本文由藍海星智庫(ID:SICC_LHX)授權(quán)轉(zhuǎn)載，作者： 穆玉蘋

美國等市場經(jīng)濟國家一直將競爭作為指導武器裝備采辦活動的基本主張。近年來，國防采辦競爭率情況不容樂觀，合同競爭率從2009年的60.7%下降到2015年的55.4%，達到近10年的最低點。

美國武器裝備采辦競爭率在下降

美國政府在根據(jù)新形勢，推進基于效率和效益的采辦管理改革，關(guān)于采辦競爭的政策和措施有了新的調(diào)整變化。

一、美國武器裝備競爭性采辦面臨的新形勢

美國武器裝備采辦以及采辦合同競爭情況，受到了政府自動減赤、采辦主客體結(jié)構(gòu)變動等因素的影響，具體包括：

一是國防采辦預算波動的影響。2011年美國政府啟動自動削減赤字機制后，國防采辦的財政資源受到限制，對采辦競爭的影響是，一方面，裝備發(fā)展思路上更傾向于維持現(xiàn)有裝備，從而以非競爭途徑選擇延續(xù)之前的合同；另一方面卻是，針對新裝備技術(shù)的采辦，政府更加專注于在既定金額下獲取更大的價值和更高的效率，使得利用競爭降低成本成為重要途徑。

二是裝備技術(shù)需求變化的影響。航空母艦、聯(lián)合攻擊戰(zhàn)斗機等裝備系統(tǒng)更加復雜化，以及“第三次抵消戰(zhàn)略”的大力實施給國防裝備與技術(shù)采辦帶來更高要求。因此，對各階段競爭的要求更加復雜。

三是供應(yīng)商結(jié)構(gòu)變化的影響。一方面，美國傳統(tǒng)大型供應(yīng)商的兼并重組近年來再度活躍，僅2015年就有12項并購列入國防部“重大交易”，包括了哈里斯公司收購Excelis公司、ATK和軌道科學公司合并、計算機科學公司政府服務(wù)部門和SRA國際公司合并（成立了CSRA）、洛馬收購聯(lián)合技術(shù)的西科斯基飛機部門等，這一系列的并購行為減弱了大型承包商領(lǐng)域的競爭態(tài)勢。另一方面，國防部在引入非傳統(tǒng)供應(yīng)商方面舉措頻頻，拓展了美國武器裝備競爭性采辦參與者的范圍。

四是老問題和新矛盾帶來的影響。首先是競爭性采辦中的老問題仍未解決，例如國防知識產(chǎn)權(quán)歸屬不合理、招標吸引力不足、監(jiān)管不力等問題依然存在；加之，舊的采辦模式和流程又出現(xiàn)對裝備技術(shù)發(fā)展快速等新特點的不適應(yīng)，流程過于冗繁僵化。諸多機制上的新老問題成為許多企業(yè)參與國防項目、維持國防采辦競爭性的負面影響因素。

二、美國在武器裝備采辦政策中強化競爭

美國政府的采辦政策在進行調(diào)整，其中基本原則之一就是提高國防部合同方面的競爭數(shù)量和效率。

《2009年武器系統(tǒng)采辦改革法》從法律上推進競爭，明確規(guī)定，在每一個重大采辦項目全壽期的“主包和分包層面上，必須要有競爭或競爭選項”，“要保證主承包商在進行重大武器系統(tǒng)的主要分系統(tǒng)和部件的研發(fā)和制造外包決策時，能夠‘充分而平等地對待’除自己以外的所有合格供應(yīng)商”。

隨后加強競爭一直是國防部的采辦改革的重點。2010年、2012年、2015年三度頒布的“更佳購買力”（BBP）1.0計劃、2.0計劃和3.0計劃，均將“促進有效競爭”作為核心戰(zhàn)略之一，突出強調(diào)維持競爭態(tài)勢，并適應(yīng)新形勢提出推進競爭的新舉措。其中最新的“更佳購買力”3.0對“促進有效競爭”的解釋是：增加和維持競爭環(huán)境，向全球市場擴展國防技術(shù)與產(chǎn)品采辦基礎(chǔ)；增加小企業(yè)參與度。2014年8月國防部在《創(chuàng)造和維持國防部供應(yīng)與服務(wù)競爭環(huán)境指南》，繼續(xù)強調(diào)了競爭的重要性，提出了新的政策措施、審核流程和程序。

三、采取多種措施促進武器裝備競爭性采辦

美國政府從改善自身機制和刺激主體競爭兩方面入手，強化武器裝備采辦中的競爭性。

一是促進競爭主體的競爭態(tài)勢。首先，在維持主承包商競爭格局方面，愈加活躍的大型軍工企業(yè)兼并重組削弱了國防工業(yè)基礎(chǔ)的競爭態(tài)勢，美國國防部部除了作出不支持合并的官方表態(tài)外，還表示未來會更加仔細地審查主要國防供應(yīng)商之間的并購活動，尤其是負責主要武器系統(tǒng)的供應(yīng)商，并與國會聯(lián)合進行干預。在2015年，國防部提出新的企業(yè)合并審查框架，重點放在保護開放市場上。

另一方面，美國國防部一貫主張打破原有的復雜的系統(tǒng)層級的設(shè)備和服務(wù)采購，為分包商級別的競爭創(chuàng)造額外的機會。國防部認為，將競爭因素向下引入整個供應(yīng)鏈能夠節(jié)約成本。特別是伴隨“第三次抵消戰(zhàn)略”的實施，高新技術(shù)領(lǐng)域的非傳統(tǒng)國防供應(yīng)商得到空前關(guān)注，國防部先后在硅谷、波士頓、奧斯汀設(shè)立了專門聯(lián)絡(luò)機構(gòu)吸引商業(yè)企業(yè)，通過提高合同保證金限額、設(shè)定參與合同比例等方式，為非傳統(tǒng)企業(yè)參與競爭提供更加公平的機會。小型供應(yīng)商的國防合同預算份額從2013年的16%增加到了2014年的19%，達到了14年以來的最高份額。

2000-2014年不同規(guī)模供應(yīng)商的國防合同預算份額

二是加強競爭激勵措施的使用。促進高效競爭的前提首先是武器裝備采辦項目具有足夠的吸引力，吸引足夠多的競爭者的參與。近年來美國的著力點包括兩個，一是知識產(chǎn)權(quán)，美國國防部對知識產(chǎn)權(quán)的過度占有、對轉(zhuǎn)化的限定打擊了這些發(fā)明人和創(chuàng)造者，進而將他們排除在競爭主體之外。為此，2016年時任國防部長卡特再三保證國防部了解了企業(yè)對知識產(chǎn)權(quán)的關(guān)切，正在對其予以保護。近年來國防部也采取了“增加未來競爭力的知識產(chǎn)權(quán)策略”，比如將國防部出資的開發(fā)與私人資助（專利/商業(yè)）技術(shù)分開處理等。二是利潤，利潤是敦促競爭者參與國防發(fā)明創(chuàng)造、技術(shù)投入和提升效率的強有力推動因素。 “更佳購買力”最初推廣的是技術(shù)上可接受的最低價格（LPTA）合同，以求降低利潤空間，但實際是阻礙了有效競爭使成本不降反升。國防業(yè)務(wù)委員會和國防部2014年自身的年度報告都表示，國防行業(yè)的利潤空間遠遠低于商業(yè)部門企業(yè)，不利于吸引競爭者開展競爭。“更佳購買力”3.0中明確要求“使用合適的合同類型，但增加激勵合同的使用”。國防部當前在減少對上述合同的使用，成本加獎勵金的形式在增多，固定總價加激勵費用合同的采用在2013財年銳增，2015財年達到頂峰。

三是創(chuàng)新競爭范式。美國國防部近年來通過“更佳購買力”計劃等，強調(diào)采辦傾向于開放系統(tǒng)架構(gòu)和模塊化，其中心目的之一，就是在軟件供應(yīng)商中增加創(chuàng)造和維持競爭環(huán)境。因為開放式結(jié)構(gòu)便于技術(shù)、特別是發(fā)展迅速的商業(yè)技術(shù)的嵌入，增加使中小企業(yè)進入的機會，而且使系統(tǒng)、子系統(tǒng)和零部件（包括軟件）的獨立采辦成為可能。另外，為了降低競爭門檻，減少競爭成本與風險，樣機開發(fā)成為競爭性采辦的重要方式。

四是優(yōu)化競爭性采辦機制和流程。列克星敦研究所2014年底的一份報告指出，“國防部自己冗余復雜的采辦流程無法吸引承包商投標才是競爭率下降更為重要的原因”。自《2009年武器系統(tǒng)采辦改革法》實施以來，美國在持續(xù)推動采辦組織機構(gòu)和運行機制的優(yōu)化，“簡政放權(quán)”，增加采辦過程靈活性，以適應(yīng)對小企業(yè)的管理、監(jiān)督和監(jiān)控?！案奄徺I力”3.0提出，要考慮各軍種和局在不同類型產(chǎn)品和服務(wù)上對競爭理解的不同，其提出的理清政策文件需求、清除對工業(yè)界的無理要求等，都是在為企業(yè)競爭掃清障礙?！?016財年國防授權(quán)法案》繼續(xù)對國防采辦體制機制提出改革舉措，主要加強了軍種部的采辦權(quán)限，使需求與采辦聯(lián)系更緊密；并響應(yīng)國會提出的要求，簡化采辦商業(yè)項目的過程，著力解決國防采辦程序的復雜、游戲規(guī)則的不斷變化等問題。（藍海星：穆玉蘋）