不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為是擾亂電信市場(chǎng)秩序、破壞電信市場(chǎng)穩(wěn)的主要違法行為之一。對(duì)電信業(yè)中的此類違法行為準(zhǔn)確適用法律法規(guī)進(jìn)行懲處，關(guān)系到對(duì)電信業(yè)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的及時(shí)制止和電信市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序的良性運(yùn)轉(zhuǎn)。從長遠(yuǎn)看，它和整個(gè)電信業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展息息相關(guān)。然而，有時(shí)同樣的違法行為卻在不同的地方由不同的行政部門依據(jù)不同的法律法規(guī)進(jìn)行立案處罰，表明對(duì)電信市場(chǎng)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為進(jìn)行行政處罰法律適用問題還需要進(jìn)一步明確。

　　法律適用問題辨析

　　近期，廣東河源和陜西藍(lán)田兩地都發(fā)生過移動(dòng)、聯(lián)通兩家移動(dòng)公司之間因收購對(duì)方手機(jī)引發(fā)的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為。兩起事件發(fā)生后，當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)部門根據(jù)舉報(bào)和掌握的初步情況及時(shí)進(jìn)行了立案調(diào)查，依法追究當(dāng)事人的法律責(zé)任。廣東河源事件是由廣東省通信管理局依據(jù)《中華人民共和國電信條例》(以下簡稱《電信條例》)進(jìn)行立案調(diào)查的，并及時(shí)作出了行政處罰決定。而陜西藍(lán)田事件是由西安工商行政管理局依據(jù)《中華人民共和國反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》(以下簡稱《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》)立案調(diào)查，目前尚未作出最終的行政處罰。那么，對(duì)同一種不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為，行政執(zhí)法實(shí)踐中為什么會(huì)出現(xiàn)上述情況呢？到底是應(yīng)該由電信監(jiān)管部門適用《電信條例》進(jìn)行處罰，還是由工商行政管理部門適用《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》進(jìn)行處罰呢？上述不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為，又稱為公用企業(yè)限制競(jìng)爭(zhēng)行為。根據(jù)國家工商行政總局20號(hào)令《關(guān)于禁止公用企業(yè)限制競(jìng)爭(zhēng)行為的若干規(guī)定》，公用企業(yè)，是指涉及公用事業(yè)的經(jīng)營者，包括供水、供電、供熱、供氣、郵政、電訊、交通運(yùn)輸?shù)刃袠I(yè)的經(jīng)營者。公用企業(yè)限制競(jìng)爭(zhēng)行為是指公用企業(yè)限定他人購買其指定的經(jīng)營者的商品(包括服務(wù))，以排擠其他經(jīng)營者公平競(jìng)爭(zhēng)的行為。電信業(yè)中的限制競(jìng)爭(zhēng)行為，筆者認(rèn)為，應(yīng)由電信監(jiān)管部門適用《電信條例》進(jìn)行處罰。理由有二：

　　一、根據(jù)法學(xué)理論，對(duì)一個(gè)違法行為進(jìn)行處罰存在幾個(gè)法律法規(guī)都能適用的情況時(shí)，一般采用“特別法優(yōu)于普通法”、“重法優(yōu)于輕法”的原則。相對(duì)于《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》來說，《電信條例》是一部專門針對(duì)電信行業(yè)進(jìn)行監(jiān)管的行政法規(guī)，而《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》則是一部適用于各種行業(yè)的法律。在此意義上，《電信條例》是“特別法”。而根據(jù)處罰的輕重和金額，對(duì)此種不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為，《電信條例》第七十二條規(guī)定：在電信業(yè)務(wù)經(jīng)營活動(dòng)中進(jìn)行不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的，由國務(wù)院信息產(chǎn)業(yè)主管部門或者省、自治區(qū)、直轄市電信管理機(jī)構(gòu)依據(jù)職權(quán)責(zé)令改正，處10萬元以上100萬元以下罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，責(zé)令停業(yè)整頓。最高可處罰100萬元。而《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第二十三條規(guī)定：公用企業(yè)或者其他依法具有獨(dú)占地位的經(jīng)營者，限定他人購買其指定的經(jīng)營者的商品，以排擠其他經(jīng)營者的公平競(jìng)爭(zhēng)的，省級(jí)或者設(shè)區(qū)的市的監(jiān)督檢查部門應(yīng)當(dāng)責(zé)令停止違法行為，可以根據(jù)情節(jié)處以五萬元以上二十萬元以下的罰款。最高可處罰20萬元。根據(jù)“重法優(yōu)于輕法”的原則，應(yīng)適用《電信條例》。

　　二、《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第三條第二款明文規(guī)定，“縣級(jí)以上人民政府工商行政管理部門對(duì)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為進(jìn)行監(jiān)督檢查；法律、行政法規(guī)規(guī)定由其他部門監(jiān)督檢查的，依照其規(guī)定?！庇捎凇峨娦艞l例》屬于國務(wù)院制定的行政法規(guī)，并且規(guī)定了電信監(jiān)管部門有權(quán)對(duì)電信市場(chǎng)(包括移動(dòng)通信市場(chǎng))中的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為進(jìn)行監(jiān)督檢查和行政處罰。因此，由電信監(jiān)管部門適用《電信條例》對(duì)此類違法行為進(jìn)行處罰是準(zhǔn)確恰當(dāng)?shù)?/p>

　　依法行政的要點(diǎn)

　　處罰電信市場(chǎng)上的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為時(shí)，在立案管轄權(quán)明晰后的執(zhí)法過程中，正確適用法律法規(guī)，對(duì)準(zhǔn)確、及時(shí)地處罰違法者，維護(hù)電信市場(chǎng)的正常秩序，十分關(guān)鍵。為及時(shí)有效地對(duì)電信市場(chǎng)上的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為進(jìn)行處罰，準(zhǔn)確適用法律，應(yīng)從幾方面進(jìn)一步規(guī)范相關(guān)行政部門的執(zhí)法行為，提高依法行政水平。以電信行業(yè)法規(guī)為依據(jù)的通信行政處罰，在對(duì)電信市場(chǎng)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為進(jìn)行規(guī)范時(shí)，與《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》、《價(jià)格法》、《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》等互為補(bǔ)充，有些甚至相互交叉，可能出現(xiàn)某種沖突，電信監(jiān)管部門要特別注意處理好這一關(guān)系，在避免多頭執(zhí)法的同時(shí)，防止執(zhí)法真空現(xiàn)象的出現(xiàn)。

　　對(duì)電信市場(chǎng)中的一些不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為，在未作認(rèn)真調(diào)查研究前，表面上看幾個(gè)行政執(zhí)法部門都有立案管轄權(quán)，不易確定由哪個(gè)部門進(jìn)行管轄。這要求相關(guān)執(zhí)法部門首先要確定本部門對(duì)違法行為有無管轄權(quán)，認(rèn)真做好立案前的審核把關(guān)工作，在進(jìn)行初步處理后，從相關(guān)法律法規(guī)中找出管轄依據(jù)。若發(fā)現(xiàn)不屬于本部門立案管轄范圍，應(yīng)及時(shí)轉(zhuǎn)交有管轄權(quán)的執(zhí)法部門，并將轉(zhuǎn)交情況告知有關(guān)當(dāng)事人，切不可在沒有搞清本部門有無管轄權(quán)之前匆忙立案，造成被動(dòng)局面。對(duì)電信市場(chǎng)上出現(xiàn)的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為，電信監(jiān)管部門在有管轄權(quán)的前提下，在堅(jiān)持“以事實(shí)為依據(jù)”的前提下，更要“以法律為準(zhǔn)繩”，使處罰的尺度與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度相當(dāng)，避免主觀性和隨意性。若發(fā)現(xiàn)雖有違法行為但不需進(jìn)行通信行政處罰時(shí)，應(yīng)不予立案，通過其他行政行為處理；否則應(yīng)及時(shí)立案處罰。行政執(zhí)法實(shí)踐中，個(gè)別電信監(jiān)管部門存在僅根據(jù)舉報(bào)材料沒有經(jīng)過初步調(diào)查就倉促立案，造成經(jīng)過調(diào)查取證后發(fā)現(xiàn)采取其他行政行為就可以解決問題而無須立案的現(xiàn)象發(fā)生。這種“先立案，后調(diào)查”的做法違反了《通信行政處罰程序》第十七條、第十八條規(guī)定，與依法行政的理念相悖。加大對(duì)包括移動(dòng)通信市場(chǎng)收換手機(jī)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為在內(nèi)的電信市場(chǎng)各種不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的處罰力度，對(duì)凈化電信市場(chǎng)秩序、保持電信業(yè)穩(wěn)定發(fā)展，無疑十分必要。同時(shí)，對(duì)有關(guān)違法行為在立案后，更要對(duì)案件情況作全面細(xì)致的調(diào)查。不能為了速戰(zhàn)速?zèng)Q，采取“拿來主義”做法，在適用法律問題上不刨根問底，似是而非。這樣既會(huì)導(dǎo)致對(duì)當(dāng)事人的處罰不公，剝奪了當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)受到正當(dāng)法律制裁的權(quán)利，又容易導(dǎo)致有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)。

　　用法律武器打擊不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)

　　對(duì)電信市場(chǎng)上出現(xiàn)的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)違法行為，電信監(jiān)管部門既要有效打擊，更要從實(shí)體和程序兩方面認(rèn)真規(guī)范自身的執(zhí)法行為。通信行政執(zhí)法實(shí)踐中，由于一些執(zhí)法人員法制觀念淡薄，沒有形成獨(dú)立的法律思維和邏輯分析能力，導(dǎo)致在執(zhí)法中由于對(duì)法律法規(guī)的不正確理解出現(xiàn)立案定性不準(zhǔn)、收集證據(jù)不足、取證程序違法、適用法律法規(guī)錯(cuò)誤等問題。電信監(jiān)管部門的法制機(jī)構(gòu)要根據(jù)相關(guān)《行政處罰法》、《電信條例》、《通信行政處罰程序》等程序和實(shí)體法律法規(guī)，依法監(jiān)督執(zhí)法人員在立案、調(diào)查、收集證據(jù)、行政檢查、告知當(dāng)事人權(quán)利、作出處罰決定等具體步驟的實(shí)施中，嚴(yán)格依法辦事。并及時(shí)糾正案件調(diào)查人員在執(zhí)法過程中出現(xiàn)的各種問題，防止由于程序違法導(dǎo)致行政處罰決定被人民法院判定無效情形的出現(xiàn)。通過對(duì)執(zhí)法過程中具體問題的及時(shí)監(jiān)督和糾正，逐步增強(qiáng)執(zhí)法人員學(xué)法、守法、用法的意識(shí)，提高執(zhí)法人員的法律素質(zhì)，使執(zhí)法行為更加規(guī)范，做出的行政處罰罰之有據(jù)，經(jīng)得起行政執(zhí)法實(shí)踐的檢驗(yàn)，切實(shí)維護(hù)國家、電信企業(yè)和廣大電信用戶的合法利益。

　　總之，通信行政執(zhí)法部門要充分、有效地利用被賦予的行政處罰手段，加大對(duì)電信市場(chǎng)出現(xiàn)的各種不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的懲治力度。同時(shí)，在處罰時(shí)要準(zhǔn)確適用法律法規(guī)，嚴(yán)格按法律辦事，形成獨(dú)立的法律思維，進(jìn)一步提高執(zhí)法水平，以適應(yīng)新形勢(shì)的發(fā)展和需要，為維護(hù)電信市場(chǎng)的穩(wěn)定起到應(yīng)有的作用。

　　鏈接：“收換手機(jī)”風(fēng)波始末

　　2003年10月，廣東移動(dòng)河源分公司開展了“以CDMA手機(jī)和UIM卡換移動(dòng)公司SIM卡和話費(fèi)”營銷活動(dòng)，即聯(lián)通用戶將CDMA手機(jī)和UIM卡交給廣東移動(dòng)河源分公司，即可獲贈(zèng)移動(dòng)公司的SIM卡，內(nèi)存800元不等的通話費(fèi)，并再分幾個(gè)月贈(zèng)送600元不等的通話費(fèi)。在發(fā)現(xiàn)廣東移動(dòng)河源分公司的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為后，廣東省通信管理局及時(shí)下達(dá)了通信行政處罰決定書，并在全省通報(bào)批評(píng)。中國移動(dòng)通信集團(tuán)公司對(duì)此事高度重視，責(zé)令廣東公司對(duì)相關(guān)責(zé)任人予以明確處理。就在信息產(chǎn)業(yè)部對(duì)廣東河源事件通報(bào)后，今年4月份以來，在西安市的藍(lán)田、臨潼、周至、閻良幾乎所有縣(區(qū))，都發(fā)生著聯(lián)通手機(jī)被當(dāng)?shù)匾苿?dòng)公司收換的現(xiàn)象。藍(lán)田移動(dòng)換取聯(lián)通手機(jī)的舉動(dòng)首先引起了西安工商行政管理局藍(lán)田分局的關(guān)注，當(dāng)即立案調(diào)查。此案尚未了結(jié)，但相當(dāng)一部分通信業(yè)內(nèi)的法律專家認(rèn)為，當(dāng)?shù)毓ど滩块T發(fā)現(xiàn)這一違法行為后，正確的做法是，首先進(jìn)行初步處理，扼制事態(tài)進(jìn)一步蔓延、惡化，維護(hù)當(dāng)?shù)卣５囊苿?dòng)通信市場(chǎng)秩序。然后根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定進(jìn)行認(rèn)真審核，確定工商部門有無管轄權(quán)。若發(fā)現(xiàn)

　　工商部門對(duì)違法行為無管轄權(quán)，應(yīng)及時(shí)將有關(guān)卷宗移交當(dāng)?shù)仉娦疟O(jiān)管部門進(jìn)行處理。通信執(zhí)法實(shí)踐中，對(duì)一些不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為處罰的法律條款適用，監(jiān)管部門和當(dāng)事人存在一定爭(zhēng)議，有不同的理解，這時(shí)確定管轄權(quán)就是非常重要的。

　　《電信條例》第42條規(guī)定：“電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者在電信業(yè)務(wù)經(jīng)營活動(dòng)中，不得有下列行為：(一)以任何方式限制電信用戶選擇其他電信

　　業(yè)務(wù)經(jīng)營者依法開辦的電信服務(wù)；(二)對(duì)其經(jīng)營的不同業(yè)務(wù)進(jìn)行不合理的交叉補(bǔ)貼；(三)以排擠競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手為目的，低于成本提供電信業(yè)務(wù)

　　或者服務(wù)，進(jìn)行不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)?！倍凇峨娦艞l例》第72條中又有規(guī)定：“違反本條例第42條的規(guī)定，在電信業(yè)務(wù)經(jīng)營活動(dòng)中進(jìn)行不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)

　　的，由國務(wù)院信息產(chǎn)業(yè)主管部門或者省、自治區(qū)、直轄市電信管理機(jī)構(gòu)依據(jù)職權(quán)責(zé)令改正，處10萬以上100萬以下罰款；情節(jié)嚴(yán)重的責(zé)令

　　停業(yè)整頓。”

　　這兩條規(guī)定，應(yīng)當(dāng)是打擊不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的準(zhǔn)繩。