面與香港差異較大。本文認(rèn)為，總的來看，內(nèi)陸預(yù)售房制度在一定歷史階段對快速增加住房供應(yīng)、解決居民住房方面的歷史欠賬、加快房地產(chǎn)行業(yè)發(fā)展發(fā)揮了積極作用。但制度本身也存在缺陷，開發(fā)商形成高杠桿無序擴(kuò)張的經(jīng)營方式與其不無關(guān)系。

本文還對內(nèi)陸預(yù)售資金監(jiān)管具體實踐進(jìn)行了梳理。目前，內(nèi)陸預(yù)售資金監(jiān)管在全國沒有統(tǒng)一規(guī)定，管理方式地區(qū)差異較大。部分地方預(yù)售資金監(jiān)管還存在政策不明確、提取基數(shù)和提取比例過高、提取節(jié)奏不合理等問題。預(yù)售資金監(jiān)管的常見違規(guī)點集中在入賬和撥付環(huán)節(jié)，應(yīng)入賬卻未入賬，撥付環(huán)節(jié)超額提取，都將導(dǎo)致工程建設(shè)支出不能得到保障。

針對當(dāng)前的風(fēng)險事件，本文建議長短結(jié)合采取措施，并提出九條政策建議。

* 本文源于CF40成果簡報《香港與內(nèi)陸商品房預(yù)售制比較及思考》，較原文有較多刪節(jié)。原文執(zhí)筆人為上海新金融研究院副院長劉曉春、開泰銀行香港分行肖蕾。

”

??

近期，商品房預(yù)售制與預(yù)售資金監(jiān)管成為熱點話題，引發(fā)諸多討論。

內(nèi)陸的預(yù)售制于上世紀(jì)九十年代引自香港的預(yù)售樓花，主要解決早期開發(fā)企業(yè)資金不足的問題，但在制度設(shè)計上又有所不同。本文首先比較兩地預(yù)售制度的差別，進(jìn)而對內(nèi)陸預(yù)售制運行機(jī)制與具體實踐（以A省、B市為例）進(jìn)行梳理，最后談幾點思考與建議。

內(nèi)陸與香港預(yù)售制比較

（一）預(yù)售條件

香港獲批《預(yù)售樓花同意書》須滿足兩個條件：確保地價已經(jīng)全數(shù)支付；證明有能力支付所有“建筑費”。建筑費證明有三種方式，滿足其一即可：①從銀行處獲得建筑費用貸款（存入信托專戶，項目完工前不用還款）；或②銀行貸款承諾書（銀行向政府承諾兜底）；或③無擔(dān)保貸款合約（由財務(wù)公司作出無擔(dān)保貸款合約）。

內(nèi)陸獲批《預(yù)售許可證》須滿足三個條件：已交付全部土地使用權(quán)出讓金，取得土地使用權(quán)證書；持有建設(shè)工程規(guī)劃許可證和施工許可證；按提供預(yù)售的商品房計算，投入開發(fā)建設(shè)的資金達(dá)到工程建設(shè)總投資的25%以上，并已經(jīng)確定施工進(jìn)度和竣工交付日期。

在香港，開發(fā)企業(yè)申請預(yù)售時，開發(fā)企業(yè)必須確保有足夠資金完工，并通過信托專戶實現(xiàn)破產(chǎn)風(fēng)險隔離，保障資金安全。內(nèi)陸預(yù)售許可時，25%的工程費用投入即可。

（二）建筑費管理

香港開發(fā)企業(yè)需在指定信托賬戶存入項目所需建筑費，且不能自由提取。建設(shè)過程中，開發(fā)企業(yè)憑“建筑師證明書”申請取回建筑費，確?？铐椨猛颈仨殲橹Ц督ㄖM。

內(nèi)陸無此規(guī)定。建筑費主要為房地產(chǎn)開發(fā)貸款，房開貸發(fā)放銀行會提出項目資金專戶管理要求，對于資金的支出逐筆監(jiān)督，保證用于項目建設(shè)。部分建設(shè)費為預(yù)售收入（約30%），納入預(yù)售資金監(jiān)管賬戶管理。

相較之下，兩地建設(shè)費使用方式與構(gòu)成存在區(qū)別。香港建設(shè)費完全由開發(fā)企業(yè)籌措，通過信托專戶管理，使用上引入第三方證明，對款項使用要求更加嚴(yán)格。內(nèi)陸建設(shè)費中房開貸通常不能全額覆蓋，由銷售收入補(bǔ)充，且資金賬戶不能實現(xiàn)破產(chǎn)隔離，實踐中亦存在被查封情況。

（三）預(yù)售資金與按揭貸款

香港購房者簽訂購房合約時支付等同樓價5%的訂金（如有特別條款則額外支付），定金鎖定在開發(fā)企業(yè)律師事務(wù)所的信托賬戶，直到項目完工確認(rèn)交付后，開發(fā)企業(yè)才會收到款項。購房者在房屋完成建設(shè)并正式交付前才申請按揭貸款。

內(nèi)陸預(yù)售資金包括定金、首付款及按揭貸款等，涵蓋全部購房款。購房者在購房合同網(wǎng)簽后申請按揭貸款，按揭貸款作為預(yù)售資金存入監(jiān)管賬戶。預(yù)售資金由開發(fā)企業(yè)與監(jiān)管銀行、監(jiān)理單位三方簽訂監(jiān)管協(xié)議的方式監(jiān)管，開發(fā)企業(yè)項目建設(shè)過程中可以取用。

兩地預(yù)售資金的構(gòu)成、比例與按揭貸款使用時點存在較大差異。香港購房者按揭貸款在項目完工后才申請發(fā)放，預(yù)售訂金比例也很低，預(yù)售訂金和按揭貸款不作為建設(shè)費支出。而內(nèi)陸預(yù)售資金涵蓋全部購房款（首付、按揭貸款等），預(yù)售資金作為建設(shè)費支出（約占30%），近年來有上升趨勢。

從銀行端看，香港銀行發(fā)放的按揭貸款是有現(xiàn)實的房產(chǎn)作為抵押物保障的。內(nèi)陸銀行為預(yù)售房發(fā)放的按揭貸款則是尚在建設(shè)中的房產(chǎn)，銀行面對的是或有抵押物。按揭貸款與一般房屋抵押貸款不同，一般房屋抵押貸款是借款人為其經(jīng)營或消費等活動融資，而以房屋抵押作為還款保障；按揭貸款是借款人因購買房屋并以所購房屋作為抵押物而申請的貸款。當(dāng)開發(fā)商發(fā)生爛尾，意味著借款人既沒有實現(xiàn)貸款目的，也沒有抵押物保障。所以，銀行也承擔(dān)著商品房建設(shè)爛尾的現(xiàn)實風(fēng)險。

香港早期有預(yù)售房的分期付款方式，遵循的是一般固定資產(chǎn)買賣的規(guī)則，即在符合預(yù)售的條件下，購房者首付50%的購房款，以后按建房進(jìn)度分期支付房款，建房進(jìn)度由第三方機(jī)構(gòu)鑒定，購房者有權(quán)參與監(jiān)督，最后10%尾款待收樓后支付。

總的來看，內(nèi)陸預(yù)售房制度在一定歷史階段對快速增加住房供應(yīng)、解決居民住房方面的歷史欠賬、加快房地產(chǎn)行業(yè)發(fā)展起到了積極作用。但制度本身也存在缺陷，開發(fā)商形成高杠桿無序擴(kuò)張的經(jīng)營方式與其不無關(guān)系。

內(nèi)陸預(yù)售資金監(jiān)管實踐

（一）預(yù)售資金監(jiān)管運行機(jī)制

1994年出臺的《城市商品房預(yù)售管理辦法》規(guī)定，“商品房預(yù)售款監(jiān)管的具體辦法，由房地產(chǎn)管理部門制定”，同時“省、自治區(qū)建設(shè)行政主管部門、直轄市建設(shè)行政主管部門或房地產(chǎn)行政管理部門可以根據(jù)本辦法制定實施細(xì)則?！?/p>

具體到省一級，一般由省住建部門、人民銀行、銀保監(jiān)三家發(fā)文，制定具體的辦法。分工主要是省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)行政主管部門負(fù)責(zé)對全省商品房預(yù)售資金的收繳、使用實施監(jiān)督指導(dǎo)。人民銀行、銀監(jiān)部門負(fù)責(zé)對監(jiān)管銀行的預(yù)售資金監(jiān)管行為進(jìn)行監(jiān)督檢查。

由于沒有全國統(tǒng)一的規(guī)定，各地區(qū)基本施行“一城一策”，即基本會出臺相應(yīng)的“預(yù)售資金監(jiān)督管理辦法”和“預(yù)售資金監(jiān)督管理實施細(xì)則”，管理方式地區(qū)差異較大。部分地方預(yù)售資金監(jiān)管還存在政策不明確、提取基數(shù)和提取比例過高、提取節(jié)奏不合理等問題。開發(fā)企業(yè)與監(jiān)管銀行、監(jiān)理單位共同簽訂商品房預(yù)售資金監(jiān)管協(xié)議，監(jiān)管協(xié)議在房地產(chǎn)行政主管部門、人民銀行等處備案。

監(jiān)管方式分為重點資金監(jiān)管和全額資金監(jiān)管。大多數(shù)地區(qū)采取重點資金監(jiān)管，即確定監(jiān)管額度，額度內(nèi)的資金使用受限，通過申請審批流程提取，額度外資金可由開發(fā)企業(yè)靈活支取。少數(shù)地區(qū)采取全額資金監(jiān)管，預(yù)售資金的使用均需嚴(yán)格申請審批。

監(jiān)管資金申請審批亦存在兩種模式，一是監(jiān)管銀行審核開發(fā)企業(yè)申請后直接放款。另一種是監(jiān)管銀行審核開發(fā)企業(yè)申請，報商品房預(yù)售款監(jiān)管部門核實、審批，監(jiān)管銀行按意見逐項撥付。

（二）預(yù)售資金監(jiān)管實踐——以A省、B市為例

A省監(jiān)管方式為重點資金監(jiān)管，監(jiān)管額度為不低于項目工程預(yù)算清冊總額（即工程造價）的130％，且監(jiān)管額度內(nèi)項目工程預(yù)算清冊總額的20％可用于前期費用、可同步歸還本項目房開貸。具體使用上由開發(fā)企業(yè)憑借監(jiān)理單位出具的施工完成證明或者其他有效資金支付證明材料提出申請，監(jiān)管銀行審核后符合條件的自申請之日起二個工作日內(nèi)付款。

B市監(jiān)管方式亦為重點資金監(jiān)管，監(jiān)管額度為項目建設(shè)工程資金總額（含稅費）+不可預(yù)見費用，不可預(yù)見費用標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)預(yù)售人信用評級執(zhí)行。具體使用流程上由開發(fā)企業(yè)按照監(jiān)管協(xié)議中的用款計劃向監(jiān)管銀行提出審核申請。監(jiān)管銀行對項目工程形象進(jìn)度進(jìn)行現(xiàn)場勘驗后提出審核意見。監(jiān)管部門核實監(jiān)管銀行的審核意見并按照監(jiān)管賬戶和按揭貸款專用存款賬戶資金占網(wǎng)簽金額比例提出核實意見。監(jiān)管銀行和按揭貸款銀行依據(jù)監(jiān)管部門核實意見撥付。

幾點思考與建議

預(yù)售資金監(jiān)管的常見違規(guī)點集中在入賬和撥付環(huán)節(jié)，應(yīng)入賬卻未入賬，撥付環(huán)節(jié)超額提取，都將導(dǎo)致工程建設(shè)支出不能得到保障。至于銀行及相關(guān)部門在預(yù)售資金監(jiān)管中的責(zé)任，需要具體情況具體分析，不能一概而論。

出現(xiàn)爛尾風(fēng)險的根本原因，還在于開發(fā)商高杠桿無序擴(kuò)張的經(jīng)營方式和房地產(chǎn)金融化。這些年提出“房住不炒”是非常必要和正確的，制定“三條紅線”等監(jiān)管政策的初衷也是良好的。面對當(dāng)前的一些爛尾現(xiàn)象，建議長短結(jié)合采取措施以化解風(fēng)險。

（一）完善商品房預(yù)售制，在制度設(shè)計上保交付。當(dāng)前購房者以預(yù)付全部房款（首付款和按揭）參與商品房建設(shè)費支出，與開發(fā)企業(yè)共擔(dān)開發(fā)風(fēng)險，但制度上卻無法保交付，權(quán)益不能保障。建議參照香港，調(diào)整按揭貸款申請發(fā)放節(jié)點與預(yù)付資金使用管理，由開發(fā)企業(yè)負(fù)擔(dān)全部建設(shè)費用，并嚴(yán)格預(yù)售條件，確保建設(shè)資金充足且做到風(fēng)險隔離，從制度上解決交付問題?？紤]到目前開發(fā)商流動性現(xiàn)狀，制度的完善和執(zhí)行到位，不能要求一步到位，但必須有明確的路線圖和懲罰措施。

（二）強(qiáng)化政策執(zhí)行與監(jiān)督約束。首先，在預(yù)售制改革前，各地要立即完善預(yù)售資金監(jiān)管辦法，堵住漏洞；其次，各方主體要增強(qiáng)責(zé)任擔(dān)當(dāng)，針對預(yù)售資金監(jiān)管的重點環(huán)節(jié)、常見違規(guī)點，監(jiān)管部門要加大查處力度與責(zé)任追究。

（三）按法治化、市場化、保護(hù)購房者合法權(quán)益原則，具體案例具體對待，因城施策、因案施策，不能搞“一刀切”的行政方式。

（四）階段性提高預(yù)售資金使用靈活性。目前房企流動性緊張局面未有緩解。考慮到一些開發(fā)商負(fù)債率現(xiàn)狀，機(jī)械性地加碼預(yù)售資金監(jiān)管，反而會觸發(fā)開發(fā)商資金鏈斷裂風(fēng)險。建議在保障單個項目建設(shè)資金充足且保交付的基礎(chǔ)上，階段性允許部分困難房企在集團(tuán)層面或地區(qū)層面統(tǒng)籌、靈活調(diào)劑各個項目的預(yù)售資金使用，緩解流動性緊張。

（五）探索住房供應(yīng)模式。針對個別爛尾項目，可由政府主導(dǎo)進(jìn)行改造。由有能力的企業(yè)或銀行與符合條件的地方政府合作設(shè)立基金，在現(xiàn)開發(fā)商與購房者解除購房合同、確定購房款退還和按揭貸款歸還方案的前提下，購買部分在建房產(chǎn)項目將其改建成公租房。

（六）綜合運用金融手段保交付。保交付的核心在于建設(shè)資金的保障，可由資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)對項目進(jìn)行評估、收購，商業(yè)銀行也可為有實力的房企、代建機(jī)構(gòu)提供并購貸款，綜合運用金融手段化解爛尾風(fēng)險。

（七）統(tǒng)籌開發(fā)商資產(chǎn)保交付。地方政府主導(dǎo)并嚴(yán)格監(jiān)督，根據(jù)開發(fā)商總體資產(chǎn)狀況，出售其他資產(chǎn)，籌集資金，完成樓盤建設(shè)，保證交付。也可以在地方政府主導(dǎo)下，由有實力的開發(fā)商或機(jī)構(gòu)出資按市場價格收購涉事開發(fā)商其他有效資產(chǎn)，零價格接盤爛尾樓盤，完成樓盤建設(shè)并交付。

（八）銀行不再辦理新的預(yù)售商品房按揭貸款，存量貸款按原合同執(zhí)行。同時，銀行應(yīng)在對開發(fā)商資信審查和項目風(fēng)險評估的基礎(chǔ)上，依據(jù)相關(guān)貸款管理規(guī)定，合理確定開發(fā)貸額度與期限。銀行應(yīng)該認(rèn)識到，減少授信額度造成開發(fā)商建設(shè)資金缺口，不僅不能減少風(fēng)險敞口，反而增加了整筆貸款的風(fēng)險。因此，如果開發(fā)商或項目本身有風(fēng)險，可考慮不貸。

（九）房地產(chǎn)企業(yè)應(yīng)該牢固樹立“房住不炒”理念，加強(qiáng)資產(chǎn)負(fù)債管理，降低杠桿率，穩(wěn)健經(jīng)營與管理，贏得市場的信任。這是真正解決當(dāng)前房地產(chǎn)行業(yè)風(fēng)險的根本之道。