2023 年 第 20 期

2021年修訂的《行政處罰法》較于舊法，只是對(duì)行政處罰機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人集體討論的適用條件作了一定的細(xì)化描述，由舊法第三十八條第二款的“給予較重的行政處罰”修改為新法第五十七條第二款規(guī)定的“情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為給予行政處罰，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)集體討論決定”，相當(dāng)于將“較重”細(xì)化為“情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為”情形。

那么，對(duì)該規(guī)定具體如何理解，何種情形下應(yīng)當(dāng)集體討論，何時(shí)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行集體討論，何人進(jìn)行集體討論，本文將從這三個(gè)問(wèn)題出發(fā)，探討理解行政處罰中的集體討論程序規(guī)定。

新《行政處罰法》規(guī)定為“情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為”。而“情節(jié)復(fù)雜”和“重大違法行為”均為不明確的法律概念，一般由部門(mén)規(guī)章、地方法規(guī)規(guī)章或者是規(guī)范性文件，結(jié)合不同的行政管理領(lǐng)域進(jìn)一步的明確及規(guī)定。

新《行政處罰法》實(shí)施后，筆者檢索了市場(chǎng)監(jiān)管總局、交通運(yùn)輸部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部這三部委對(duì)各自領(lǐng)域行政處罰程序新修訂的規(guī)定，細(xì)化的適用情形表現(xiàn)為：

根據(jù)新《行政處罰法》第六十五條規(guī)定及立法目的進(jìn)行理解，從立法上來(lái)看，第六十五條將聽(tīng)證程序與集體討論程序進(jìn)行了銜接。實(shí)務(wù)中，聽(tīng)證程序的適用情形也往往與集體討論適用情形同一。

值得注意的是，《深圳市規(guī)范行政處罰裁量權(quán)若干規(guī)定》第十八條則直接規(guī)定了六項(xiàng)集體討論的具體適用情形。

其中，第十八條第一款第二項(xiàng)規(guī)定“當(dāng)事人可以申請(qǐng)聽(tīng)證而沒(méi)有申請(qǐng)的”必須要經(jīng)集體討論，即相當(dāng)于將集體討論程序作為未經(jīng)過(guò)聽(tīng)證程序案件的一個(gè)補(bǔ)充，將集體討論的適用情形與聽(tīng)證適用情形進(jìn)行銜接。

筆者認(rèn)為設(shè)置行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人集體討論的程序，表明對(duì)重大、復(fù)雜的處罰案件持審慎態(tài)度，必須通過(guò)集體討論發(fā)揮民主意見(jiàn)的作用，防范自由裁量權(quán)濫用，防止錯(cuò)誤決策，提高決定的合理性。

而聽(tīng)證規(guī)定設(shè)置是在重大、復(fù)雜處罰案件中，保障行政相對(duì)人直接進(jìn)行陳述、申辯的權(quán)利，目的也是為了發(fā)揮民主意見(jiàn)作用，二者目的一致。

因此，將集體討論的適用情形與聽(tīng)證進(jìn)行銜接具有合理性。

從上述規(guī)定看，較為明確的集體討論適用情形一般為較大數(shù)額罰款、吊銷(xiāo)許可證、降低資質(zhì)登記、停產(chǎn)停業(yè)等。

關(guān)于“較大數(shù)額”的認(rèn)定，廣東、深圳可以參照聽(tīng)證相關(guān)程序規(guī)定，即《廣東省行政處罰聽(tīng)證程序?qū)嵤┺k法》第七條、《深圳市行政聽(tīng)證辦法》第四十七條規(guī)定，“較大數(shù)額”指“對(duì)公民的違法行為處以5000元以上罰款（等價(jià)值違法所得或者非法財(cái)物），對(duì)法人或者其他組織的違法行為處以10萬(wàn)元以上罰款（等價(jià)值違法所得或者非法財(cái)物）”執(zhí)行。

在具體領(lǐng)域上，建議可結(jié)合各部門(mén)和地方規(guī)定進(jìn)行適用。

行政行為的作出應(yīng)當(dāng)依照法定順序、步驟進(jìn)行，否則也會(huì)侵犯行政相對(duì)人的合法權(quán)益，導(dǎo)致行政處罰決定作出程序違法。

然而新《行政處罰法》未明確規(guī)定集體討論具體應(yīng)當(dāng)在哪個(gè)執(zhí)法環(huán)節(jié)或執(zhí)法點(diǎn)進(jìn)行，僅要求在作出行政處罰決定前進(jìn)行。

而“作出行政處罰決定”包括兩個(gè)程序：行政處罰決定告知與行政處罰決定作出。那么，一般情況下，集體討論是在處罰告知前進(jìn)行，還是在作出行政決定決定前進(jìn)行？

同時(shí)，若需要進(jìn)行法制審核或者聽(tīng)證的案件，集體討論應(yīng)當(dāng)在何時(shí)進(jìn)行呢？結(jié)合相關(guān)規(guī)定，以及司法審判案例，涉及如下三個(gè)程序的銜接：

根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》的解釋》（法釋〔2018〕1號(hào)）第一百二十八條規(guī)定，行政訴訟法第三條第三款規(guī)定的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人，包括行政機(jī)關(guān)的正職、副職負(fù)責(zé)人以及其他參與分管的負(fù)責(zé)人。即由行政機(jī)關(guān)的正職、副職負(fù)責(zé)人或者分管執(zhí)法、法制等相關(guān)負(fù)責(zé)人主持進(jìn)行集體討論。

實(shí)務(wù)中往往對(duì)“行政機(jī)關(guān)”如何理解產(chǎn)生爭(zhēng)議。最高人民法院（2019）最高法行再22號(hào)判決書(shū)中明確指出“行政機(jī)關(guān)下屬職能部門(mén)負(fù)責(zé)人不能等同于行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人”。

而地方司法判例中也普遍認(rèn)為，完全由內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人主持的集體討論，不符合集體討論程序的要求，屬于程序違法。例如生態(tài)環(huán)境垂直管理體制改革后，有些地方原縣級(jí)環(huán)境保護(hù)局變?yōu)榱耸屑?jí)生態(tài)環(huán)境局的派出機(jī)構(gòu)，不再具有行政執(zhí)法主體資格，雖然為便于進(jìn)行檢查監(jiān)督，地方雖仍由縣級(jí)環(huán)境保護(hù)局進(jìn)行執(zhí)法檢查，但是其負(fù)責(zé)人主持召開(kāi)的集體討論不能視為行政處罰中所規(guī)定的“集體討論”，應(yīng)由市級(jí)生態(tài)環(huán)境局負(fù)責(zé)人進(jìn)行集體討論。

而具有行政執(zhí)法主體的各管理局或派出機(jī)構(gòu)，則可由同級(jí)生態(tài)環(huán)境局負(fù)責(zé)人進(jìn)行集體討論。

那么，正職、副職負(fù)責(zé)人或者分管執(zhí)法、法制等相關(guān)負(fù)責(zé)人是否全部都參與呢？在深圳市，深圳市司法局有相關(guān)規(guī)范性文件要求至少有二人以上負(fù)責(zé)人參與。

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