編者的話

合同示范文本管理制度是伴隨著合同示范文本的產(chǎn)生，于上世紀90年代初確立的。該制度是我國從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變、市場經(jīng)濟體制建立過程中，為維護市場秩序，規(guī)范交易行為，減少經(jīng)濟糾紛，逐漸建立完善的一項行政管理制度。隨著改革開放的深入、政府職能的轉(zhuǎn)變，重塑合同示范文本管理制度，完善合同示范文本規(guī)范管理體系，是合同監(jiān)管部門面臨的一項重要工作。本期刊發(fā)相關(guān)文章，供讀者借鑒和思考。

我國合同示范文本管理制度的由來

我國合同制度經(jīng)歷了三次大的發(fā)展：第一次是在1950年～1956年經(jīng)濟建設(shè)開始階段；第二次是在1961年～1965年經(jīng)濟調(diào)整、鞏固、充實、提高階段；第三次是在1978年黨的十一屆三中全會以后。

隨著改革開放后我國合同制度的再一次確立和發(fā)展，合同示范文本孕育而生。1990年8月2日，國家工商行政管理局根據(jù)《中華人民共和國經(jīng)濟合同法》和《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家工商行政管理局關(guān)于在全國逐步推行經(jīng)濟合同示范文本制度請示的通知》的規(guī)定，制定了《經(jīng)濟合同示范文本管理辦法》,對經(jīng)濟合同示范文本的制定、發(fā)布、修訂、印制和監(jiān)督管理等工作作出了規(guī)定：國家工商行政管理局歸口負責經(jīng)濟合同示范文本的制定發(fā)布工作，部分特殊的經(jīng)濟合同示范文本由國務(wù)院有關(guān)業(yè)務(wù)主管部門制定后報國家工商行政管理局審定編號并聯(lián)合發(fā)布；地方各級工商行政管理部門負責印制分發(fā)；各級工商機關(guān)要加強監(jiān)督檢查。由此，形成了我國的合同示范文本管理制度。

合同示范文本管理制度的作用

合同示范文本管理制度是指對合同示范文本的制定、發(fā)布、印刷、發(fā)放和領(lǐng)取等工作進行規(guī)范的一種合同監(jiān)管制度。根據(jù)國務(wù)院有關(guān)規(guī)定，國家工商總局和地方各級工商行政管理機關(guān)，作為合同管理的職能部門，歸口負責合同示范文本的管理工作?！督?jīng)濟合同示范文本管理辦法》實施后，合同示范文本管理制度得到了切實推行和落實，該《辦法》對合同示范文本的推廣使用發(fā)揮了重要作用。以安徽為例，合同示范文本管理制度推行以來，全省制定和發(fā)布合同示范文本143種；查處擅自制定、冒用合同示范文本等行為的案件215件；每年印刷和發(fā)放合同示范文本350萬份，極大地規(guī)范和引導(dǎo)了當?shù)氐暮贤袨椋鰪娏水數(shù)仄髽I(yè)的合同法律意識。合同示范文本管理制度已成為從源頭上規(guī)范市場交易秩序的有效手段和方法，其對于市場經(jīng)濟和社會誠信的積極作用非常明顯。

有助于提高合同效率減少合同糾紛

合同示范文本管理制度是對合同示范文本的制定、發(fā)布、推廣、使用、印刷、發(fā)放和領(lǐng)取等行為的規(guī)范，能夠有效促進合同示范文本的推廣、使用，使這項工作做到有章可循，有法可依。應(yīng)用合同示范文本能夠有效提示當事人在訂立合同時明確各自的權(quán)利義務(wù)，引導(dǎo)當事人規(guī)范簽訂合同，大大提高合同簽約效率和履約率，有效減少合同爭議的發(fā)生，有利于合同的全面履行。

有助于規(guī)范行業(yè)行為維護市場秩序

一些行政主管部門、行業(yè)組織或公用事業(yè)單位制定的合同文本，有的內(nèi)容明顯與現(xiàn)行法律法規(guī)相違背，有的含有危害國家利益、社會公共利益的內(nèi)容，有的內(nèi)容權(quán)利、義務(wù)不對等，嚴重侵害了消費者的權(quán)益。針對這些霸王條款，普通消費者無能為力，合同示范文本管理制度的落實，可以依法規(guī)范合同行為，去除不合理、不公平、不公正的合同內(nèi)容，遏制合同亂象，維護我國市場秩序良好運行。

有助于促進社會和諧穩(wěn)定

經(jīng)營者與消費者之間，往往會形成情緒對立的局面，互相猜忌、互不信任，而合同示范文本管理制度可以保障合同示范文本順利推廣使用，充分發(fā)揮合同示范文本的積極作用。因合同示范文本是政府部門制定公布的，杜絕了霸王條款，內(nèi)容詳細、條款完備、公平公正，能給不熟悉有關(guān)法律和專業(yè)知識的普通消費者提供有效幫助，得到廣大消費者的普遍認可，從而在促進社會的和諧穩(wěn)定方面起到積極作用。同時，合同示范文本管理制度的建立和完善，有助于減少合同欺詐、侵權(quán)行為的發(fā)生，有利于增強企業(yè)和個人的合同意識，引導(dǎo)廣大企業(yè)誠實守信，規(guī)范經(jīng)營。

有助于發(fā)揮示范作用規(guī)范格式合同

合同示范文本管理制度可以推進合同示范文本工作持續(xù)、深入開展。實踐證明，合同示范文本推行、使用情況較好的行業(yè)或領(lǐng)域，使用不公平格式條款的不公平、不合理情況大大減少；合同監(jiān)管人員在審查、修改格式條款時，可以把涉及此行業(yè)或領(lǐng)域的合同示范文本作為標準和參考，從而提高了格式條款審查和監(jiān)管的質(zhì)量和效率，因此，合同示范文本管理制度有利于合同格式條款監(jiān)管工作的開展和落實。

合同示范文本管理面臨的問題

合同示范文本管理制度的建立和完善，為規(guī)范我國合同秩序發(fā)揮了非常關(guān)鍵的作用，但隨著《經(jīng)濟合同示范文本管理辦法》的廢止，合同示范文本管理制度也同時被廢止，合同示范文本的推廣使用受到了很大影響，合同管理也出現(xiàn)了一些問題。

合同示范文本管理制度缺少法律保障

工商機關(guān)作為行政執(zhí)法部門，必須堅持依法行政?！督?jīng)濟合同示范文本管理辦法》廢止后，合同示范文本管理制度失去了法律效力，必須停止執(zhí)行，這就大大削弱了開展合同示范文本工作的力度，合同示范文本的印刷、發(fā)放和領(lǐng)取工作逐步停止。雖然許多地方堅持開展合同示范文本相關(guān)工作，但各地做法不一、操作不規(guī)范，缺乏統(tǒng)一的管理，推廣使用合同示范文本失去了制度保障，缺少有效抓手，做好合同示范文本工作已明顯力不從心。

合同示范文本的應(yīng)用和推廣出現(xiàn)了混亂狀況

《經(jīng)濟合同示范文本管理辦法》廢止后，一方面，一些單位和企業(yè)濫用合同示范文本字樣，把自己制定的格式合同對外宣稱為合同示范文本，有的企業(yè)隨意刪減、添加示范文本內(nèi)容，但仍然標注合同示范文本字樣；另一方面，一些單位和企業(yè)逐步棄用合同示范文本，抵制合同示范文本，認為自行擬定的格式合同對保障自身權(quán)益更有優(yōu)勢，使用合同示范文本約束和限制了自己的權(quán)利。

合同示范文本管理制度的取消帶來一些問題

取消合同示范文本管理制度后，推行合同示范文本工作受到很大影響，合同示范文本的作用被大大弱化，合同領(lǐng)域的一系列問題有所抬頭。比如，合同簽約率低，簽約行為不規(guī)范，有些當事人在沒有完全理解合同內(nèi)容的情況下草草簽名，一些企業(yè)和個人甚至不知道如何制定合同條款，缺款少項嚴重；合同欺詐行為突出，利用合同實施違法行為的現(xiàn)象屢禁不絕；合同侵權(quán)行為嚴重，霸王條款在一些行業(yè)和領(lǐng)域普遍存在。

規(guī)范管理合同示范文本缺乏有效手段

合同示范文本工作開展以來遇到的一些問題，以前均通過合同示范文本管理制度進行規(guī)范，對合同示范文本推進中發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)行為，主要通過《經(jīng)濟合同示范文本管理辦法》進行處理?！督?jīng)濟合同示范文本管理辦法》廢止后，推行使用合同示范文本失去了依法行政的依據(jù)，如適用其他法律法規(guī)，難以保障工作到位，一些問題得不到有效解決和遏制。

完善合同示范文本管理制度的建議

解決合同示范文本管理制度的合法性問題

合同示范文本管理制度必須以法律的形式確立下來，把合同示范文本的推廣使用上升到法律層面，這項工作才能得以落實和推進?！督?jīng)濟合同示范文本管理辦法》廢止后，執(zhí)行合同示范文本管理制度已處于無法可依的狀態(tài)。雖然近期國家工商總局出臺了《關(guān)于制定推行合同示范文本工作的指導(dǎo)意見》，但規(guī)范性文件不足以成為開展合同示范文本工作的有力抓手。各地地方性法規(guī)雖有一些合同示范文本管理制度的規(guī)定，但過于寬泛，且不統(tǒng)一、不明確，推動合同示范文本管理制度合法化尤為重要。加強合同示范文本管理制度建設(shè)的首要目標是加強頂層設(shè)計，解決合同示范文本管理制度的合法性問題。建議抓緊出臺法律層級更高的規(guī)范合同示范文本、確立合同示范文本管理制度的法律法規(guī)，對這項工作的開展從法律層面予以保障。

明確合同示范文本的專用性特點

《關(guān)于制定推行合同示范文本工作的指導(dǎo)意見》未明確合同示范文本的專用性問題。確定合同示范文本制定和發(fā)布的主體權(quán)威性，是合同示范文本管理制度應(yīng)確立的一項重要內(nèi)容。從原來的合同示范文本管理制度明確的合同示范文本制定、發(fā)布主體看，合同示范文本是工商機關(guān)根據(jù)《合同法》及相關(guān)法律規(guī)定，按照一定程序要求，單獨或聯(lián)合有關(guān)部門共同制定、發(fā)布的，供某一行業(yè)或領(lǐng)域當事人參照使用的合同文本。由此可見：合同管理的職能部門制定、發(fā)布合同示范文本，是代表政府作出的一種行政行為，具有一定的政府公信力；合同示范文本與普通合同文本在制定、發(fā)布主體上的最大區(qū)別在于，示范文本的制定、發(fā)布主體是工商機關(guān)，而普通合同文本不是。但現(xiàn)在一些協(xié)會或機構(gòu)，甚至一些企業(yè)或單位，把自行制定的合同稱作合同示范本文，混淆視聽，讓社會大眾誤以為這些合同是政府部門發(fā)布的合同示范文本。因此，建議從立法層面強調(diào)合同示范文本的專用性。

明確合同示范文本管理制度的約束性規(guī)定

合同示范文本作為一種合同，可以倡導(dǎo)當事人參照使用，不做強制性規(guī)定，但合同示范文本管理制度作為一項制度，必須具有約束性，方能體現(xiàn)其嚴肅性，從而得以完整地貫徹執(zhí)行。合同示范文本管理制度的約束性應(yīng)體現(xiàn)在以下幾方面：一是工商機關(guān)可以以此為抓手，監(jiān)管和規(guī)范合同示范文本；二是合同示范文本的制定、發(fā)布、推廣、使用等可以此為保障；三是加入體現(xiàn)約束性的一些罰則，使工商機關(guān)在監(jiān)管上有法可依，更好地擔負起監(jiān)管合同示范文本的職責?！蛾P(guān)于制定推行合同示范文本工作的指導(dǎo)意見》只有一些引導(dǎo)性規(guī)定，執(zhí)行力度不足。建議加強對合同示范文本管理制度約束性規(guī)定的研究，使之真正成為開展合同示范文本工作的有力抓手。

體現(xiàn)合同示范文本工作的規(guī)范性原則

對于合同示范文本的制定和管理，各地做法不一，規(guī)定不一，客觀上影響了合同示范文本的權(quán)威性和公信力，很大程度上限制了合同示范文本的使用和推廣。合同示范文本管理制度應(yīng)明確以下內(nèi)容：一是規(guī)范統(tǒng)一格式。統(tǒng)一編號、版型、專業(yè)用語表述和合同示范文本條款解釋等。二是建立健全各項機制。建立專家評審機制，做到公平公正；建立行政提示機制，規(guī)范行業(yè)行為；建立文本發(fā)布機制，明確制定主體和層級；建立修改完善機制，確保合同示范文本良性發(fā)展；建立部門和行業(yè)協(xié)會會商機制，充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的作用。只有提升合同示范文本的統(tǒng)一性和規(guī)范性，才有利于合同示范文本的使用和推廣。三是具有可操作性，明確操作流程和責任?！蛾P(guān)于制定推行合同示范文本工作的指導(dǎo)意見》過于寬泛，建議在制定合同示范文本管理制度時更注重統(tǒng)一格式、健全機制、明確操作流程和工作責任及要求，便于基層工商機關(guān)執(zhí)行和把握。

推行合同示范文本管理制度應(yīng)符合信息化建設(shè)要求

一是建立網(wǎng)上發(fā)布機制。各地制定、發(fā)布的合同示范文本，應(yīng)統(tǒng)一在網(wǎng)上發(fā)布。二是建立信息反饋機制。在網(wǎng)上開設(shè)一個窗口，社會大眾對網(wǎng)上發(fā)布的合同示范文本如有任何意見和建議，可以通過這個窗口進行反映，以便工商機關(guān)及時了解情況，對合同示范文本修改完善，也可以通過這個窗口與來訪者進行溝通，就相關(guān)條款釋疑答惑，促進合同示范文本工作的開展和深入。建議確立一個網(wǎng)上發(fā)布平臺，統(tǒng)一在網(wǎng)上發(fā)布平臺匯總各地制定的合同示范文本，同時開通網(wǎng)上信息反饋渠道，廣泛征集意見和建議，以便及時修正合同示范文本工作中出現(xiàn)的問題，使合同示范文本工作能更好、更持久地開展下去。

合同監(jiān)管工作必要性再認識

合同行政監(jiān)管是對《合同法》頂層設(shè)計的落實亦符合政府管制的基本法理

《合同法》確立了當事人契約自由和國家對合同行為進行適度干預(yù)的原則。按照《合同法》的設(shè)計，國家對合同自由的干預(yù)主要體現(xiàn)在三個方面：一是通過立法規(guī)定相應(yīng)的制度，二是通過司法審判確認合同的效力及其履行，三是工商部門等行政機關(guān)對合同進行監(jiān)督管理。三者的功能不能互相替代。行政監(jiān)管有利于主動及時地發(fā)現(xiàn)和制止惡意串通侵害國家利益、社會公共利益的行為及其他一些違法行為；有利于事前防范、減少合同糾紛，防患于未然，為維護市場經(jīng)濟秩序增設(shè)一道防線。為此，在《合同法》制定過程中，雖經(jīng)一番爭論，仍在第127條就合同行政監(jiān)管問題作出了原則性規(guī)定。因此，對合同進行行政監(jiān)管，是對《合同法》第127條乃至《合同法》適度干預(yù)原則的落實。

合同行政監(jiān)管的功能非司法所能完全取代在維護社會公共利益、保護消費者合法權(quán)益方面具有獨特作用

采用司法程序解決合同糾紛，具有較高的權(quán)威性。從這一角度講，司法確實能夠解決糾紛，保護個案中合同當事人的權(quán)益。但鑒于司法的特點，司法程序解決合同爭議具有以下三個方面的特征和局限：一是事后性和被動性，即合同當事人遭受權(quán)利侵害后才啟動司法程序，保護具有事后性；“不告不理”，保護具有被動性。二是個案性，司法是對個案作出的裁判，其效力僅及于案件當事人，對社會公共利益無法全面顧及。三是“奢侈性”，按照一般司法程序解決費用高、程序復(fù)雜、時間長，合同當事人往往覺得得不償失而怠于訴訟。因此，對于合同糾紛，雖然從事后、個案保護的角度，司法可以解決其中的大部分糾紛，但合同行政監(jiān)管仍有其司法所不能覆蓋和吸收的功能。

實施合同行政監(jiān)管是國際上合同監(jiān)管的重要內(nèi)容據(jù)不完全梳理，英國、澳大利亞、新加坡等國家均設(shè)定了合同政府監(jiān)管的制度。以英國為例，該國的公平交易局是負責監(jiān)管不公平合同條款的主導(dǎo)執(zhí)法機構(gòu)和行政執(zhí)法的核心協(xié)調(diào)機構(gòu)。公平交易局監(jiān)管的領(lǐng)域包括服務(wù)業(yè)、旅游和交通、建筑、制造業(yè)和工程技術(shù)、消費品、媒體和通信等廣闊的領(lǐng)域，該機構(gòu)成功地修改或刪除了大量的不公平消費者合同條款，其中不乏知名公司的格式合同或行業(yè)協(xié)會制定的合同示范文本。公平交易局對合同的行政執(zhí)法監(jiān)管主要有以下幾種方式：第一，受理有關(guān)個人、消費者團體或其他組織的投訴。第二，與企業(yè)協(xié)商，如致信企業(yè)，向其解釋相關(guān)法律，邀請企業(yè)對話等。如果企業(yè)因此作出書面承諾，則可不再申請禁令。第三，申請禁令，一般在協(xié)商無效時適用。執(zhí)法部門向法院申請禁令，法院將進行審理，作出是否同意發(fā)布禁令的決定。第四，執(zhí)法協(xié)調(diào)，在執(zhí)法過程中，公平交易局是核心協(xié)調(diào)機構(gòu)，有資格組織不僅在申請禁令前應(yīng)征詢其意見，還應(yīng)將其處理不公平條款的詳細情況報告公平交易局。第五，信息公開，公平交易局以適當形式公布以下內(nèi)容：有資格組織報告的細節(jié)；當事人或當事人代表承諾的細節(jié)；申請禁令、當事人向法院承諾或法院命令的細節(jié)；法院命令執(zhí)行的細節(jié)。實踐中，英國公平交易局定期將不公平條款的典型案例及案件辦理的數(shù)據(jù)統(tǒng)計資料歸集成匯編，英國公眾可以免費索取，也可以在公平交易局網(wǎng)站上免費下載。英國對行政機關(guān)針對合同的主動監(jiān)管上非常給力和深入。

全國許多省區(qū)市建立了合同行政監(jiān)管制度

有人認為，市場經(jīng)濟發(fā)達、市場秩序完善的區(qū)域，合同問題完全可由市場來解決。對于這一觀點，應(yīng)當一分為二地看待，一方面，市場經(jīng)濟秩序的完善，確實有助于信息透明，消費者一方的信息占有和處理能力會增強，從而緩解合同中的信息不對稱難題；但另一方面，作為市場失靈的典型領(lǐng)域，合同的問題是市場經(jīng)濟中“更好發(fā)揮政府作用”課題中必須面對的問題。因此，市場經(jīng)濟與合同行政監(jiān)管并非排斥關(guān)系，而是互相促進和兼容的關(guān)系。

根據(jù)不完全統(tǒng)計，目前全國共有22個省區(qū)市通過地方性法規(guī)或者地方政府規(guī)章的形式明確合同行政監(jiān)管制度。尤其矚目的是，作為我國市場經(jīng)濟改革的前哨，深圳經(jīng)濟特區(qū)在2012年制定的《深圳經(jīng)濟特區(qū)合同格式條款條例》規(guī)定了格式合同備案制度，并規(guī)定了主管部門對報送備案的合同進行審查，凸顯了合同監(jiān)管在當今市場經(jīng)濟條件下的必要性及其與市場經(jīng)濟的相互促進關(guān)系。

□本版文章由全國工商行政管理、市場監(jiān)督管理部門市場規(guī)范管理與合同行政監(jiān)管專家型人才培訓(xùn)班課題組撰寫