仔細(xì)研讀《青島市預(yù)算績(jī)效管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），很多條文實(shí)際上是青島市預(yù)算績(jī)效管理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)。青島市財(cái)政局負(fù)責(zé)人告訴記者，制定《條例》的目的之一就是把近年來(lái)績(jī)效管理的成功經(jīng)驗(yàn)寫(xiě)進(jìn)去，用法律形式加以固化，使這些好的做法堅(jiān)持下去，不斷充實(shí)完善全市預(yù)算績(jī)效管理工作，確保財(cái)政的每一分錢(qián)都花在刀刃上，花出效果來(lái)。

高標(biāo)準(zhǔn)打造預(yù)算績(jī)效管理“青島模式”

按照財(cái)政部的部署和要求，青島市從2008年開(kāi)始結(jié)合本地實(shí)際情況探索預(yù)算績(jī)效管理工作，用青島市財(cái)政局負(fù)責(zé)人的話講，“我們雖然起步晚，但追求高起點(diǎn)。”在財(cái)政部2013年度對(duì)中央部門(mén)和省級(jí)財(cái)政部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理工作考核中，青島市獲得優(yōu)秀獎(jiǎng)（一等獎(jiǎng)）。

“自開(kāi)展預(yù)算績(jī)效管理工作以來(lái)，我們充分吸收借鑒國(guó)內(nèi)外政府預(yù)算績(jī)效管理經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合自身實(shí)際，邊干邊探索，邊干邊建章立制，努力打造符合地方特色的‘青島模式’?！鼻鄭u市財(cái)政局副巡視員彭勤說(shuō)，經(jīng)過(guò)幾年的實(shí)踐，該市目前已基本實(shí)現(xiàn)了整體推進(jìn)，財(cái)政資金安排正逐步由“先要錢(qián)、再找項(xiàng)目花錢(qián)”到“先有項(xiàng)目、后安排錢(qián)”轉(zhuǎn)變，預(yù)算部門(mén)“花錢(qián)之前有目標(biāo)、花完之后有評(píng)價(jià)”的績(jī)效理念有了明顯提升，形成了獨(dú)具特色的評(píng)審評(píng)價(jià)相結(jié)合、對(duì)財(cái)政資金實(shí)行全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理的“青島名片”。

“青島模式”主要體現(xiàn)在“三個(gè)嵌入”上

概括起來(lái)，“青島模式”主要體現(xiàn)在“三個(gè)嵌入”上。第一，把績(jī)效理念全面“嵌入”管理機(jī)構(gòu)建設(shè)。為改變“先有預(yù)算、后有項(xiàng)目”的傳統(tǒng)資金分配方式，青島市以財(cái)政專項(xiàng)資金為突破口，以績(jī)效為目標(biāo)、以結(jié)果為導(dǎo)向，研究探索將績(jī)效管理貫穿于整個(gè)財(cái)政管理之中。

為了將工作落到實(shí)處，青島市財(cái)政局于2010年10月設(shè)立了預(yù)算評(píng)審管理處，作為市財(cái)政局內(nèi)設(shè)行政處室，在規(guī)定職責(zé)時(shí)明確把績(jī)效評(píng)審、績(jī)效跟蹤、績(jī)效評(píng)價(jià)等預(yù)算績(jī)效管理內(nèi)容整合為一體，從機(jī)構(gòu)上把預(yù)算評(píng)審、績(jī)效目標(biāo)管理、績(jī)效評(píng)價(jià)等職能有效統(tǒng)一，為開(kāi)展嵌入式全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

2012年8月，根據(jù)青島市編辦批復(fù)，又成立了青島市財(cái)政預(yù)算評(píng)審中心，為市財(cái)政局二級(jí)單位、全額撥款正處級(jí)事業(yè)單位，具體承擔(dān)預(yù)算評(píng)審、績(jī)效評(píng)價(jià)和工程預(yù)算評(píng)審及決算審查工作。與其他地方不同的是，青島市財(cái)政局的評(píng)審處和評(píng)審中心合署辦公，處長(zhǎng)兼中心主任，這種設(shè)置較好地理順了預(yù)算績(jī)效管理機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系，在財(cái)政局內(nèi)部形成合力，提高了辦事效率。

第二，把績(jī)效目標(biāo)全面“嵌入”融合到制度建設(shè)。2009年以來(lái)，青島市圍繞績(jī)效管理的前端步驟——績(jī)效目標(biāo)管理，先后出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)市級(jí)財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效預(yù)算管理的意見(jiàn)》《關(guān)于加強(qiáng)市級(jí)財(cái)政資金預(yù)算評(píng)審工作管理的意見(jiàn)》等文件，并制定了財(cái)政預(yù)算評(píng)審、專家機(jī)構(gòu)、績(jī)效評(píng)價(jià)、工程管理等操作規(guī)程，構(gòu)建了以績(jī)效目標(biāo)為導(dǎo)向、以預(yù)算評(píng)審為支撐、以績(jī)效評(píng)價(jià)和決算審查為手段、以優(yōu)化資源配置、不斷提高公共產(chǎn)品數(shù)量和公共服務(wù)水平為目標(biāo)的財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理新模式。

“大沽河堤防工程預(yù)算評(píng)審，是我們運(yùn)用新模式進(jìn)行績(jī)效評(píng)審的成功案例。”彭勤對(duì)記者說(shuō)，這個(gè)工程送審總投資額28.9億元，是青島市財(cái)政預(yù)算資金量較大的單體評(píng)審項(xiàng)目。針對(duì)工程項(xiàng)目涉及區(qū)（市）多、資金規(guī)模大、時(shí)間要求緊的實(shí)際，確定采取財(cái)政統(tǒng)一組織、委托中介機(jī)構(gòu)分段評(píng)審、項(xiàng)目和設(shè)計(jì)單位積極配合的預(yù)算評(píng)審方式，明確職責(zé)分工。同時(shí)，選取5家具有甲級(jí)資質(zhì)、業(yè)務(wù)技術(shù)力量強(qiáng)、有水利評(píng)審經(jīng)驗(yàn)、業(yè)務(wù)工作扎實(shí)、服務(wù)質(zhì)量較高的造價(jià)咨詢機(jī)構(gòu)，承擔(dān)5個(gè)市（區(qū)）工程段具體評(píng)審任務(wù)，確保資質(zhì)高、力量強(qiáng)、經(jīng)驗(yàn)豐富評(píng)審機(jī)構(gòu)和人員參與評(píng)審工作。

“我們是其中的一家。按照預(yù)算績(jī)效管理要求，我們深入工地進(jìn)行實(shí)地勘察，認(rèn)真開(kāi)展前期評(píng)審工作，合理確定工程預(yù)算?！睍r(shí)任建設(shè)銀行青島分行工程造價(jià)中心技術(shù)總監(jiān)的孫先國(guó)舉例說(shuō)，大沽河新建堤壩工程中堤心土要求為粉質(zhì)黏土或粉土，原設(shè)計(jì)通過(guò)外購(gòu)解決。經(jīng)過(guò)現(xiàn)場(chǎng)踏勘，發(fā)現(xiàn)原有堤壩土絕大部分可以滿足堤心土的要求，在河道疏浚中挖出的土方中，也有部分可以滿足需求，最終決定對(duì)原有堤壩和河道疏浚中的土方確定合理比例，作為可滿足要求的土方充分利用，缺口部分再進(jìn)行外購(gòu)。經(jīng)統(tǒng)計(jì)，各工程段采用土方平衡調(diào)配后，累計(jì)審減資金約9948萬(wàn)元。

“經(jīng)過(guò)項(xiàng)目評(píng)審，大沽河堤防工程項(xiàng)目審定值確定為25.8億元，與單位報(bào)送預(yù)算相比審減資金3.1億元，審減率為10.7%。”彭勤感嘆說(shuō)，要是沒(méi)有預(yù)算績(jī)效管理，不經(jīng)過(guò)預(yù)算評(píng)審，這3億多資金可能一下就出去了。

第三，把績(jī)效要素深度“嵌入”財(cái)政管理全過(guò)程。這些要素包括強(qiáng)化績(jī)效目標(biāo)管理、建立預(yù)算績(jī)效評(píng)審機(jī)制、實(shí)施預(yù)算績(jī)效運(yùn)行跟蹤監(jiān)控、完善預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制、強(qiáng)化評(píng)審評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用等。

以預(yù)算績(jī)效評(píng)審制度為例。按照“先評(píng)審、后預(yù)算”的管理要求，青島市建立了財(cái)政資金預(yù)算績(jī)效評(píng)審制度，將預(yù)算績(jī)效評(píng)審作為前置環(huán)節(jié)納入預(yù)算績(jī)效管理過(guò)程。預(yù)算單位按照資金的使用方向和支持重點(diǎn)，組織項(xiàng)目遴選和審核，并重點(diǎn)對(duì)項(xiàng)目的可行性進(jìn)行論證，設(shè)定績(jī)效目標(biāo)，細(xì)化資金需求，按照輕重緩急排序。財(cái)政部門(mén)組織對(duì)資金預(yù)算進(jìn)行績(jī)效評(píng)審，并結(jié)合當(dāng)年財(cái)力狀況，按照項(xiàng)目的輕重緩急進(jìn)行排序，將評(píng)審結(jié)果作為預(yù)算安排的主要依據(jù)，確保資金分配公平公正、科學(xué)高效，不斷提高財(cái)政資源配置效率。

以2012年為例，青島市市級(jí)財(cái)政共完成預(yù)算評(píng)審任務(wù)114項(xiàng)，評(píng)審資金134億元。其中：基建投資項(xiàng)目76個(gè)，評(píng)審資金98.36億元，審減資金10.06億元，審減率10.2%；評(píng)審專項(xiàng)資金37項(xiàng)，評(píng)審資金35.88億元，審減資金10.07億元。

將實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)與《條例》對(duì)接

對(duì)照《條例》內(nèi)容，青島市近年來(lái)預(yù)算績(jī)效管理的一些成功經(jīng)驗(yàn)被寫(xiě)進(jìn)了《條例》。

青島市以政府預(yù)算績(jī)效管理制度改革為契機(jī)，全面推進(jìn)部門(mén)使用資金情況進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，2014年市本級(jí)117項(xiàng)專項(xiàng)資金全部提交了績(jī)效自評(píng)報(bào)告，財(cái)政部門(mén)組織對(duì)其中的20項(xiàng)開(kāi)展了重點(diǎn)再評(píng)價(jià)，還面向全國(guó)公開(kāi)招投標(biāo)委托國(guó)內(nèi)科研院所開(kāi)展第三方獨(dú)立績(jī)效評(píng)價(jià)，通過(guò)事后評(píng)價(jià)進(jìn)一步明確政府部門(mén)支出責(zé)任。錢(qián)花得好不好，項(xiàng)目完成的效果如何，不是由政府部門(mén)自己說(shuō)了算，而是通過(guò)由財(cái)政組織、社會(huì)參與及第三方評(píng)價(jià)等方式，通過(guò)集中績(jī)效評(píng)價(jià)來(lái)確定。為此，《條例》第八條明確，“預(yù)算績(jī)效管理過(guò)程中的評(píng)審、評(píng)估、評(píng)價(jià)等工作，可以根據(jù)需要委托專家、中介機(jī)構(gòu)等第三方實(shí)施?！薄柏?cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)對(duì)第三方參與預(yù)算績(jī)效管理工作進(jìn)行管理和指導(dǎo)?！?/p>

青島市對(duì)市級(jí)財(cái)政專項(xiàng)資金全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理，隨布置2014年部門(mén)預(yù)算編制工作的同時(shí)布置專項(xiàng)資金績(jī)效預(yù)算編制和評(píng)審工作，將2014年專項(xiàng)資金的各類項(xiàng)目列入預(yù)算績(jī)效編報(bào)范圍，對(duì)績(jī)效預(yù)算編報(bào)和評(píng)審過(guò)程中突出實(shí)施績(jī)效目標(biāo)管理，實(shí)現(xiàn)“預(yù)算編制設(shè)定目標(biāo)，預(yù)算評(píng)審關(guān)注目標(biāo)，確定預(yù)算批復(fù)目標(biāo)，預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控目標(biāo)、執(zhí)行結(jié)束評(píng)價(jià)目標(biāo)”的全過(guò)程嵌入，充分發(fā)揮績(jī)效目標(biāo)的先導(dǎo)性作用。為此，《條例》第十二條明確，“預(yù)算部門(mén)編報(bào)的年度預(yù)算涉及設(shè)立專項(xiàng)資金的，應(yīng)當(dāng)向財(cái)政部門(mén)提出申請(qǐng)，并提供本部門(mén)以及相關(guān)部門(mén)三年事業(yè)發(fā)展中期規(guī)劃、資金績(jī)效目標(biāo)和研究報(bào)告?！?/p>

青島市探索逐步建立部分項(xiàng)目支出的定額標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，會(huì)同發(fā)改委、建委、市政、審計(jì)等部門(mén)，研究制定政府投資項(xiàng)目概算審批、預(yù)算評(píng)審、決算審查工作的協(xié)同推進(jìn)制度。為此，《條例》第十一條明確，“對(duì)政府財(cái)力投資計(jì)劃的項(xiàng)目支出，應(yīng)當(dāng)在項(xiàng)目立項(xiàng)時(shí)編報(bào)績(jī)效目標(biāo)，由立項(xiàng)批準(zhǔn)部門(mén)審核并在下達(dá)投資計(jì)劃時(shí)批復(fù)；財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定對(duì)其項(xiàng)目、資金安排進(jìn)行預(yù)算評(píng)審、決算審查，并將評(píng)審及決算結(jié)果作為安排預(yù)算和批復(fù)決算的重要依據(jù)。”

……

中國(guó)海洋大學(xué)管理學(xué)院教授李雪評(píng)價(jià)說(shuō)，正是有了青島市近年來(lái)預(yù)算績(jī)效管理的成功實(shí)踐，《條例》的出臺(tái)才水到渠成，并創(chuàng)下青島市人大立法史上的最快紀(jì)錄。青島市政府辦公廳督察室處長(zhǎng)劉軍曉說(shuō)，《條例》是青島市預(yù)算績(jī)效管理實(shí)踐量的積累，一些做法成熟了，《條例》就應(yīng)運(yùn)而生了。

十八屆四中全會(huì)提出了全面推進(jìn)依法治國(guó)的要求。我們相信，隨著新《預(yù)算法》的全面實(shí)施，以及《青島市預(yù)算績(jī)效管理?xiàng)l例》的進(jìn)一步貫徹落實(shí)，青島預(yù)算績(jī)效管理將迎來(lái)新的發(fā)展春天。