既有涉及空間管理的分類體系

及相關(guān)研究的不足

在自然資源部組建前，國土、規(guī)劃、環(huán)保、林業(yè)等部門均主導(dǎo)制定了相關(guān)的用地分類或者功能分區(qū)體系，并在過往發(fā)揮了重要作用。另一方面，業(yè)界與學(xué)界圍繞“多規(guī)協(xié)調(diào)”用地分類銜接、新的國土空間功能分區(qū)與分類體系構(gòu)建等進(jìn)行了諸多探索：

如謝波等從“三規(guī)”用地控制邊界沖突角度，提出以“四線”整合“三規(guī)”用地邊界的思路；

李升發(fā)等基于“多規(guī)協(xié)調(diào)”重點(diǎn)探討了國土、規(guī)劃和林業(yè)部門分類體系的銜接；

王光偉等提出了由“生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間 區(qū)域設(shè)施空間”組成的“3 1”分類框架與思路；

陶岸君、趙桔青等均提出了縣域空間功能分區(qū)方案。

但在新時期，既有分類體系及相關(guān)研究仍存在以下明顯不足：

[注：“·”表示在文件中是重點(diǎn)考慮的對象或角度，“○”表示在文件中是兼顧考慮的對象或角度，“×”表示在文件中是很少考慮的對象或角度]

涉及空間管理的各項分類標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范關(guān)注的要素與分類角度比較（資料來源：作者自繪）

自然資源統(tǒng)一管理對全域全要素

分類體系的要求

自然資源統(tǒng)一管理下，全域全要素分類體系應(yīng)具備以下特征：

適應(yīng)自然資源統(tǒng)一管理的全域

全要素分類體系

從自然資源統(tǒng)一管理對全域全要素分類體系的要求出發(fā)，我們提出以“人-地”關(guān)系為分類總體原則，以功能混合為導(dǎo)向?qū)Τ擎?zhèn)空間進(jìn)行細(xì)分，結(jié)合事權(quán)與管控方式對分類進(jìn)行調(diào)校的新分類思路。

人類和自然環(huán)境是相互依存、相互制約的兩大要素。自然環(huán)境為人類提供生存條件，人類活動反過來影響自然，甚至局部改造自然。這種人文系統(tǒng)與自然環(huán)境系統(tǒng)之間的互感互動關(guān)系就是“人-地”關(guān)系。人類對自然資源的一切保護(hù)和利用行為都可歸為“人-地”關(guān)系。

國務(wù)院組建自然資源部統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制職責(zé)，根本上就是要通過重塑“人-地”關(guān)系，實(shí)現(xiàn)“人與自然和諧共生”。因此，以“人-地”關(guān)系為分類總原則，具有內(nèi)在合理性。

“人-地”關(guān)系有類型之分和強(qiáng)度之別。我們根據(jù)人類對自然資源保護(hù)利用的活動類型，將“人-地”關(guān)系分為生態(tài)支撐型、生產(chǎn)利用型、生活服務(wù)型三大類型。

生態(tài)支撐型是指人類主要利用自然資源的生態(tài)服務(wù)和保育功能，對自然資源的改造利用程度極低，包括水源涵養(yǎng)、防風(fēng)固沙、土壤保持、生物多樣性保護(hù)、洪水調(diào)蓄等。

生產(chǎn)利用型指人類主要利用自然資源進(jìn)行農(nóng)業(yè)或工業(yè)生產(chǎn)，自然資源作為生產(chǎn)資料或生產(chǎn)活動空間載體存在。

生活服務(wù)型指人類主要利用自然資源滿足居住、休閑、商業(yè)、服務(wù)等生活功能需要，又可分為鄉(xiāng)村生活和城鎮(zhèn)生活?！叭?地”關(guān)系強(qiáng)度可以通過人地數(shù)量比例[7]，如人口密度和人均占地等指標(biāo)反映。

通過對海洋空間、生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)空間、城鎮(zhèn)空間四類空間的“人-地”關(guān)系特征進(jìn)行分析，可以得出從海洋到城鎮(zhèn)，“人-地”關(guān)系體現(xiàn)出由簡單到復(fù)雜，強(qiáng)度由低到高的梯度序列。這也進(jìn)一步說明以“人-地”關(guān)系為原則進(jìn)行要素劃分的可行性。

四類空間的“人-地”關(guān)系類型和強(qiáng)度特征（資料來源：作者自繪）

基于人類保護(hù)利用自然資源的各類行為所具有的“人-地”關(guān)系特征，可對海洋空間、生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)空間、城鎮(zhèn)空間四類空間進(jìn)行細(xì)分。

如對于海洋空間，目前形成“海域 無居民海島”的空間管控體系，海域分為海洋保護(hù)區(qū)、保留區(qū)、特殊利用區(qū)、農(nóng)漁業(yè)區(qū)、旅游休閑娛樂區(qū)、礦產(chǎn)與能源區(qū)、港口航運(yùn)區(qū)、工業(yè)與城鎮(zhèn)用海區(qū)八大一級類基本功能區(qū)，可以反映出“人-地”關(guān)系強(qiáng)度由弱到強(qiáng)的關(guān)系，建議保留既有分類方式，無居民海島可根據(jù)“人-地”關(guān)系特征分為可利用無居民海島與保護(hù)類無居民海島；

對于生態(tài)空間，可將主要發(fā)揮生態(tài)調(diào)節(jié)功能（如水源涵養(yǎng)、防風(fēng)固沙、土壤保持、生物多樣性保護(hù)、洪水調(diào)蓄等）的生態(tài)功能重要區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)、各類禁止開發(fā)區(qū)和保護(hù)地等歸入“生態(tài)保育區(qū)”，該類空間原則上禁止開發(fā)建設(shè)，“人-地”關(guān)系最弱；將公益林、防護(hù)隔離帶、生態(tài)廊道等劃入“生態(tài)防護(hù)區(qū)”，將郊野公園、風(fēng)景名勝區(qū)、地質(zhì)公園等的實(shí)驗區(qū)或游憩區(qū)劃入“生態(tài)游憩區(qū)”，該類空間允許人類進(jìn)行適度的旅游休閑活動及進(jìn)行相應(yīng)的建設(shè)；其它則歸入“自然保留區(qū)”；

對于農(nóng)業(yè)空間，將人口密度較低，主要用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，開發(fā)建設(shè)行為較少的“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)”，與人口密度較高，以生活服務(wù)為主的 “鄉(xiāng)村建設(shè)區(qū)”分開；

在城鎮(zhèn)空間中，將建設(shè)強(qiáng)度低的公園綠地區(qū)與集中建設(shè)的城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)分開。

綜上，利用“人-地”關(guān)系對全域要素進(jìn)行初步分類。

基于”人-地”關(guān)系特征的全域要素分類（資料來源：作者自繪）

城鎮(zhèn)空間是承載城市政治、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展的最主要空間，是人類使用功能最全面、開發(fā)利用強(qiáng)度最高、面臨問題最復(fù)雜、管控難度最大的空間要素。

基于“人-地”關(guān)系特征角度將城鎮(zhèn)空間分為公園綠地區(qū)及城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。但按照既有思維，將城鎮(zhèn)空間分到具體建設(shè)用地又存在過細(xì)而缺乏彈性的問題。

特別是過去幾十年的實(shí)踐暴露出用地功能機(jī)械單一、職住分離嚴(yán)重、管理實(shí)施缺乏靈活彈性等問題，在近年受到越來越多的批評和反思。業(yè)界逐漸認(rèn)識到城市多元功能有機(jī)混合的重要性，并在不少城市探索了實(shí)踐路徑，如建設(shè)功能立體復(fù)合的商住街區(qū)、SOHO社區(qū)、科技創(chuàng)新園等。

綜合考慮市縣國土空間總體規(guī)劃的戰(zhàn)略引導(dǎo)和向下傳導(dǎo)特征，我們提出以功能混合為導(dǎo)向?qū)珗@綠地外的城鎮(zhèn)空間進(jìn)行重點(diǎn)研究。

在市縣國土空間總體規(guī)劃層面，將城鎮(zhèn)空間分成不同主導(dǎo)功能區(qū)類型，明確各類的主導(dǎo)及配套功能用地規(guī)模比例及要求，具體用地性質(zhì)及安排在詳細(xì)規(guī)劃層面予以明確，既保障了宏觀規(guī)劃內(nèi)容的向下傳遞與落位，又保留下層次規(guī)劃中的靈活彈性。

基于功能混合導(dǎo)向的城鎮(zhèn)空間二級細(xì)分（資料來源：作者自繪）

在功能混合思路下，可圍繞居住、工作、交通、游憩、服務(wù)等主導(dǎo)功能，并與《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》銜接，通過對標(biāo)準(zhǔn)中的用地分類進(jìn)行整合，在公園綠地區(qū)外，形成生活及配套服務(wù)功能區(qū)、產(chǎn)業(yè)及配套服務(wù)功能區(qū)、城市綜合服務(wù)功能區(qū)、城市交通功能區(qū)、區(qū)域交通功能區(qū)、城市公用設(shè)施功能區(qū)等類型，每類均可與《標(biāo)準(zhǔn)》中的用地分類進(jìn)行一一對應(yīng)，包括主導(dǎo)用地功能及配套用地功能。

同時，對于在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)、規(guī)劃建設(shè)用地邊界外的土地，可作為戰(zhàn)略儲備用地，其功能類型不明確，單獨(dú)分類。

考慮以功能混合為導(dǎo)向進(jìn)行城鎮(zhèn)空間細(xì)分后的全域要素分類（資料來源：作者自繪）

自然資源部統(tǒng)一“履行全民所有土地、礦產(chǎn)、森林、草原、濕地、水、海洋等自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)和所有國土空間用途管制職責(zé)”，將以前部門間“打架”的問題通過內(nèi)部化予以解決，但內(nèi)部“打架”問題依然存在，不過是外部問題內(nèi)部化。

同時，市縣國土空間總體規(guī)劃向?qū)ｍ椧?guī)劃及詳細(xì)規(guī)劃傳導(dǎo)也要求明確下位規(guī)劃的“規(guī)劃范圍”。因此，有必要結(jié)合事權(quán)（自然資源內(nèi)不同部門）與管控方式對分類體系進(jìn)行調(diào)校，盡量達(dá)到同類要素管控方式統(tǒng)一及同類要素管控主體統(tǒng)一的目的。

管控主體統(tǒng)一是指不同要素間的邊界清晰，且每類要素對應(yīng)于一個排他的管控主體。管控方式統(tǒng)一可從對要素使用所應(yīng)辦理的許可證來區(qū)分。

在機(jī)構(gòu)改革前，我國國土、規(guī)劃、環(huán)保、發(fā)改、林業(yè)、水利、海洋等部門都曾就各自主管要素建立了規(guī)劃或許可制度，形成了包括建設(shè)用地領(lǐng)域“三證一書”、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證、林權(quán)證、草原使用權(quán)證、海域使用權(quán)證、無居民海島使用權(quán)證等在內(nèi)的，覆蓋建設(shè)用地、耕地、園地、林地、牧草地、礦產(chǎn)、濕地水域、海域、無居民海島等各類國土空間的用途管制制度。

我們認(rèn)為，自然資源部組建后，既有成功有效的管制方式及思路仍會延續(xù)。我們可按照管控主體統(tǒng)一與管控方式統(tǒng)一的原則，對全域要素分類進(jìn)行調(diào)校。

基于上述原則，將主要發(fā)揮生態(tài)功能的生態(tài)林地與生產(chǎn)功能的經(jīng)濟(jì)林地區(qū)分，前者歸入生態(tài)空間（不予以發(fā)林權(quán)證），后者歸入農(nóng)業(yè)空間（可以發(fā)林權(quán)證）；將主要發(fā)揮生態(tài)功能的生態(tài)草地與生產(chǎn)功能的牧草地區(qū)分，前者歸入生態(tài)空間（不予以發(fā)草原使用權(quán)證），后者歸入農(nóng)業(yè)空間（可以發(fā)草原使用權(quán)證）；農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間內(nèi)結(jié)合不同使用方式的不同管控方式分為耕地、園地、林業(yè)生產(chǎn)區(qū)（商品林）、牧業(yè)生產(chǎn)區(qū)（牧草地）及其它農(nóng)用地；同時也可進(jìn)一步校核城鎮(zhèn)空間中戰(zhàn)略儲備用地、公園綠地單獨(dú)分類，海洋空間中無居民海島單獨(dú)分類的必要性。