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新行政處罰法第五十七條第二款規(guī)定“對情節(jié)復雜或者重大違法行為給予行政處罰，行政機關負責人應當集體討論決定?！边@與舊法第三十八條第二款對比，新法刪除了“較重的”幾個字，將“給予較重的行政處罰”修改為“給予行政處罰”，從而擴大了“集體討論決定”的范圍。按照舊法第三十八條第二款“對情節(jié)復雜或者重大違法行為給予較重的行政處罰，行政機關的負責人應當集體討論決定?！钡囊?guī)定，負責人集體討論決定的案件需滿足兩個條件：一是達到“情節(jié)復雜或者重大違法行為”的標準；二是“給予較重的行政處罰”。新法去掉“較重的”字樣，意味著只要符合“情節(jié)復雜或者重大違法行為”案件標準的，不論給予什么樣的處罰，都屬于負責人集體討論的范疇。由于行政處罰程序適用范圍并不限于給予什么樣行政處罰，且從合理角度或者立法本意看，重大復雜案件是否給予行政處罰，也需要集體討論決定，故“給予行政處罰”應作擴展理解，只要達到“情節(jié)復雜或者重大違法行為”的標準，不論是否作出行政處罰，或者作出其他處理（移送、告誡、約談等），都應當依法由市場監(jiān)管部門負責人集體討論決定。 筆者認為，新法實施后，現(xiàn)行的市場監(jiān)管總局2號令《市場監(jiān)督管理行政處罰程序暫行規(guī)定》第五十四條第二款應予以修改，不再是“較重的行政處罰”類別劃分，而是“情節(jié)復雜或者重大違法行為”的界定。在2號令未修訂前，對2號令第五十四條第二款未列明但屬于“情節(jié)復雜或者重大違法行為”的案件，都應當按照2號令第五十四條第二款第（五）項的規(guī)定，報請本機關負責人集體討論決定。換言之，除2號令等列舉的外，是否屬于“情節(jié)復雜或者重大違法行為”，程序上應當由市場監(jiān)管部門負責人予以認定，省級等地方市場監(jiān)管部門對此有規(guī)定的，應當按照規(guī)定執(zhí)行。按照2號令第十七條、第十八條、第四十五條、第四十八條、第五十條、第五十一條、第五十二條和第五十四條等規(guī)定，市場監(jiān)管部門對于案件的處理程序，順序是立案、調查、報告、審核、批準、告知、復核（聽證）和決定。其中決定程序中，屬于“情節(jié)復雜或者重大違法行為…”案件，應當由市場監(jiān)督管理部門負責人集體討論決定。2號令第五十條規(guī)定“審核機構完成審核并退回案件材料后，對于擬給予行政處罰的案件，辦案機構應當將案件材料、行政處罰建議及審核意見報市場監(jiān)督管理部門負責人批準，并依法履行告知等程序；對于建議給予其他行政處理的案件，辦案機構應當將案件材料、審核意見報市場監(jiān)督管理部門負責人審查決定。”這里并沒有給予負責人集體討論決定的空間，即便案件符合法定集體討論決定的條件。這也難怪，市場監(jiān)管系統(tǒng)中不少人認為負責人集體討論在行政處罰決定階段是法定程序，符合條件的案件必須進行集體討論，至于告知前是否進行集體討論則是可有可無的。由于行政處罰告知前后的處理具有連貫性，如果告知前未進行負責人集體討論，那么很可能導致嚴重的前后不一的問題。如果按照2號令第五十條規(guī)定行政處罰建議批準權屬于分管（主管）負責人，那么告知后產生下列問題怎么辦？（1）負責人會議認為，原批準的行政處罰建議錯誤，不應當處罰、處罰過輕或者處罰過重；（2）根據(jù)事實或者相關規(guī)定應認定為重大復雜案件，或者應給予“較重行政處罰”，但被批準的行政處罰建議卻不是，導致上不了負責人集體討論會議。也因此各地實務中，負責人集體討論事實上都在告知之前，極少不經過集體討論直接作出告知決定的。浙江杭州是以地方規(guī)章形式，確立負責人集體討論程序在告知之前?！逗贾菔惺袌霰O(jiān)督管理行政處罰程序規(guī)定》（2017年8月23日杭州市人民政府令第301號公布，2021年1月6日杭州市人民政府令第325號修訂）第四十四條規(guī)定“下列重大、復雜案件應當由市場監(jiān)督管理部門負責人集體討論決定：…”緊接著第四十五條又規(guī)定“行政處罰建議經批準后，應當將擬作出行政處罰的事實、理由、依據(jù)、處罰內容以及當事人依法享有的陳述、申辯權利以告知書形式送達當事人。…”顯然杭州地方規(guī)章在程序設定的順序上，是將負責人集體討論的程序排在告知之前的。第四十五條的“行政處罰建議經批準”，包括經負責人集體討論決定予以批準的。作為對應，在第四十八條第二款則作了“重大、復雜案件應當由市場監(jiān)督管理部門負責人集體討論決定。重大、復雜案件在行政處罰告知后，當事人未提出陳述、申辯意見或者未要求舉行聽證的，可以不再次進行負責人集體討論，…”的規(guī)定，進一步明確告知前應當進行負責人集體討論的程序要求。浙江省市場監(jiān)管局則以公開的行政規(guī)范性文件的形式，同樣確立了負責人集體討論應在告知之前的程序規(guī)定。2020年11月9日，浙江省市場監(jiān)管局發(fā)布的《浙江省市場監(jiān)督管理行政處罰程序若干規(guī)定（試行）》第三十三條明確規(guī)定“重大、復雜或給予較重處罰的案件在告知當事人擬給予行政處罰決定前，應當經市場監(jiān)督管理部門負責人集體討論決定。告知后，當事人未提出陳述、申辯意見或者陳述、申辯依據(jù)的事實、理由、證據(jù)明顯不成立的，再次組織部門負責人集體討論決定時可以簡化程序或形式?！边@里，浙江省市場監(jiān)管局直接明確將“負責人集體討論決定”程序置于告知之前。這意味著作為法定程序，市場監(jiān)管部門負責人對于“重大、復雜或給予較重處罰的案件”，未經集體討論決定無權單獨批準行政處罰建議，更不得徑行作出告知決定并制發(fā)行政處罰告知書或者行政處罰聽證告知書。這也是浙江省市場監(jiān)管部門長期堅守的一個行政處罰程序規(guī)范，故杭州市政府規(guī)章與浙江省局“保持一致”是很自然的。市場監(jiān)管總局則以立法解釋的方式，確認負責人集體討論可以在告知之前進行。2021年1月6日，市場監(jiān)管總局辦公廳在對廣東省市場監(jiān)管局的《市場監(jiān)管總局辦公廳對行政處罰集體討論決定程序有關問題的復函》（市監(jiān)法函[2021]32號）中，對2號令第五十條和第五十四條作了偏轉性立法解釋：“如在告知前已進行集體討論的，在當事人未提出陳述、申辯意見亦未要求舉行聽證的情況下，可以不再經過集體討論。當事人提出陳述、申辯意見或者要求舉行聽證的，按照規(guī)定程序辦理。”所謂偏轉解釋，不是條文內容的文意解釋，而是作了原文含義沒有的解釋，這個在法律解釋中是允許的（參見喬曉陽主編的《立法法講話》P182）。從2號令第五十條的條文內容看，是無法得出告知前可以進行負責人集體討論的結論，但法律解釋上可以進行適當扭轉，以適應目前所要處理的問題。故告知前可以由負責人集體討論來決定是否批準行政處罰建議的立法解釋是有效解釋，各地不得懷疑，應照準執(zhí)行。從行政處罰法的條文內容看，也不能狹義理解行政機關負責人集體討論程序必須在告知之后。所謂“對情節(jié)復雜或者重大違法行為給予（較重的）行政處罰，行政機關負責人應當集體討論決定”中的“給予（較重的）行政處罰”是一個過程性行為，并不限于作出行政處罰決定的行為，應當包括對行政處罰建議審查處理的行為，“決定”也可以是批準建議或者不批準建議或者作出其他處理的決定。行政處罰法設定行政機關負責人集體討論決定制度，其立法目的在于要求行政機關“對情節(jié)復雜或者重大違法行為給予行政處罰”的案件予以慎重對待，故行政機關負責人集體討論在告知前進行，并不違背行政處罰法這項立法目的，亦不違反應當經負責人集體討論決定的法定程序，即便在告知后因當事人未提出陳述、申辯意見或者聽證要求，而未再次舉行負責人會議集體討論的，亦是如此。筆者認為，“負責人集體討論決定”放在行政處罰告知之前是必須的，如果僅僅在行政處罰告知后進行集體討論，不僅會產生諸多矛盾，而且也違背行政處罰法設立集體討論制度的立法目的。行政處罰告知不單純是程序，而是行政機關的實體行為，告知行為一經作出到達當事人，即意味著當事人放棄陳述、申辯或者聽證權利，或者陳述、申辯意見不成立，都將面臨告知所載明的行政處罰。同時，告知行為對行政機關自身亦有拘束力，行政機關自身無法定事由亦不得更改已告知的內容，包括行政機關作出的告知擬將作出行政處罰的事實、理由、依據(jù)以及處罰內容，故屬于負責人集體討論決定范圍的案件，未經負責人集體討論決定，擅自批準行政處罰建議予以告知的，應屬程序違法。 作者系市場監(jiān)管半月沙龍智庫專家 魏均新 發(fā)布單位：中國工商出版社 新媒體部（數(shù)字出版部）
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