作者：劉佳

《行政處罰法》第57條第2款規(guī)定：“對(duì)情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為給予行政處罰，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)集體討論決定?！薄董h(huán)境行政處罰辦法》（環(huán)境保護(hù)部令第8號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《辦法》）第52條亦規(guī)定：“案情復(fù)雜或者對(duì)重大違法行為給予較重的行政處罰，環(huán)境保護(hù)主管部門負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)集體審議決定?！?/span>

雖然《行政處罰法》和《辦法》對(duì)負(fù)責(zé)人集體討論程序作出了規(guī)定，但在生態(tài)環(huán)境行政處罰實(shí)務(wù)中，關(guān)于負(fù)責(zé)人集體討論程序所應(yīng)適用的案件類型、負(fù)責(zé)人的范圍、討論時(shí)點(diǎn)，及受委托的生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)（以下簡(jiǎn)稱“綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)”）和縣市區(qū)分局負(fù)責(zé)人所作討論是否合法等，仍需進(jìn)一步明確。

因此，本文試圖對(duì)上述問(wèn)題進(jìn)行分析，以期為生態(tài)環(huán)境主管部門及所屬執(zhí)法機(jī)構(gòu)在實(shí)施行政處罰，及當(dāng)事人在行政處罰程序中依法維護(hù)自身合法權(quán)益所參考。

一、關(guān)于負(fù)責(zé)人集體討論的法律規(guī)定

我國(guó)《行政處罰法》于1996年3月17日公布，并自1996年10月1日起施行。其中第38第2款規(guī)定：“對(duì)情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為給予較重的行政處罰，行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)集體討論決定?！逼浜蠼?jīng)2009年、2017年修正，2021年修訂后，該條調(diào)整為《行政處罰法》第57條第2款，并規(guī)定為“對(duì)情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為給予行政處罰，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)集體討論決定。”

2021年修訂后的《行政處罰法》關(guān)于負(fù)責(zé)人集體討論的規(guī)定，在原有內(nèi)容上刪除了“較重的”限定。明確只要是對(duì)情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為給予行政處罰，都應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人集體討論決定。進(jìn)一步促進(jìn)行政處罰決定的合法性、合理性，體現(xiàn)了行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人集體討論程序的獨(dú)立程序價(jià)值。

在生態(tài)環(huán)境行政處罰領(lǐng)域，《辦法》第52條規(guī)定：“案情復(fù)雜或者對(duì)重大違法行為給予較重的行政處罰，環(huán)境保護(hù)主管部門負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)集體審議決定?！边@與當(dāng)時(shí)施行行政處罰的上位法《行政處罰法》的規(guī)定，基本保持一致。而在《行政處罰法》修訂后，生態(tài)環(huán)境部也已啟動(dòng)《辦法》的修訂。并于2022年8月4日，發(fā)布《生態(tài)環(huán)境行政處罰辦法（征求意見(jiàn)稿）》。其中，關(guān)于行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)集體討論的情形，已刪除“較重的”限定。

二、關(guān)于負(fù)責(zé)人集體討論的程序價(jià)值

在探討本文引言所提出的需要進(jìn)一步明確負(fù)責(zé)人集體討論的事項(xiàng)之前，有必要對(duì)《行政處罰法》規(guī)定的負(fù)責(zé)人集體討論的程序價(jià)值進(jìn)行分析，以便于理解、適用該項(xiàng)程序。

根據(jù)《行政處罰法》規(guī)定，行政處罰可分為簡(jiǎn)易程序和普通程序。而需要負(fù)責(zé)人進(jìn)行集體討論的案件，又屬于普通程序中的“情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為”案件。因此，需要納入負(fù)責(zé)人集體討論的案件，是區(qū)別于普通案件而具有“情節(jié)復(fù)雜”或者“有重大違法行為”的案件。

筆者認(rèn)為，《行政處罰法》關(guān)于“情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為”案件的負(fù)責(zé)人集體討論程序，是一項(xiàng)重要的法定程序要求。旨在對(duì)“情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為”案件進(jìn)行行政處罰時(shí)，通過(guò)負(fù)責(zé)人的集體討論，保障及促進(jìn)行政處罰實(shí)施程序和處罰結(jié)果的合法、正確。同時(shí)加強(qiáng)對(duì)具體執(zhí)法人員和受委托執(zhí)法組織的執(zhí)法監(jiān)督，避免執(zhí)法人員及受委托執(zhí)法組織濫用執(zhí)法權(quán)，是一道重要行政行為的內(nèi)控程序。對(duì)保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，具有重要的程序價(jià)值。

三、哪些案件情形屬于“情節(jié)復(fù)雜”“重大違法行為”

在落實(shí)《辦法》關(guān)于負(fù)責(zé)人集體討論的規(guī)定時(shí)，實(shí)務(wù)中首先面對(duì)的問(wèn)題，就是如何確定哪些案件情形屬于“情節(jié)復(fù)雜”或者“重大違法行為”。但《辦法》在具體落實(shí)層面，并未對(duì)“案情復(fù)雜”或者“重大違法行為”的案件類型予以明確，而是賦予各級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門自由裁量權(quán)。這也導(dǎo)致個(gè)別生態(tài)環(huán)境主管部門尺度把握不當(dāng)，并由此引發(fā)相關(guān)爭(zhēng)議。

在司法實(shí)踐中，法院對(duì)此的審判觀點(diǎn)也不一致。如（2015）臨行執(zhí)審字第83號(hào)案，法院認(rèn)為“臨清市環(huán)境保護(hù)局申請(qǐng)執(zhí)行對(duì)臨清彩虹熱電有限責(zé)任公司，處以罰款10萬(wàn)元的行政處罰，屬于重大違法行為給予較重的行政處罰的情形。臨清市環(huán)境保護(hù)局未進(jìn)行集體討論即作出處罰，違反了《辦法》的規(guī)定。顯然屬于程序不當(dāng)。因此判決不予執(zhí)行該處罰決定?！?/span>

（2019）桂1002行初64號(hào)案，法院認(rèn)為“百色市生態(tài)環(huán)境局作出15萬(wàn)元的行政處罰決定，屬于對(duì)重大違法行為給予較重的行政處罰，百色市生態(tài)環(huán)境局的負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)集體討論決定?！?/span>

(2020)川07行終132號(hào)案，法院認(rèn)為“案涉行政處罰的罰款金額達(dá)50萬(wàn)元，屬于情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為給予較重的行政處罰范疇，但綿陽(yáng)市生態(tài)環(huán)境局提交的證據(jù)中，無(wú)其行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人集體討論或?qū)徸h的記錄，故應(yīng)視為其程序違法。因此，綿陽(yáng)市生態(tài)環(huán)境局作出的綿環(huán)罰字〔2019〕8號(hào)《行政處罰決定書》,程序違法，依法應(yīng)予撤銷。”

(2020)寧01行再2號(hào)案，法院認(rèn)為“銀川市生態(tài)環(huán)境局因?qū)幭膯⒃帢I(yè)有限公司鍋爐廢氣超標(biāo)，對(duì)其作出處罰80萬(wàn)元的處罰決定，該案件不屬于重大違法案件的范圍，不適用大案集體討論決定程序?！?/span>

從上述4個(gè)司法判例可看出，僅就罰款這一種類的行政處罰而言，各法院對(duì)其是否屬于應(yīng)由行政部門負(fù)責(zé)人集體討論的情形，觀點(diǎn)就不一致。究其原因，應(yīng)為各地對(duì)《辦法》所規(guī)定的“較重的行政處罰”之“較重的”認(rèn)定，存在不同的認(rèn)知和判斷標(biāo)準(zhǔn)。

在2021年修訂后的《行政處罰法》，已將“對(duì)情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為給予較重的行政處罰，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)集體討論決定?！敝小拜^重的”三字刪除。

從此處可看出，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行集體討論的案件情形，關(guān)注的重點(diǎn)不應(yīng)是處罰的結(jié)果，而是案件本身的“情節(jié)”是否復(fù)雜、違法行為是否“重大”。就如處以罰款的行政處罰案件，如果案件本身在違法主體確認(rèn)、調(diào)查取證、違法事實(shí)認(rèn)定、法律關(guān)系確認(rèn)等情節(jié)上較為復(fù)雜，即使只是對(duì)非自然人罰款1萬(wàn)元，亦應(yīng)屬于需要負(fù)責(zé)人集體討論的情形。

因此，對(duì)于是否需要負(fù)責(zé)人進(jìn)行集體討論的行政處罰案件的區(qū)分，生態(tài)環(huán)境主管部門應(yīng)從行政執(zhí)法工作的實(shí)際經(jīng)驗(yàn)出發(fā)，重點(diǎn)關(guān)注“情節(jié)是否復(fù)雜”“違法行為是否重大”。但因“情節(jié)復(fù)雜”“違法行為重大”也屬于并不明確的概念，建議生態(tài)環(huán)境主管部門在實(shí)際執(zhí)法中，從兼顧執(zhí)法效率及促進(jìn)行政處罰決定的合法性、合理性方面考慮，對(duì)于不便于定性的案件，若該行政處罰對(duì)當(dāng)事人的權(quán)益有較大減損，比如處以大額罰款、吊銷許可證、責(zé)令停產(chǎn)整治、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、責(zé)令關(guān)閉等行政處罰的情形。雖然不能直接判定案件類型為“情節(jié)復(fù)雜”或者“重大違法行為”，但通過(guò)處罰的結(jié)果，一般也能間接反映出案件違法行為的重大或者情節(jié)的復(fù)雜。因此，穩(wěn)妥起見(jiàn)，在實(shí)務(wù)中應(yīng)盡量將其納入負(fù)責(zé)人集體討論范圍。也可參考《辦法》關(guān)于聽(tīng)證案件的標(biāo)準(zhǔn)，將其列入負(fù)責(zé)人集體討論范圍。以免在發(fā)生訴訟糾紛時(shí)，被判定程序違法。

可喜的是，生態(tài)環(huán)境部在對(duì)《生態(tài)環(huán)境行政處罰辦法》進(jìn)行修訂時(shí)，已在著力解決該問(wèn)題。并將“情節(jié)復(fù)雜”“重大違法行為”的案件類型明確為：“（一）調(diào)查處理意見(jiàn)與法制審核意見(jiàn)存在重大分歧的案件；（二）擬罰款、沒(méi)收違法所得、沒(méi)收非法財(cái)物數(shù)額五十萬(wàn)元以上的案件；（三）吊銷許可證、一定時(shí)期內(nèi)不得申請(qǐng)行政許可的案件；（四）責(zé)令停產(chǎn)整治、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、責(zé)令關(guān)閉、限制從業(yè)、禁止從業(yè)的案件；（五）移送公安機(jī)關(guān)實(shí)施行政拘留的案件；（六）生態(tài)環(huán)境主管部門負(fù)責(zé)人認(rèn)為應(yīng)當(dāng)提交集體討論的其他案件?！?/span>

雖然《辦法（征求意見(jiàn)稿）》目前僅在征求意見(jiàn)階段，但所規(guī)定的情形，應(yīng)可作為生態(tài)環(huán)境主管部門在確定需要負(fù)責(zé)人集體討論的案件情形時(shí)所參考。

四、參與集體討論的負(fù)責(zé)人范圍

根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈行政訴訟法〉的解釋》（法釋〔2018〕1號(hào)）及《最高人民法院關(guān)于行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴若干問(wèn)題的規(guī)定》（法釋〔2020〕3號(hào)）第2條第1款的規(guī)定，有關(guān)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的界定，應(yīng)當(dāng)包括行政機(jī)關(guān)的正職、副職負(fù)責(zé)人、參與分管被訴行政行為實(shí)施工作的副職級(jí)別的負(fù)責(zé)人以及其他參與分管的負(fù)責(zé)人。

以地州生態(tài)環(huán)境局為例，生態(tài)環(huán)境局的局長(zhǎng)、副局長(zhǎng)，參與分管生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的總工程師、調(diào)研員等，應(yīng)屬于“負(fù)責(zé)人”范圍。需要注意的是，若總工程師、調(diào)研員等未參與分管生態(tài)環(huán)境執(zhí)法工作，則不應(yīng)屬于上述“負(fù)責(zé)人”。

五、參與集體討論的負(fù)責(zé)人人數(shù)要求

關(guān)于參與集體討論的負(fù)責(zé)人人數(shù)，一般均會(huì)在2名以上。但在實(shí)踐中，也有可能出現(xiàn)參與集體討論的負(fù)責(zé)人，僅有1名分管生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法的領(lǐng)導(dǎo)，而其他人為法制部門負(fù)責(zé)人、執(zhí)法部門負(fù)責(zé)人等。此種情形下，做出的集體討論程序?qū)龠`法，應(yīng)予關(guān)注。如（2019）遼行終1320號(hào)案，遼寧省高級(jí)人民法院認(rèn)為：“根據(jù)金普農(nóng)業(yè)局提供的案件討論（會(huì)審）筆錄，參加案件討論（會(huì)審）的人員中屬于單位負(fù)責(zé)人的僅有一名副局長(zhǎng)。因此，該案屬于并未經(jīng)行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人集體討論決定，在程序上嚴(yán)重違法?！?/span>

六、綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)（執(zhí)法局、總隊(duì)、支隊(duì)）負(fù)責(zé)人所作的集體討論，是否合法？

關(guān)于綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人以集體討論的形式，決定行政處罰事項(xiàng)，是否合法的問(wèn)題。首先應(yīng)對(duì)綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)執(zhí)法的權(quán)力來(lái)源進(jìn)行分析。

《行政處罰法》第19條規(guī)定：“法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織可以在法定授權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施行政處罰?！钡?0條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，可以在其法定權(quán)限內(nèi)書面委托符合本法第二十一條規(guī)定條件的組織實(shí)施行政處罰。委托行政機(jī)關(guān)對(duì)受委托組織實(shí)施行政處罰的行為應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)監(jiān)督，并對(duì)該行為的后果承擔(dān)法律責(zé)任。受委托組織在委托范圍內(nèi)，以委托行政機(jī)關(guān)名義實(shí)施行政處罰；不得再委托其他組織或者個(gè)人實(shí)施行政處罰?！边@兩條法律規(guī)定，分別是關(guān)于行政處罰權(quán)授權(quán)及委托的規(guī)定。

根據(jù)第19條規(guī)定可知，經(jīng)法律、法規(guī)授權(quán)的組織（行政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、其他組織等）具有行政處罰權(quán)，可以自己的名義，實(shí)施行政處罰。該組織的負(fù)責(zé)人依法進(jìn)行的集體討論應(yīng)為合法。

而對(duì)于第20條所規(guī)定的受委托的組織，在實(shí)施行政處罰時(shí)，是以委托行政機(jī)關(guān)的名義實(shí)施行政處罰。即處罰決定書的落款單位，不是受委托的組織，而是委托行政機(jī)關(guān)。在委托執(zhí)法的形式下，即使在行政機(jī)關(guān)的委托事項(xiàng)中，包含負(fù)責(zé)人集體討論的內(nèi)容。但根據(jù)《行政處罰法》規(guī)定的負(fù)責(zé)人集體討論的目的，及其程序價(jià)值，負(fù)責(zé)人集體討論程序，應(yīng)屬于委托保留事項(xiàng)。負(fù)責(zé)人集體討論程序，仍應(yīng)由委托行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人開(kāi)展，方為合法。

在生態(tài)環(huán)境執(zhí)法領(lǐng)域，《環(huán)境保護(hù)法》第24條規(guī)定：“ 縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門及其委托的環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)和其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門，有權(quán)對(duì)排放污染物的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查?！备鶕?jù)本條規(guī)定及各省實(shí)際，大部分省市的綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)屬于生態(tài)環(huán)境主管部門（生態(tài)環(huán)境廳、局）的一部分（內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或直屬單位），是受生態(tài)環(huán)境主管部門的委托，以同級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門的名義執(zhí)法。生態(tài)環(huán)境主管部門，仍是生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法工作的責(zé)任主體。

在綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)為受托執(zhí)法的方式下，對(duì)于《行政處罰法》所規(guī)定的“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人集體討論”程序，則應(yīng)由委托人（生態(tài)環(huán)境廳、局）的負(fù)責(zé)人進(jìn)行集體討論，方為合法。如果只是受托的綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人進(jìn)行了集體討論，應(yīng)被視為沒(méi)有履行行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人集體討論程序，所作出的行政處罰決定程序違法。

如(2018)京01行終934號(hào)案，北京市第一中級(jí)人民法院認(rèn)為：懷柔區(qū)水務(wù)局及市水務(wù)局均主張水政監(jiān)察機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人可以視為行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人，被訴行政處罰書已經(jīng)水政監(jiān)察機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人集體討論，被訴行政處罰程序合法的主張，不能成立。并說(shuō)理如下：第一、從法律解釋的角度來(lái)說(shuō)，根據(jù)法律解釋的基本原則，對(duì)法律條文的解釋應(yīng)當(dāng)首先進(jìn)行文義解釋。文義解釋是法律解釋的起點(diǎn)和終點(diǎn)，其他解釋都需以文義解釋為基礎(chǔ)。如果文義解釋的結(jié)論是唯一且毫無(wú)疑義的，且不會(huì)造成體系沖突，則原則上應(yīng)采納文義解釋的結(jié)論。行政處罰法第三十八條第二款、《水行政處罰實(shí)施辦法》第三十條第三、四款的文義可以明確得出較重的行政處罰應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人即水行政處罰機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人集體討論，從文義解釋角度不能得出系由水政監(jiān)察機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人集體討論。第二，從機(jī)構(gòu)建制的角度來(lái)說(shuō)，根據(jù)行政處罰法第十八條、第十九條，《水行政處罰實(shí)施辦法》第十條第一款、第十一條的規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府水行政主管部門可以在其法定權(quán)限內(nèi)委托符合條件的水政監(jiān)察專職執(zhí)法隊(duì)伍實(shí)施水行政處罰，故懷柔區(qū)水務(wù)局與區(qū)水政監(jiān)察大隊(duì)在作出行政處罰的過(guò)程中系委托與被委托的關(guān)系，懷柔區(qū)水務(wù)局是水行政主管部門，區(qū)水政監(jiān)察大隊(duì)則系依法成立的管理水利事務(wù)的事業(yè)組織，即使是在此種委托與被委托的關(guān)系之下，行政機(jī)關(guān)所屬事業(yè)單位的負(fù)責(zé)人也當(dāng)然不能替代行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人在行政處罰的過(guò)程中進(jìn)行集體討論。第三，從立法目的角度來(lái)看，行政處罰法及《水行政處罰實(shí)施辦法》均規(guī)定了行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人集體討論是給予較重行政處罰必須履行的法定程序，亦是與作出一般行政處罰相區(qū)隔的特殊程序，旨在更好地保障行政處罰相對(duì)人的合法權(quán)益，規(guī)范行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為。負(fù)責(zé)人集體討論可能會(huì)對(duì)處罰結(jié)論造成直接的影響，不同的主體進(jìn)行討論，討論出來(lái)的處罰結(jié)果可能不同，處罰結(jié)果的不同勢(shì)必會(huì)對(duì)當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響，所以是否經(jīng)過(guò)負(fù)責(zé)人集體討論，以及集體討論的主體是誰(shuí)，應(yīng)當(dāng)屬于法院對(duì)行政行為合法性的審查范圍。

在生態(tài)環(huán)境行政處罰實(shí)務(wù)中，易使生態(tài)環(huán)境執(zhí)法部門產(chǎn)生困惑的是，《環(huán)境行政處罰案卷評(píng)查指南（2012年）》第2.4條規(guī)定：“環(huán)保部門負(fù)責(zé)人是指環(huán)保部門的法定代表人或者主管負(fù)責(zé)人；經(jīng)委托或者授權(quán)的環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)的法定代表人或者主管負(fù)責(zé)人，在環(huán)境行政處罰中被視為環(huán)保部門負(fù)責(zé)人?！卑凑毡緱l規(guī)定理解，綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人集體討論，應(yīng)可被視為生態(tài)環(huán)境廳、局負(fù)責(zé)人的集體討論。

但該項(xiàng)規(guī)定與《行政處罰法》相關(guān)規(guī)定存在沖突，且《環(huán)境行政處罰案卷評(píng)查指南（2012年）》為部門的規(guī)范性文件，在與法律沖突時(shí)，應(yīng)執(zhí)行上位法的法律規(guī)定。所以，在委托執(zhí)法的方式下，生態(tài)環(huán)境行政處罰程序中的“負(fù)責(zé)人集體討論”，仍應(yīng)由生態(tài)環(huán)境廳、局的負(fù)責(zé)人進(jìn)行集體討論。

且在生態(tài)環(huán)境部2016年印發(fā)的《環(huán)境行政執(zhí)法文書制作指南》中，對(duì)于不同事項(xiàng)的審批及履行主體，分別出現(xiàn)“行政執(zhí)法機(jī)關(guān)”和“行政機(jī)關(guān)”的不同表述。其中，對(duì)于負(fù)責(zé)人集體討論程序，要求“行政機(jī)關(guān)”的負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)集體討論決定?！惫P者認(rèn)為，這也應(yīng)理解為參與集體討論的負(fù)責(zé)人，應(yīng)為生態(tài)環(huán)境主管部門負(fù)責(zé)人，而非綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人。

同時(shí)，從擬修訂的《生態(tài)環(huán)境行政處罰辦法》第55條規(guī)定也可知，對(duì)情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為給予行政處罰的，在作出處罰決定前，應(yīng)由作出處罰決定的生態(tài)環(huán)境主管部門（生態(tài)環(huán)境廳、局）負(fù)責(zé)人集體討論決定。

在綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)為委托執(zhí)法方式外，隨著地方機(jī)構(gòu)改革，個(gè)別地方如廣東省汕頭市，將綜合行政執(zhí)法局列為政府組成部門，其不再是生態(tài)環(huán)境主管部門的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或直屬單位。并賦予其統(tǒng)一行使污染防治、生態(tài)保護(hù)、核與輻射安全的行政處罰權(quán)以及與行政處罰相關(guān)的行政檢查、行政強(qiáng)制等執(zhí)法職能。在此種授權(quán)執(zhí)法的方式下，綜合行政執(zhí)法局負(fù)責(zé)人的集體討論，是符合法律規(guī)定的。

七、縣市生態(tài)環(huán)境分局負(fù)責(zé)人所作的集體討論，是否合法？

隨著省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)垂直管理制度改革，原有的區(qū)縣環(huán)境保護(hù)局，已調(diào)整為地州市生態(tài)環(huán)境局的派出機(jī)構(gòu)，作為生態(tài)環(huán)境分局開(kāi)始履行相關(guān)生態(tài)環(huán)境管理職責(zé)。但因?qū)儆谂沙鰴C(jī)構(gòu)，不再具有獨(dú)立的行政主體資格。在無(wú)相關(guān)法律、法規(guī)授權(quán)的情況下，縣市區(qū)生態(tài)環(huán)境分局不再具有行政處罰權(quán)，不能以自己的名義作出行政處罰決定。

在具體執(zhí)法時(shí)，一般是地州市生態(tài)環(huán)境局以委托的方式，由縣市區(qū)生態(tài)環(huán)境分局協(xié)助開(kāi)展相關(guān)的行政處罰。在對(duì)外出具的相關(guān)執(zhí)法文書，如責(zé)令改正違法行為通知書、行政處罰事先告知書、行政處罰決定等，均以地州市生態(tài)環(huán)境局名義作出。

所以，在此種情形下，應(yīng)由地州市生態(tài)環(huán)境局負(fù)責(zé)人進(jìn)行集體討論?？h市區(qū)生態(tài)環(huán)境分局負(fù)責(zé)人的集體討論，不能被視為有權(quán)作出行政處罰決定的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人集體討論?？h市區(qū)生態(tài)環(huán)境分局負(fù)責(zé)人進(jìn)行集體討論，應(yīng)屬于程序違法。

在審判實(shí)踐中，大部分法院也認(rèn)為縣市區(qū)生態(tài)環(huán)境分局作為派出機(jī)構(gòu)，在沒(méi)有法律法規(guī)授權(quán)的情況下，不具有以自己的名義，做出行政處罰的職權(quán)。其負(fù)責(zé)人進(jìn)行的集體討論也不符合程序要求。但在地州市生態(tài)環(huán)境局對(duì)縣市區(qū)分局做出的行政處罰，或所進(jìn)行的集體討論表示明確認(rèn)可，行政處罰已履行事先告知、保障當(dāng)事人陳述、申辯等合法權(quán)利，其他程序合法，且對(duì)當(dāng)事人的合法權(quán)益未產(chǎn)生實(shí)際影響的情況下，一般會(huì)認(rèn)為屬于程序瑕疵。但穩(wěn)妥起見(jiàn)，為確保依法行政，負(fù)責(zé)人集體討論程序，應(yīng)由地州市生態(tài)環(huán)境局作出。

如（2021）粵18行終1號(hào)案，廣東省清遠(yuǎn)市中級(jí)人民法院認(rèn)為：機(jī)構(gòu)改革后，清遠(yuǎn)市生態(tài)環(huán)境局統(tǒng)一行使生態(tài)和城鄉(xiāng)各類污染排放監(jiān)管與行政執(zhí)法職責(zé)。原審法院認(rèn)定清遠(yuǎn)市生態(tài)環(huán)境局清新分局“在職權(quán)范圍內(nèi)以自己名義作出的行政行為，視為清遠(yuǎn)市生態(tài)環(huán)境局的行政行為”有誤，本院予以糾正。

（2020）粵06行終201號(hào)案，廣東省佛山市中級(jí)人民法院認(rèn)為：集體討論雖由下屬分局組織集體討論，但處罰決定最終以原順德環(huán)運(yùn)局名義作出并加蓋公章，是原順德環(huán)運(yùn)局對(duì)下屬分局的授權(quán)，并對(duì)下屬分局組織集體討論結(jié)果的認(rèn)可，不影響超上公司的合法權(quán)益和行政處罰決定的合法性。鑒于清遠(yuǎn)市生態(tài)環(huán)境局對(duì)其直屬清新分局作出的涉案處罰決定已經(jīng)明確表示認(rèn)可，且涉案處罰決定作出前已充分告知了上訴人享有的陳述權(quán)和申辯權(quán)、依法組織了聽(tīng)證會(huì)、正確告知了上訴人救濟(jì)途徑，因此涉案處罰決定加蓋清遠(yuǎn)市生態(tài)環(huán)境局清新分局的公章，雖然在程序上存在瑕疵，但并未對(duì)上訴人的權(quán)利產(chǎn)生實(shí)際影響。

八、負(fù)責(zé)人集體討論的時(shí)點(diǎn)

生態(tài)環(huán)境行政處罰程序，可分為立案、調(diào)查取證、案件審查、告知和聽(tīng)證、法制審核和集體討論、處理決定、處罰信息公開(kāi)，七個(gè)主要環(huán)節(jié)。

按照法律規(guī)定，在作出行政處罰決定前，生態(tài)環(huán)境主管部門應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人擬作出的行政處罰內(nèi)容及事實(shí)、理由、依據(jù)等。在此之前就需要根據(jù)案件調(diào)查情況，確定擬作出的行政處罰種類及具體處罰內(nèi)容等。個(gè)別生態(tài)環(huán)境主管部門可能會(huì)在此階段，就組織開(kāi)展負(fù)責(zé)人集體討論，以便于確定具體處罰內(nèi)容。而在當(dāng)事人陳述、申辯后，未再開(kāi)展負(fù)責(zé)人集體討論。

但對(duì)于生態(tài)環(huán)境主管部門在此階段所作出的擬處罰決定，當(dāng)事人還享有陳述、申辯，以及對(duì)滿足聽(tīng)證條件案件進(jìn)行聽(tīng)證的權(quán)利。當(dāng)事人所陳述、申辯的理由及事實(shí)，有可能與執(zhí)法部門調(diào)查所掌握的情況并不一致。在此種情況下負(fù)責(zé)人進(jìn)行集體討論，可能會(huì)導(dǎo)致負(fù)責(zé)人集體討論所掌握的案情并不全面、真實(shí)，將直接影響處罰決定的具體內(nèi)容和結(jié)果。相當(dāng)于變相剝奪了當(dāng)事人陳述、申辯的權(quán)利，屬于程序違法。

如（2021）蘇01行終105號(hào)案，江蘇省南京市中級(jí)人民法院認(rèn)為：“只有在行政執(zhí)法人員對(duì)違法事實(shí)調(diào)查終結(jié)的前提下，才能啟動(dòng)行政處罰的決定程序，而聽(tīng)取當(dāng)事人的陳述、申辯意見(jiàn)以及組織聽(tīng)證等均屬于調(diào)查程序中的環(huán)節(jié)。本案中，雖然經(jīng)過(guò)了生態(tài)環(huán)境局的集體討論決定程序，但在該案進(jìn)行聽(tīng)證后，生態(tài)環(huán)境局未再次進(jìn)行集體討論，對(duì)行政處罰作出決定。故本案中生態(tài)環(huán)境局作出的處罰決定，系調(diào)查未終結(jié)即作出，違反法定程序?！?/span>

因此，負(fù)責(zé)人集體討論程序，應(yīng)是作出正式行政處罰決定前的最后一個(gè)主要環(huán)節(jié)。應(yīng)在當(dāng)事人陳述、申辯或舉行聽(tīng)證，并經(jīng)法制審核后開(kāi)展。

來(lái)源：天陽(yáng)律師事務(wù)所