推進(jìn)市縣“多規(guī)合一”的目標(biāo)和路徑

■余池明 《中國城市報》

（ 2015年11月16日   第 23 版）

　　2014年1月24日，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)出《關(guān)于開展縣（市）城鄉(xiāng)總體規(guī)劃暨“三規(guī)合一”試點工作的通知》（建規(guī)[2014]18號）。

2014年8月26日，國家發(fā)展改革委、國土資源部、環(huán)境保護(hù)部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部等部委聯(lián)合發(fā)文開展市縣“多規(guī)合一”試點。

　　2015年，《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》和《生態(tài)文明體制改革總體方案》進(jìn)一步提出了市縣“多規(guī)合一”的任務(wù)和要求。

本文將對推進(jìn)市縣“多規(guī)合一”的上位依據(jù)和亟需解決的問題，進(jìn)行初步探討。

　　空間規(guī)劃體系的頂層設(shè)計

　　從國家有關(guān)規(guī)劃和文件來看，主體功能區(qū)的規(guī)劃以及空間規(guī)劃體系的頂層設(shè)計已基本明確。根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)全國主體功能區(qū)規(guī)劃的通知》（國發(fā)〔2010〕46號），《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》是我國國土空間開發(fā)的戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性和約束性規(guī)劃。其目的是要根據(jù)不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力，以及現(xiàn)有開發(fā)強度和發(fā)展?jié)摿?，統(tǒng)籌謀劃人口分布、經(jīng)濟(jì)布局、國土利用和城鎮(zhèn)化格局，確定不同區(qū)域的主體功能。據(jù)此明確開發(fā)方向，完善開發(fā)政策，控制開發(fā)強度，規(guī)范開發(fā)秩序，逐步形成人口、經(jīng)濟(jì)、資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的國土空間開發(fā)格局。

　　這一定位和目標(biāo)，實際上相當(dāng)于全國空間體系規(guī)劃。

《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》指出：“國土是生態(tài)文明建設(shè)的空間載體。要堅定不移地實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，健全空間規(guī)劃體系，科學(xué)合理布局和整治生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間”，這也強調(diào)了主體功能區(qū)規(guī)劃的空間規(guī)劃性質(zhì)。

《生態(tài)文明體制改革總體方案》也指出，空間規(guī)劃是國家空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍(lán)圖，是各類開發(fā)建設(shè)活動的基本依據(jù)。

從當(dāng)前公布的文件及指導(dǎo)意見來看，空間規(guī)劃體系的頂層設(shè)計需要進(jìn)一步推進(jìn)的是，完善現(xiàn)有的空間性規(guī)劃法律，制定統(tǒng)一的《中華人民共和國空間規(guī)劃法》，為“多規(guī)合一”提供法律依據(jù)。

　　完善4個統(tǒng)一，實現(xiàn)市縣“多規(guī)合一”

“三規(guī)合一”不能簡單地理解為管理部門的“合并”、規(guī)劃管理職能的“整合”，以及規(guī)劃文本、圖件和附件的“合一”。

若想實現(xiàn)市、縣層面規(guī)劃的“三規(guī)合一”，需要統(tǒng)一規(guī)劃理念、規(guī)劃類型、規(guī)劃期限、規(guī)劃依據(jù)和審批機(jī)關(guān)，并從編制、審批、實施、監(jiān)督、調(diào)整等環(huán)節(jié)夯實“多規(guī)合一”的基礎(chǔ)工作等。

建議采取以下政策措施推進(jìn)市、縣“三規(guī)合一”：

統(tǒng)一規(guī)劃期限。城鎮(zhèn)總體規(guī)劃期限為20年，而國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃規(guī)劃期限是5年，土地利用總體規(guī)劃的規(guī)劃期限一般為15年。規(guī)劃期限的不同，導(dǎo)致起點數(shù)據(jù)不統(tǒng)一、目標(biāo)不統(tǒng)一，從而導(dǎo)致現(xiàn)狀分析和相關(guān)預(yù)測也無法統(tǒng)一。因此，期限的統(tǒng)一，成為迫在眉睫的首要問題。

　　統(tǒng)一規(guī)劃體系。

首先實現(xiàn)城市總規(guī)層面的合一，突出城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)規(guī)模與空間控制，形成縣市級空間規(guī)劃。

其次，形成對開發(fā)建設(shè)起實際管控作用的一張法定圖則。

　　統(tǒng)一基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。

多規(guī)合一的關(guān)鍵，是要將各類規(guī)劃的最終成果集成于一張圖紙之上。其前提是要統(tǒng)一基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。對此，要統(tǒng)一用地的空間坐標(biāo)和四至邊界，為控制性詳細(xì)規(guī)劃以及土地物權(quán)提供明確統(tǒng)一的管控依據(jù)。

根據(jù)主體功能定位和省級空間規(guī)劃要求，劃定生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間。

明確城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)、工業(yè)區(qū)、農(nóng)村居民點等的開發(fā)邊界，以及耕地、林地、草原、河流、湖泊、濕地等的保護(hù)邊界，加強對城市地下空間的統(tǒng)籌規(guī)劃。

　　統(tǒng)一空間管理體制。

最終目標(biāo)應(yīng)該是把空間管制性的機(jī)構(gòu)部門和職能進(jìn)行合并，從而實現(xiàn)地方空間規(guī)劃的統(tǒng)一編制和統(tǒng)一管理。

　?。ㄗ髡呦等珖虚L研修學(xué)院對外合作部處長）