作者丨常錚

原標題丨開啟新時代法律援助制度的新格局——以刑辯律師視角淺議《法律援助法》

常錚

北京衡寧律師事務所創(chuàng)始合伙人，第十一屆北京市律師協(xié)會刑事訴訟專業(yè)委員會副主任、律師權(quán)益保障委員會副主任，中國社會科學院法學研究所法學系碩士生導師

應時而生：立法背景與意義

我國的法律援助制度起步比較晚，一直以來，有關(guān)法律援助的內(nèi)容散見于律師法或訴訟法律規(guī)定中，雖勾勒出了法律援助制度的雛形，但并未真正建立起中國的法律援助制度。

新中國成立后的第一部《人民法院組織法》規(guī)定了指定辯護，這是第一次確立法院指定辯護制度，體現(xiàn)出了法律援助的核心內(nèi)容。但是，這種指定辯護并沒有強制性，且僅限于刑事辯護。此后，在司法部制定的有關(guān)律師規(guī)定中，涉及了一些法律援助的內(nèi)容，但尚未給予足夠的重視。加之“文革”十年動蕩，法律援助制度缺乏產(chǎn)生和存在的時代土壤。

改革開放后，我國的法律援助制度開始重建。1996年《刑事訴訟法》和《律師法》確認了法律援助的相關(guān)內(nèi)容。2003年國務院頒布了《中華人民共和國法律援助條例》，可謂我國法律援助制度的初建開端。2015年6月29日中共中央辦公廳、國務院辦公廳（以下簡稱“兩辦”）印發(fā)《關(guān)于完善法律援助制度的意見》，這是落實黨中央全面推進依法治國重大決策的一項重要舉措，該意見提出推進法律援助立法工作，提高法治化水平，為法律援助立法工作進一步指明了方向。

法律援助法是在十三屆全國人大常委會時列入立法規(guī)劃的，由全國人大監(jiān)察與司法委員會牽頭組織起草，經(jīng)過反復調(diào)研、研討，形成了《中華人民共和國法律援助法（草案）》征求意見稿，并在2020年8月公開征求意見。后又經(jīng)過近一年時間的修改完善，最終出臺了《中華人民共和國法律援助法》。《法律援助法》是在總結(jié)和吸收之前法律和改革成果的基礎(chǔ)上形成的，是我國關(guān)于法律援助的第一部專門法律，標志著我國法律援助制度發(fā)展的新起點。《法律援助法》的出臺，使法律援助的規(guī)定從行政法規(guī)上升到國家法律，提升了法律援助的地位，突出了其重要性；同時《法律援助法》也明確了法律援助的定位，從政府責任到國家義務，這有助于推動和保障法律援助的發(fā)展。總之，《法律援助法》的頒布實現(xiàn)了以國家立法形式對法律援助制度的確認，在我國立法上具有重要的里程碑意義。

我國法律援助制度建設(shè)的開端始于1996年《刑事訴訟法》和《律師法》。當時在《刑事訴訟法》中規(guī)定了“公訴案件的被告人因經(jīng)濟困難或其他原因沒有委托辯護人的，人民法院可以為其指定辯護律師；對于被告人是盲、聾、啞或者未成年人、或者可能被判處死刑的，人民法院應當為其指定辯護律師。”可以看出，基于刑事訴訟是對人的生命、自由、財產(chǎn)予以剝奪和限制，對人權(quán)的干預在所有訴訟中處于最高程度，所以，刑事法律援助是法律援助制度的重點，法律援助的相關(guān)規(guī)定也是從刑事訴訟中開始的。

此后，《法律援助條例》《刑事訴訟法》的修改，以及“兩辦”印發(fā)的《關(guān)于完善法律援助制度的意見》中，都對刑事法律援助給予了關(guān)注和強調(diào)。自黨的十八屆三中、四中全會中央提出“全面依法治國、完善人權(quán)司法保障、推進以審判為中心的訴訟制度改革”以來，很多重大改革措施都與刑事訴訟制度密切相關(guān)，其中也是涉及到對刑事法律援助的建設(shè)和加強。此次，《法律援助法》的出臺，更是加強了對刑事法律援助的保障力度，強調(diào)對被追訴人的合法權(quán)益保護，加強人權(quán)司法的保障力度。

 1、對貫徹人權(quán)保障理念的新發(fā)展 

《法律援助法》不僅在第三條中規(guī)定了“以人民為中心，尊重和保障人權(quán)”的基本原則，還在該法第二十七條明確規(guī)定，“人民法院、人民檢察院、公安機關(guān)通知法律援助機構(gòu)指派律師擔任辯護人時，不得限制或者損害犯罪嫌疑人、被告人委托辯護人的權(quán)利。”這一規(guī)定將會有效解決實踐存在的剝奪和限制被追訴人聘請律師的情況。實踐中，辦案機關(guān)以法律援助為由，限制、剝奪犯罪嫌疑人、被告人自行委托律師的情況時有發(fā)生，特別是在認罪認罰案件中，辦案機關(guān)強行指派值班律師，以值班律師代替辯護律師的現(xiàn)象更是不乏存在，這在一定程度上侵害了被追訴人辯護權(quán)的行使，是對被追訴人人權(quán)的侵犯?！斗稍ā返倪@一規(guī)定，是對尊重和保障人權(quán)的具體落實。

 2、對刑事法律援助范圍的新擴展 

《法律援助法》在《刑事訴訟法》規(guī)定的基礎(chǔ)上，擴大了刑事法律援助的范圍?，F(xiàn)行《刑事訴訟法》對強制辯護的范圍限于“犯罪嫌疑人、被告人是盲、聾、啞人、未成年人，尚未完全喪失辨認或者控制自己行為能力的精神病人，缺席審判的被告人，以及可能被判處無期徒刑、死刑的犯罪嫌疑人、被告人”，這些都屬于強制辯護的范圍，如果上述人員沒有委托辯護人的，辦案機關(guān)必須通知法律援助機構(gòu)為其指派律師提供辯護。《法律援助法》則將強制辯護的范圍進一步擴大，該法第二十五條增加了“申請法律援助的死刑復核案件被告人”，將死刑復核的被告人納入強制辯護的范圍，這是此次《法律援助法》的一大亮點，彌補了一直以來死刑復核階段法律援助的空缺。

《法律援助法》還將“盲、聾、啞人”修改為“視力、聽力、言語殘疾人”，將“尚未完全喪失辨認或者控制自己行為能力的精神病人”修改為“不能完全辨認自己行為的成年人”。這樣的文字修改其實就是擴大了刑事法律援助的主體范圍。此外，《法律援助法》第二十五條第（七）項還規(guī)定了一個兜底條款“法律法規(guī)規(guī)定的其他人員”，這也是刑事法律援助范圍擴大的一個體現(xiàn)。

另外，《法律援助法》還將申訴案件納入法律援助范圍。該法第三十三條規(guī)定，“當事人不服司法機關(guān)生效裁判或者決定提出申訴或者申請再審，人民法院決定、裁定再審或者人民檢察院提出抗訴，因經(jīng)濟困難沒有委托辯護人或者訴訟代理人的，本人及其近親屬可以向法律援助機構(gòu)申請法律援助。”

在指定辯護方面，《法律援助法》吸收了最高人民法院、司法部《關(guān)于開展刑事案件律師辯護全覆蓋試點工作的辦法》中的相關(guān)規(guī)定，將適用普通程序?qū)徖淼男淌掳讣桓嫒思{入指定辯護的范圍。《法律援助法》第二十五條第二款規(guī)定，“其他適用普通程序?qū)徖淼男淌掳讣桓嫒藳]有委托辯護人的，人民法院可以通知法律援助機構(gòu)指派律師擔任辯護人。”這一規(guī)定改變了過去法律援助只針對特殊主體——可能被判處死刑、無期徒刑的犯罪嫌疑人、被告人的情況，將非特殊主體全部納入法律援助的范圍，使得刑事辯護法律援助向前邁進一大步，有助于保障當事人的合法權(quán)益，保障案件處理過程和結(jié)果的公平公正性。

 3、對刑事法律援助質(zhì)量的新要求 

過去，對于律師辦理刑事法律援助案件質(zhì)量考察，主要靠外部監(jiān)督機制，一般將律師報送的結(jié)案材料交由第三方專家審查，以此來評估案件的辦理質(zhì)量，進而督促法律援助人員提升服務質(zhì)量。

此次，《法律援助法》在提升刑事法律援助案件辦理質(zhì)量上作出了一些新規(guī)定：一是對于辦理可能被判處無期徒刑、死刑的人，以及死刑復核案件的被告人，提供法律援助的辯護律師必須具有三年以上相關(guān)執(zhí)業(yè)經(jīng)歷。這是我國法律首次對律師辦理刑事案件設(shè)置準入門檻，雖然目前僅限于可能被判處無期徒刑、死刑及死刑復核的案件，但對未來刑辯律師準入機制的構(gòu)建、律師分級的設(shè)置等都將起到促進作用，這不僅有助于我國刑辯律師專業(yè)化的提升，更有助于法律援助有效性的實現(xiàn)。二是明確了法律援助的補貼來源、補貼標準的構(gòu)成，實行動態(tài)調(diào)整，避免“一刀切”現(xiàn)象。這將極大調(diào)動律師參與法律援助的積極性，對辦案質(zhì)量的提升也將是一種促進。三是規(guī)定“建立法律援助工作投訴查處制度、制定法律援助服務質(zhì)量標準，建立法律援助信息公開制度”，以及“綜合運用旁聽庭審、案卷檢查、征詢司法機關(guān)意見和回訪受援人等措施”，提升法律援助服務質(zhì)量。這些規(guī)定，在一定程度上豐富了法律援助案件質(zhì)量監(jiān)督和保障的方式，多舉措并用，全方位保障法律援助服務質(zhì)量。

《法律援助法》吸收了《刑事訴訟法》中的值班律師制度，在該法的第二條、第二十二條明確了值班律師提供法律幫助是法律援助服務的一種形式，與代理、刑事辯護等相并列。第三十條規(guī)定，“值班律師應當依法為沒有辯護人的犯罪嫌疑人、被告人提供法律咨詢、程序選擇建議、申請變更強制措施、對案件處理提出意見等法律幫助。”明確了值班律師提供法律幫助的具體內(nèi)容。第三十七條規(guī)定，“人民法院、人民檢察院、公安機關(guān)應當保障值班律師依法提供法律幫助，告知沒有辯護人的犯罪嫌疑人、被告人有權(quán)約見值班律師，并依法為值班律師了解案件有關(guān)情況、閱卷、會見等提供便利。”這是對保障值班律師依法履職提出的具體要求。第三十九條第二款規(guī)定，“犯罪嫌疑人、被告人通過值班律師提出代理、刑事辯護等法律援助申請的，值班律師應當在二十四小時內(nèi)將申請轉(zhuǎn)交法律援助機構(gòu)。”這一條是對值班律師的工作程序作出的規(guī)定。

《法律援助法》對值班律師的相關(guān)規(guī)定，在一定程度上使得值班律師的定位更加清晰，值班律師與辯護律師還是有所區(qū)別的，為對未來刑事訴訟法中關(guān)于值班律師的修改有一定的指引意義。

《法律援助法》的出臺，是中國法律援助制度發(fā)展進程中具有里程碑意義的大事件。新立法從弘揚理念到措施落地、從援助范圍到援助質(zhì)量、從程序保障到經(jīng)費保障，無不彰顯出立法者對正當權(quán)利的關(guān)切、對公平正義的維護，對“人民至上”的尊崇。先進的立法思想引領(lǐng)先進的法律實踐，我們可以籍此展望中國法律援助制度未來發(fā)展的新格局。

未來，我國的公共法律服務體系將更加健全。在刑事辯護領(lǐng)域，隨著公共法律服務需求量的增大，特別是刑事法律援助范圍的擴大和質(zhì)量的提升，刑辯律師受委托辯護的數(shù)量可能會減少，提供法律服務的方式也會隨之改變，案件數(shù)量的多與少，辯護難度的大與小，一系列機遇和挑戰(zhàn)也會接踵而來。對此，刑辯律師應更多地將精力投入到受眾更多、惠民更廣的法律援助事業(yè)中，這是由刑辯律師盡可能維護更多當事人合法權(quán)益的職責使命決定的，更是刑辯律師在法律援助事業(yè)中服務人民群眾的定位和本源所在。如此，未來刑辯律師應在更廣范圍、更多數(shù)量的法律援助工作中，為廣大人民群眾提供更高質(zhì)量的法律服務。

責任編輯丨Mars

版面編輯丨Cathy