2017年6月20日，美國國防工業(yè)協(xié)會主辦的《國防》雜志發(fā)表文章，闡述了對基于性能的保障的看法，對當前美軍在此領域的情況進行了概述介紹和點評。

軍事持續(xù)保障任務對于強化美軍的全球軍事優(yōu)勢十分關鍵，但美國必須認識到它所帶來的挑戰(zhàn)，即如何才能利用民營業(yè)來幫助美軍應對某些戰(zhàn)備完好性挑戰(zhàn)，以及在政府簽約方面需推行哪些變革。

美軍一些軍種首腦、政府高官和媒體已經(jīng)指出，應將美軍的任務能力和戰(zhàn)備完好性當成國家安全問題來考慮。他們認為，美軍沒有足夠的艦船、戰(zhàn)斗機、直升機、加油機和運輸機，同時，又有太多的裝備停機接受維修。

據(jù)美海軍研究所2016年會議文集透露，海軍使用的直升機、F/A-18和“鷂”式戰(zhàn)機，其戰(zhàn)備完好性幾乎都在50%以下。而且，留在基地備用的飛機數(shù)量也沒有達到既定平臺的戰(zhàn)備完好性目標。其他兩個軍種的武器系統(tǒng)平臺，也面臨著類似的持續(xù)保障挑戰(zhàn)。

在全球性威脅日益加劇和危險常毫無征兆地爆發(fā)的時期，這種情況無疑是無法接受的。美國應使現(xiàn)有的非常復雜的軍用武器平臺隨時做好準備，以確保其能在必要時能隨時投入戰(zhàn)斗。

問題在哪？是什么成了攔路虎？原因眾多，甚至相互指責和自傷都要為此擔責。那么，美國應如何解決這些問題呢？該文作者認為：

首先，軍事持續(xù)保障應由私營企業(yè)與美軍基地級以及政府的中繼級和基層級維修方共同承擔。《美國法典》第10章第2466節(jié)要求，基地級維修中50%的實際操作人員（touch labor）需由政府雇員來完成。這即是人們常說的“50/50”規(guī)定。每個財年，相關機構都會在軍事部門或國防機構層面，對該要求是否得到遵守進行檢查。

美國國會幾乎在30年前就提出要求：政府必須保持核心持續(xù)保障活動的建制完好性和持續(xù)保障能力。

民用航空公司在開展持續(xù)保障工作時，所采取的措施基本能實現(xiàn)98%以上的派遣可靠度目標。它們常采用“按小時付費”式基于性能的合同機制，以確保在每飛行小時費用較低和較有競爭性的情況，實現(xiàn)飛機完好性的最大化。簡言之，民航公司更關心飛機的可用時間，而非擁有和維修飛機或發(fā)動機。

幾年前，美國防部前負責裝備戰(zhàn)備完好性的助理部長幫辦，曾利用基于結果的性能策略分析過武器系統(tǒng)、子系統(tǒng)和部件的情況，就像我們在民航運營中所看到的那樣。該研究發(fā)現(xiàn)，武器系統(tǒng)如果采用基于性能的保障進行持續(xù)保障，與舊式持續(xù)保障辦法相比，會節(jié)省5%～25%的保障成本，同時提升50%以上的戰(zhàn)備完好性。

英國國防部已在CH-47“支奴干”直升機的保障上采用了基于性能的保障（PBL）合同。該合同期限超過30年，激勵降低每飛行小時的成本和提升直升機的戰(zhàn)備完好性。 

英國國防部的CH-47“支奴干”直升機采用了一種基于性能的保障合同

可見，基于性能的保障已經(jīng)在美國民用界、其他國家以及美國政府內顯示了其作用。私營部門與政府之間的合作為何能夠在成本和戰(zhàn)備完好性等方面產(chǎn)生如此大的效益？

原因很簡單：當承包商專注于作戰(zhàn)人員要求的效果如能執(zhí)行任務率時，在固定價格合同背景下，他們會很有動力地去最大限度地利用自身的資源來追求該理想的結果。

而且，當向期望的性能結果的努力通常會持續(xù)許多年時，企業(yè)會在合同期限內進行投入以掙得投資回報。相反，如果只是一年期的持續(xù)保障合同，企業(yè)就不會有通過長期投入獲利的動力，甚至都不會有投資盈利的想法。

然而，受制于多種深層原因，美軍的戰(zhàn)備完好性似乎一直處于不可接受的低水準。其中的一個原因是美國會通常是按財年進行撥款，這通常會阻止多年期合同——這就使吸引承包商的投資來提升裝備的長遠性能變得十分困難。

這其中還存在一個不利于基于性能的持續(xù)保障合同的技術性偏差，盡管美國防部長辦公室的“更佳購買力3.0”倡議已經(jīng)明確指出持續(xù)保障簽約工作應優(yōu)先采用基于性能的合同。

對于軍種如何利用該類合同來促進50/50規(guī)則的落實，期間也存在著持久的誤解。核心服從規(guī)則（Core compliance rules，即50/50規(guī)則）阻止了擁有最佳資源和能力的承包商提供的最優(yōu)持續(xù)保障合同。

為使伙伴關系運行順暢，美軍各軍種后勤師通常會完全依靠其民用界同伴，按照可靠的財務管理價格，來交付軍方所要求的戰(zhàn)備完好性。另一方面，民用持續(xù)保障供應商則依賴國防部門來實現(xiàn)自身的利益相關者所要求的利潤和投資回報。但民用和軍方兩者之間通常緊張偶爾沖突的關系，最終會使雙方都得不到最優(yōu)的結果。真正的伙伴關系通常要求在兩類組織之間建立起信任、開放、透明和直率的對話關系，這樣，才能找到滿足雙方需求的真正的解決辦法。

下面摘錄了《國防》雜志最近報道過的美國國防部領導的一些語錄，從中可以看到國防部高層內對與工業(yè)界建立伙伴關系上尚存的一些偏見和誤解：

· “五角大樓將采用更加嚴厲的談判定位。”點評：聽著都不像雙贏的伙伴辦法。

·“我們準備將承包商逼到死角?！秉c評：聽聲都不像建立在信任基礎上的合作語氣。

· “政府將尋求重獲杠桿?！秉c評：在公共場合挑戰(zhàn)承包商不可能激發(fā)正面反應。是政府而非工業(yè)界在制定合同，工業(yè)界只是按照政府制定的合同做出規(guī)定反應，工業(yè)界并不能改寫合同條款。

·“國防部將尋求增加市場競爭的途徑?！秉c評：有競爭好，但不要忘了是政府創(chuàng)造了導致寡頭壟斷國防市場的條件?？匆谎勖裼镁S修市場就可發(fā)現(xiàn)其間的競爭有多強，由于利益之所在，成組的供應商會激烈競爭持續(xù)保障合同，從而引致了領先的出勤可靠性和不斷降低的飛行小時成本。

·“五角大樓期望制造商能降低成本?！秉c評：作為花錢尋求所值的用戶，這是一個值得稱贊的目標，但它也是一條雙岔路。競爭有益。激勵承包商用更低的成本投資于更好的性能以提升其獲得高利潤的期望，是一條百試不爽的路徑。

工業(yè)界也并非毫無責任。其中經(jīng)常被人揭短的話題包括，它們通常只考慮自身的利益相關者，通常招標時報價低但交貨時提價，或利用采辦人才多的優(yōu)勢攫取談判桌上的上風。

然而，大多數(shù)國防部和工業(yè)界人士都是苦干、技能型人才，他們想為軍隊和國家做正確的事情。如何降低成本和提升任務完好性，卓越的范例很多，但工業(yè)界很難看清這一點。戰(zhàn)備完好性是一種國家資產(chǎn)和地理政治學競爭優(yōu)勢。持續(xù)保障是一種軍力倍增器，如果允許其發(fā)揮作用的話。它值得保持和加強。

美國國防部計劃在2017年花費2000億美元在使用和維修上。其中至少一半直接與持續(xù)保障相關。最近的研究顯示，這2000億美元中的不到5%可能會花在采購作戰(zhàn)人員相關的結果上，即真正的基于性能的保障上，盡管在提升戰(zhàn)備完好性和壓降戰(zhàn)備完好性的單位成本方面它已經(jīng)顯示了效力。

如前所述，最近政府資助的研究已經(jīng)證實，轉向基于結果的合同，可實現(xiàn)25%的成本節(jié)省，并將戰(zhàn)備完好性率提升至接近50%。

戰(zhàn)備完好性水平從名義上的50%提升至75%將給作戰(zhàn)人員帶來巨大的戰(zhàn)略優(yōu)勢。并非每個武器系統(tǒng)都會成為基于結果的合同協(xié)議的合適候選對象。盡管如此，如果花在真正的基于結果或性能的合同上的費用能從目前的占總花費的不足5%提升到保守值30%，則每年給國防部帶來100億美元的節(jié)約款仍是一個相當合理的估計。更重要的是，這樣做可以顯著提升戰(zhàn)備完好性。 

這些令人期望且可實現(xiàn)的數(shù)字是否足以激勵國家采取必要的行動以使其得到落實呢？給人希望的是，大家的回答是“能”。下面就是促使其實現(xiàn)的一些建議。

要明白，采用基于性能的保障能夠更好地遵從《美國法典》第10章第2466節(jié)有關“50/50”和核心服從規(guī)則，有助于實施真正的合同。據(jù)了解，超過50份成功的基于性能的保障合同，都在其項目協(xié)議中采用了某種公私合伙形式。這種合伙關系屬于工業(yè)界與政府間的一種協(xié)作協(xié)議，它允許企業(yè)利用政府的資源，包括財產(chǎn)權、工廠和設備以及政府的持續(xù)保障人員，然后用現(xiàn)金向政府付費或返還傭金。

由于衡量企業(yè)績效的最重要的指標是投資回報率，因此，承包商會很積極地壓低為獲取一定水平的利潤而投入的資金。

一種方式就是將其公司的實際操作人員派往政府的大修基地。很多時候，政府大修基地的勞動效率要低于私營伙伴的勞動效率。如果合同是按照長期限、固定價的方式簽訂的，私營企業(yè)就能交付更好的結果。除了個別情況，一般的交易型合同都不具備基于性能合同的長期限、價格固定這兩個特點。

另外一個建議是：持續(xù)用創(chuàng)新的方法來落實基于性能的保障；盡管也存在某些限制，但多數(shù)性能合同都能在現(xiàn)有法規(guī)下得到執(zhí)行。畢竟，基于性能的保障已經(jīng)被規(guī)定為開展持續(xù)保障的優(yōu)選辦法。

此外，國防部各部門要負起落實基于性能的保障的責任，并定期檢查指標并進行匯報。

前面之所以稱“真正的基于性能的保障”，是因為有些現(xiàn)行持續(xù)保障協(xié)議也是這么叫的，但實際上并不符合相關的定義。如果這些非真正的基于性能的保障合同效果很差，它們就可能玷污真正的基于性能的保障策略的效力。

總之，美國是世界歷史上的首個能在全球任何地點部署重裝作戰(zhàn)人員，并能以隨時投入戰(zhàn)斗的方式提供持續(xù)保障的國家。這一直是美國的一項地理政治學競爭優(yōu)勢，也已成為美國自我保護能力的必要組成部分。

本篇動向的提供者張寶珍女士已為《空天防務觀察》撰寫2篇專欄文章，如下表：