基于保護和發(fā)展兩大視角，以資源環(huán)境承載能力評價和國土空間開發(fā)適宜性評價為基礎(chǔ)，聚焦全域生態(tài)、農(nóng)業(yè)和城鎮(zhèn)空間，優(yōu)化生態(tài)空間、城鄉(xiāng)開發(fā)利用和歷史文化保護三大格局，統(tǒng)籌陸與海、建設(shè)與非建設(shè)空間、城與鄉(xiāng)三大關(guān)系，實現(xiàn)生態(tài)共治、功能互動、產(chǎn)業(yè)聯(lián)動、交通聯(lián)通和設(shè)施均等，構(gòu)建人地和諧的全域空間格局。

圖 1人地和諧空間格局構(gòu)建總體思路示意圖

“雙評價”（即資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價）是國土空間規(guī)劃編制的前提和基礎(chǔ)，也是國土空間規(guī)劃編制過程中系列研究分析的重要組成部分?！半p評價”體現(xiàn)出四大特征：一是資源環(huán)境承載能力是一定國土空間內(nèi)自然資源、環(huán)境容量和生態(tài)服務(wù)功能對人類活動的綜合承載水平，重點評價的是自然要素，側(cè)重資源環(huán)境本底，國土空間開發(fā)適宜性是在自然資源承載力評價基礎(chǔ)上進一步結(jié)合地理區(qū)位和整體性特征評價國土空間進行城鎮(zhèn)建設(shè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等不同開發(fā)保護利用方式的適宜程度，側(cè)重功能指向。二是陸海一體，海洋評價指標與陸地評價指標融為一體。三是評價結(jié)果不求絕對大小，只評價相對強弱，不是計算承載容量，而是評價承載能力；也不是計算適宜規(guī)模，而是評價適宜程度。四是根據(jù)規(guī)劃編制需要，可補充相關(guān)內(nèi)容進行情景分析，研判地區(qū)資源環(huán)境稟賦特點、問題與風(fēng)險，識別未來國土開發(fā)利用潛力空間，為后續(xù)規(guī)劃應(yīng)用提供支撐。

1.2.1 生態(tài)空間格局

（1）識別核心自然資源和生態(tài)要素。陸域生態(tài)要素主要包括林地保護區(qū)、森林公園、基本農(nóng)田、自然保護區(qū)、水源地保護區(qū)、濕地公園、地質(zhì)災(zāi)害區(qū)等；海域生態(tài)要素主要包括海洋公園、海洋生態(tài)保護區(qū)、海洋水產(chǎn)種質(zhì)保護區(qū)等。

（2）構(gòu)建自然資源和生態(tài)要素保護格局。在對核心自然資源和生態(tài)要素的單要素分析基礎(chǔ)上，進行要素疊加，構(gòu)建自然資源和生態(tài)要素保護格局。以水文安全格局為例，在匯水分析、河網(wǎng)密度分析、水系連通性分析、水文要素管控分區(qū)分析的基礎(chǔ)上，構(gòu)建水文安全格局，并進一步疊加其他自然資源和生態(tài)要素，最終構(gòu)建全域生態(tài)空間格局。

（3）明確自然資源管控要求。適應(yīng)自然資源統(tǒng)一管理要求，明確森林、水、耕地、濕地、海域等重要資源保護利用的目標、布局與管控要求，確定生態(tài)修復(fù)的目標及任務(wù)，系統(tǒng)開展山水林田湖海治理，構(gòu)建山水林田湖草生命共同體。

 1.2.2 城鄉(xiāng)開發(fā)利用格局

（1）城鎮(zhèn)發(fā)展?jié)摿Φ目臻g格局分析。城鎮(zhèn)是未來城鎮(zhèn)化和城鎮(zhèn)發(fā)展的主要載體，從經(jīng)濟發(fā)展、人口集聚、基礎(chǔ)設(shè)施、城鎮(zhèn)空間等方面構(gòu)建評價指標體系，全面考量城鎮(zhèn)現(xiàn)狀發(fā)展水平。同時結(jié)合未來交通條件改善機遇和政策實施基于來綜合研判城鎮(zhèn)未來發(fā)展?jié)摿?。通過構(gòu)建空間發(fā)展?jié)摿y算模型來識別城鎮(zhèn)發(fā)展?jié)摿臻g。

圖 2城鎮(zhèn)發(fā)展?jié)摿Ψ治鍪疽鈭D（以天門為例）

（2）城鄉(xiāng)發(fā)展聯(lián)系和模式判斷。運用大數(shù)據(jù)等技術(shù)手段，分析城區(qū)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)間就業(yè)聯(lián)系、房屋供應(yīng)關(guān)系、公共服務(wù)關(guān)系、休閑商業(yè)服務(wù)關(guān)系等，研判城鄉(xiāng)聯(lián)系強度與模式，為城鄉(xiāng)公共服務(wù)要素配置關(guān)系和模式等提供支撐。

圖 3基于手機信令的城鄉(xiāng)聯(lián)系程度及模式分析示意圖（以天門為例）

（3）產(chǎn)城、產(chǎn)鎮(zhèn)融合發(fā)展模式引導(dǎo)。在以上對城鎮(zhèn)發(fā)展?jié)摿Φ目臻g格局、城鄉(xiāng)發(fā)展聯(lián)系和模式判斷的基礎(chǔ)上，對全域產(chǎn)城和產(chǎn)鎮(zhèn)融合發(fā)展模式進行引導(dǎo)。中心城市圍繞“服務(wù) ”，加快服務(wù)設(shè)施布局建設(shè)，提升服務(wù)保障水平和服務(wù)品質(zhì)，滿足全域不同人群的服務(wù)需求。鄉(xiāng)村地區(qū)圍繞“農(nóng)業(yè) ”，加快傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向大農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)型發(fā)展，推動一二三產(chǎn)融合發(fā)展，形成特色化、專業(yè)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)格局。產(chǎn)業(yè)園區(qū)圍繞“創(chuàng)新 ”加快傳統(tǒng)制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級，布局戰(zhàn)略型新興產(chǎn)業(yè)，延伸產(chǎn)業(yè)鏈，補足生產(chǎn)生活性服務(wù)設(shè)施。

（4）構(gòu)建全域城鄉(xiāng)開發(fā)利用格局。立足于全域產(chǎn)城和產(chǎn)鎮(zhèn)融合發(fā)展模式指引，結(jié)合國土空間開發(fā)適宜性評價結(jié)果，在進一步統(tǒng)籌城鎮(zhèn)、生態(tài)和農(nóng)業(yè)空間的基礎(chǔ)上，構(gòu)建“多中心、網(wǎng)絡(luò)化、組團式、集約型”的國土空間格局。確定全域城鎮(zhèn)體系/全域鎮(zhèn)村體系，明確國土空間規(guī)劃分區(qū)及準入規(guī)則、三線劃定及管控要求，提出城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)集中建設(shè)地區(qū)的功能布局，明確城市主要發(fā)展方向、空間形態(tài)和用地結(jié)構(gòu)。大城市、特大城市、超大城市和城鎮(zhèn)密集地區(qū)的城市，應(yīng)提出都市區(qū)（圈）、城鎮(zhèn)圈建設(shè)要求。

1.2.3歷史文化保護格局

市縣國土空間總體規(guī)劃中應(yīng)“明確市縣域歷史文化保護格局，明確城市設(shè)計、城鄉(xiāng)風(fēng)貌特色、歷史文脈、水系和綠地系統(tǒng)建設(shè)原則要求”。建議市縣國土空間總體規(guī)劃從以下方面加強對城市文化的格局管控和對相關(guān)專項規(guī)劃的指導(dǎo)。

（1）保護歷史文化遺產(chǎn)。明確市縣域歷史文化遺產(chǎn)保護名錄，對接歷史文化名城保護規(guī)劃、街區(qū)保護規(guī)劃，提出歷史文化遺產(chǎn)保護整體框架與保護要素，確定保護目標、保護原則、保護范圍和總體要求。確定市縣域整體文化山水格局保護框架，劃定市縣域歷史文化保護控制線。

（2）構(gòu)建彰顯文明、體現(xiàn)魅力的歷史文化空間格局。在對歷史文化遺產(chǎn)進行全面保護的基礎(chǔ)上進行合理傳承和利用，歷史文化名城應(yīng)對接名城保護規(guī)劃中的開發(fā)利用要求，統(tǒng)籌研究歷史文化與現(xiàn)代文化，構(gòu)建全域文化空間總體格局。

1.3.1 陸海統(tǒng)籌

（1）落實海域空間管控要求，劃定各類海域保護線。在劃定海域保護線的基礎(chǔ)上，進一步確定禁止開發(fā)海域、限制開發(fā)海域、適宜開發(fā)海域、重點開發(fā)海域等管制分區(qū)，明確城鎮(zhèn)開發(fā)、港口建設(shè)、旅游及產(chǎn)業(yè)發(fā)展、漁業(yè)養(yǎng)殖等功能管控要求。

（2）重視海岸線資源資產(chǎn)價值，嚴格保護并優(yōu)化海岸線功能布局。分類管控海岸線功能，優(yōu)化近海地區(qū)功能布局，貫通沿海防護林系統(tǒng)。

（3）構(gòu)建海域、近海地區(qū)、海岸線和陸域功能聯(lián)動的濱海城市空間布局新范式。形成“保護 休閑”、“休閑 城市功能”、“港口 工業(yè)”、“農(nóng)漁業(yè) 康養(yǎng)”等不同海-岸-陸空間布局模式，優(yōu)化調(diào)整現(xiàn)狀海陸功能沖突區(qū)域。

圖 4海-岸-陸空間布局模式示意圖（以蓬萊為例）

1.3.2 建設(shè)空間與非建設(shè)空間統(tǒng)籌

加強全域國土空間“全要素”用途管控，制定各類用地之間的轉(zhuǎn)換規(guī)則，強化對非耕農(nóng)地、生態(tài)用地的用途管控。加強自然資源保護與利用、生態(tài)修復(fù)與國土綜合整治等研究工作。建設(shè)空間突出結(jié)構(gòu)管控，明確主導(dǎo)功能區(qū)向下位規(guī)劃傳導(dǎo)規(guī)則，提出可兼容、不可兼容的土地用途清單。同時應(yīng)進一步強化非建設(shè)空間管控，發(fā)揮自然資源價值。探索在非集中建設(shè)區(qū)建立“約束指標 分區(qū)準入”的管控體系和田園功能單元的管控規(guī)則。

圖 5市縣國土總體規(guī)劃中涉及到非建設(shè)空間管控的具體內(nèi)容

1.3.3 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌

實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟、社會和文化發(fā)展和諧共生，推進城市功能和服務(wù)網(wǎng)絡(luò)向鄉(xiāng)村延伸。強化城區(qū)的核心引領(lǐng)作用，突出高端服務(wù)功能，強化地方特色，打造市域工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的核心載體，帶動市域整體發(fā)展。推進小城鎮(zhèn)特色化發(fā)展，結(jié)合所在鄉(xiāng)村片區(qū)特色需求，完善旅游服務(wù)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、生產(chǎn)服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施。推動特色化鄉(xiāng)村振興路徑，根據(jù)資源稟賦和發(fā)展基礎(chǔ)將鄉(xiāng)村片區(qū)劃分為農(nóng)業(yè)、山林生態(tài)、旅游等特色主題片區(qū)，積極培育以農(nóng)民合作社為主要載體，集循環(huán)農(nóng)業(yè)、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)、農(nóng)事體驗于一體的田園綜合體。

十九大提出，我國經(jīng)濟已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。新時代國土空間規(guī)劃，應(yīng)以高品質(zhì)規(guī)劃引領(lǐng)高質(zhì)量發(fā)展，以服務(wù)人民的美好生活、合理保護和有效利用空間資源、實現(xiàn)現(xiàn)代化治理能力提升為核心目標，塑造以人為本的高品質(zhì)國土空間。

2.1.1 目標內(nèi)涵和重點

土地綜合整治是指對一定區(qū)域內(nèi)各類型土地進行全域規(guī)劃、整體設(shè)計、綜合治理，更強調(diào)整治對象、內(nèi)容、手段、措施的綜合性以及整治目標的多元化和實施模式的多樣化。主要包括土地開發(fā)、土地整理、土地復(fù)墾、土地修復(fù)等內(nèi)容。

圖 6土地綜合整治核心內(nèi)容

2.1.2 城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)

增存并重，激活流量，高效利用空間資源。分區(qū)施策，老城區(qū)重點實施有機更新，新城重點實施增存掛鉤，農(nóng)村地區(qū)大力實施人均環(huán)境綜合整治與“增減掛鉤”。分期推進，時序上近期以重大項目和基礎(chǔ)設(shè)施周邊、拆遷難度相對較小、供而未建的“熟地”以及迫切需要提升區(qū)域功能及改善區(qū)域形象的地塊為更新重點。

圖 7存量用地優(yōu)化（以貴陽國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)為例）

2.1.3農(nóng)村人居環(huán)境整治

農(nóng)村人居環(huán)境整治是鄉(xiāng)村振興的重要抓手。為進一步破解耕地保護碎片化、村莊用地?zé)o序化、農(nóng)村發(fā)展低散弱等鄉(xiāng)村振興中存在的主要空間和土地利用問題，重中之重是全要素綜合整治農(nóng)村山水林田湖草，全域優(yōu)化農(nóng)村生態(tài)、生產(chǎn)、生活空間布局，最終實現(xiàn)空間形態(tài)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境、人居環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施、鄉(xiāng)風(fēng)文明、鄉(xiāng)村治理的系統(tǒng)性重塑和綜合集成創(chuàng)新。

2.2.1 均等化

以劃分十五分鐘社區(qū)生活圈為基礎(chǔ)，因地制宜增加開敞空間和公共活動空間，合理配置交通、市政、安全等基礎(chǔ)設(shè)施，改善人居環(huán)境。通過定標準、定總量、定廊道、定空間布局等不同手段確保公共服務(wù)和市政安全設(shè)施的配置要求能夠?qū)嵤┞涞?，從而提升人民群眾獲得感和幸福感。

2.2.2多樣化

在均等化的基礎(chǔ)上，還應(yīng)根據(jù)不同服務(wù)人群的需求構(gòu)建多樣化的社區(qū)服務(wù)體系，主要包括國際社區(qū)、商務(wù)社區(qū)、創(chuàng)業(yè)社區(qū)、人才社區(qū)、健康社區(qū)、田園社區(qū)等不同類型。除了提供便捷完善的城市公共服務(wù)之外還應(yīng)有多樣化的消費選擇，以滿足不同人群的生活生產(chǎn)需求，通過更多元的就業(yè)機會、更多樣的創(chuàng)業(yè)機會和更時尚的體驗機會來構(gòu)建城市對人才的核心競爭力。

2.2.3彈性化

推進城鄉(xiāng)一體的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)體系建設(shè)?？山Y(jié)合特色鄉(xiāng)村片區(qū)需求分布類型，形成核心型、依附型、分散型、大分散小集中“抱團型”等市政設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施供給模式，實現(xiàn)集中式與分布式設(shè)施相結(jié)合。

針對城市的特殊需求實現(xiàn)彈性調(diào)量。例如根據(jù)旅游城市特征，按照常住人口 旺季高峰旅游人口校核設(shè)施量供給規(guī)模，通過彈性智能的供給調(diào)配實現(xiàn)淡旺季平衡。

城市設(shè)計與特色風(fēng)貌塑造是彰顯城市文化特色、促進城市高品質(zhì)發(fā)展的重要舉措。建議在市縣國土空間總體規(guī)劃中建立一套覆蓋城鄉(xiāng)、銜接法定規(guī)劃、面向?qū)嵤┑脑O(shè)計管控體系。在市縣域?qū)用?，對自然山水格局、整體景觀風(fēng)貌結(jié)構(gòu)、綠地系統(tǒng)、河湖水系及岸線、公共空間網(wǎng)絡(luò)提出原則要求。在生態(tài)基底和生態(tài)要素基礎(chǔ)上，進一步發(fā)掘城市文化和特色空間體系，將綠道體系、文化風(fēng)景路建設(shè)等充分融入市域生態(tài)空間格局，實現(xiàn)山水林田湖草系統(tǒng)與人文系統(tǒng)的有機融合。

圖 8城市文化與特色塑造示例

落實國家和省級空間規(guī)劃體系要求，縱向明確市縣國土空間總體規(guī)劃對下層次國土空間規(guī)劃和詳細規(guī)劃的管控引導(dǎo)要求，橫向發(fā)揮市縣國土空間總體規(guī)劃對其他專項規(guī)劃的指導(dǎo)約束作用。

在縱向傳導(dǎo)體系方面，市縣國土空間總體規(guī)劃應(yīng)重點體現(xiàn)國家和省級國土空間規(guī)劃的管控要求。一方面是制定空間發(fā)展政策、開展國土空間資源保護利用修復(fù)和實施國土空間規(guī)劃管理的藍圖，另一方面也是編制詳細規(guī)劃的依據(jù)。在橫向傳導(dǎo)體系方面，應(yīng)進一步統(tǒng)籌和指導(dǎo)專項規(guī)劃的編制，在專項規(guī)劃編制中應(yīng)體現(xiàn)各類空間要素分類管控和空間布局時序管控的要求。

圖 9市縣級國土空間總體規(guī)劃逐級傳導(dǎo)和橫向傳導(dǎo)體系示意圖

在統(tǒng)籌優(yōu)化生態(tài)、農(nóng)業(yè)和城鎮(zhèn)三類空間以及劃定生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田保護紅線和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等空間控制線的基礎(chǔ)上，根據(jù)不同控制線的空間耦合關(guān)系和管控要求對全域進行分區(qū)分類引導(dǎo)，重點針對生態(tài)保護紅線內(nèi)區(qū)域、非集中建設(shè)區(qū)和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)區(qū)域三類重點地區(qū)的管控方法和規(guī)劃傳導(dǎo)機制進行研究，確保約束性指標和管控要求向下位規(guī)劃進行傳導(dǎo)。

圖 10不同管控地域及管控要素示意圖

3.2.1生態(tài)保護紅線區(qū)域的管控與規(guī)劃傳導(dǎo)

生態(tài)保護紅線的管控重點在生態(tài)保護、管護以及修復(fù)。對生態(tài)保護紅線內(nèi)的重要生態(tài)格局要素，建立 “名錄 邊界 指標”的技術(shù)管理工具框架，擬定“管控要求 職責(zé)清單 實施主體的”行政事權(quán)清單及各級法律法規(guī)、規(guī)章制度清單。名錄管控是指將保護區(qū)、管控區(qū)或者各類生態(tài)要素進行登記、造冊、建檔。邊界管控是對各類需要明確界定的保護區(qū)域，通過定界、立樁、掛牌等綜合技術(shù)手段落實邊界線。指標管控是對管控工作實施的量化安排和考核的依據(jù)。

圖 11生態(tài)保護紅線區(qū)域”名錄 邊界 指標”管控框架示意圖

3.2.2非集中建設(shè)區(qū)的管控與規(guī)劃傳導(dǎo)

生態(tài)保護紅線外非集中建設(shè)區(qū)的管控政策應(yīng)聚焦兩個方面。對于生態(tài)空間應(yīng)構(gòu)建合理的生態(tài)安全格局，制定相應(yīng)的生態(tài)保護和修復(fù)對策。而對于農(nóng)業(yè)空間則應(yīng)合理保證提供農(nóng)產(chǎn)品的主體功能，在對農(nóng)轉(zhuǎn)用實行政策約束的基礎(chǔ)上合理支撐大農(nóng)業(yè)體系構(gòu)建和鄉(xiāng)村振興發(fā)展。在非集中建設(shè)區(qū)建議實行“全域結(jié)構(gòu)性規(guī)劃—片區(qū)（單元）導(dǎo)則—項目策劃”三層次規(guī)劃指引和管控體系，并通過落實田園功能單元管控來實現(xiàn)精明保護與精明增長。每個片區(qū)（單元）形成“圖-表結(jié)合”的導(dǎo)則，細化空間布局和用途管制，引導(dǎo)項目與活動策劃。

圖 12 非集中建設(shè)區(qū)規(guī)劃指引和管控體系示意圖

3.3.3 城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)區(qū)域管控與規(guī)劃傳導(dǎo)

城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)區(qū)域的管控重點是有序管控土地開發(fā)進程，優(yōu)化城鎮(zhèn)空間布局，提高土地利用集約性和利用效率，確保保障城市服務(wù)功能和公眾利益的設(shè)施能夠及時落地。借鑒控制性詳細規(guī)劃“單元圖則”的編制形式，通過發(fā)展單元引導(dǎo)實現(xiàn)城市建設(shè)用地用途與管控要求的傳導(dǎo)。主要對各單元的發(fā)展規(guī)模、功能定位、功能指引、城市設(shè)計指引等方面進行綜合指引，并進一步明確在單元層面需落實的公共服務(wù)設(shè)施、交通市政設(shè)施、綠地水系等內(nèi)容。

圖 13城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)區(qū)域發(fā)展單元管控體系示意圖

市縣級國土空間總體規(guī)劃是我國空間規(guī)劃體系銜接國家、省級國土空間規(guī)劃和鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃的重要層級，也是指導(dǎo)詳細規(guī)劃編制和面向?qū)嵤┕芾淼年P(guān)鍵環(huán)節(jié)，其規(guī)劃編制對于實現(xiàn)新時代高質(zhì)量發(fā)展、提高現(xiàn)代化治理水平意義重大。本文提出的市縣國土空間總體規(guī)劃技術(shù)思路，是基于對現(xiàn)有政策的理解和規(guī)劃實踐的總結(jié)和思考，希望能對開展市縣國土空間總體規(guī)劃編制工作提供一定的借鑒意義。具體工作中，仍需結(jié)合地方實際進一步積極探索實踐，不斷完善和深化市縣國土空間總體規(guī)劃技術(shù)思路體系。