淺議如何強(qiáng)化稅務(wù)稽查職能

作者：佚名    文章來源：本站原創(chuàng)    點擊數(shù)：1706    更新時間：2006-5-9    

　　浙江省仙居縣地方稅務(wù)局稽查局吳金才張建明
　　自我國稅收新征管模式確立以來，稅收征管格局發(fā)生了顯著變化，稅收征管改革取得了豐碩成果。但由于歷史等諸多原因，目前，稅收管理手段還比較滯后，而且稅務(wù)稽查職能發(fā)揮也不到位，在一定程度上，影響了財政收入和稅收秩序。根據(jù)近幾年稽查數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析，近ed見左右的被查對象存在不同程度的偷逃稅問題。因此，如何強(qiáng)化稅務(wù)稽查職能，堵塞稅收漏洞，凈化納稅環(huán)境，實現(xiàn)以查促管，推進(jìn)依法治稅，就成為當(dāng)前稅收征管工作中的一個重要課題，本文就如何強(qiáng)化稅務(wù)稽查職能談幾點初淺看法。
　　一、稅收法律賦予稅務(wù)稽查重要職能
　　所謂稅務(wù)稽查職能，是指稅務(wù)稽查機(jī)關(guān)根據(jù)法律法規(guī)賦予其執(zhí)法地位及職責(zé)開展稅務(wù)稽查活動所發(fā)揮出來的功能。新《征管法》第十四條、《征管法實施細(xì)則》第九條、《國家稅務(wù)總局關(guān)于稽查局職責(zé)問題的通知》等規(guī)定，賦予了稅務(wù)稽查以重要地位和重大職能?？筛爬椋孩倩榫质遣樘幎愂者`法的專門機(jī)構(gòu)；③稽查局是一個相對獨立的執(zhí)法主體；③稽查局在涉稅違法案件的查處中具有專業(yè)性；④稅務(wù)稽查在征管工作中具有重要性。
　　稽查職能作用主要表現(xiàn)在：
　　互．現(xiàn)行征管模式，稅收征收主要依靠納稅人自行申報方式實現(xiàn)，納稅人受利益驅(qū)逐，少報、瞞報、不報等現(xiàn)象大量存在，稅務(wù)稽查已成為檢驗納稅人是否依法納稅的最有效的監(jiān)督手段。
　　2．通過稅務(wù)稽查，對違反稅收法律、法規(guī)的偷、杭、騙稅等違法行為予以懲處，起到威懾和警示作用，同時通過稽查的補(bǔ)罰增加財政收入。
　　3．稅務(wù)稽查木只是對某個稅種的檢查，而是系統(tǒng)地對納稅人納稅情況進(jìn)行全面的檢查，將征管中存在的問題及時反饋給征管機(jī)關(guān)，改進(jìn)征管方法，提高征管質(zhì)量，實現(xiàn)以查促管。
　　4．在實施稽查中，稽查人員將問題直接向納稅人指出，使納稅人明白錯在哪里，該如何處理，起到查中解釋、查中輔導(dǎo)、查中宣傳的作用，從而增強(qiáng)納稅意識，提高納稅申報質(zhì)量。
　　5．稅務(wù)稽查職能發(fā)揮，增強(qiáng)稅務(wù)人員的自我規(guī)范意識，可以有效地防止稅務(wù)人員違法亂紀(jì)行為，起到“外樹形象，內(nèi)審不廉”作用，以促進(jìn)稅務(wù)隊伍的廉政建設(shè)。
　　二、當(dāng)前影響稅務(wù)稽查職能發(fā)揮的主要因素
　　在新《征管法》及其實施細(xì)則頒布前，國家稅務(wù)總局就確立了稅務(wù)稽查在稅收征管中“重中之重”之地位，頒布后更明確了稅務(wù)稽查的法律地位和重要職能。在貫徹實施過程中，由于理論、認(rèn)識、實踐之間的偏差，存在許多影響稅務(wù)稽查職能發(fā)揮的因素，主要表現(xiàn)以下方面：
　?。ǎ┧枷胗^念因素
　　1．重“征管”的舊理念尚未根本轉(zhuǎn)變，認(rèn)為稅務(wù)機(jī)關(guān)是“管”納稅人的，稅收收入完全靠征管部門“管理”，忽視納稅人納稅意識提高和稽查職能作用下自覺履行納稅義務(wù)的效應(yīng)，稅收征管中“稽查重中之重”的格局尚未真正確立，征管體制改革進(jìn)度遲緩。
　　2．省以下稽查局具有獨立執(zhí)法主體，這是法律賦予和工作需要所決定的，但一些部門領(lǐng)導(dǎo)，對這個問題未能正確對待，持有不同見解，認(rèn)為稽查部門“受寵”，權(quán)力過大。有些地方稽查局機(jī)構(gòu)設(shè)置不到位，甚至將稽查局機(jī)構(gòu)設(shè)置與征管各科室等同起來。
　?。ǘ┗樽陨硪蛩?span lang="EN-US">
　　1．稽查處罰力度欠強(qiáng)。受執(zhí)法環(huán)境的制約，執(zhí)法不嚴(yán)，以罰代刑，執(zhí)法手段軟等現(xiàn)象仍然存在。從目前情況看，檢查處罰率僅略高于最低限度，力度不夠，影響了稽查“威懾”職能的發(fā)揮。
　　2．稽查人員配置與上級要求還有差距，目前稽查人員比例不到25％，不能滿足稽查實際需要，稽查工作出現(xiàn)被動局而，稽查面難以擴(kuò)大，在一定程度上制約著稽查職能的發(fā)揮。
　　3．稽查人員業(yè)務(wù)素質(zhì)有待提高，尤其是高學(xué)歷專業(yè)稽查人員更少，對一般稽查干部也缺少專門的業(yè)務(wù)培訓(xùn)。如信息化和會計電算化在諸多領(lǐng)域的應(yīng)用，這方面的知識又未專門培訓(xùn)，影響了稽查技能的提高。
　　4．內(nèi)部監(jiān)督不力。個別稽查人員在與偷逃稅斗爭中，立場不堅定，在偷逃稅問題上，心慈手軟，睜一只眼，閉一只眼，甚至為納稅人講情，辦人情案，給稽查職能發(fā)揮造成了負(fù)面影響。
　　5．稽查取證手段比較原始，高科技工具裝備差，如攝像和錄音等手段未能應(yīng)用，稽查。工作還停留在紙質(zhì)上，查賬靠人工、憑經(jīng)驗的局面還沒有明顯突破，稽查手段和效率受到了限制。
　?。ㄈ┱鞴荏w制因素
　　1．稽查與征管職責(zé)交叉。自ISO9000質(zhì)量管理體系導(dǎo)人后，征管局內(nèi)部的崗位發(fā)生
　　了變化，征管部門增設(shè)了稽核評稅股，根據(jù)省局稽查與征管的職責(zé)劃分，其職責(zé)應(yīng)限于對當(dāng)前或當(dāng)期納稅人提供的納稅資料情況實行評估，對發(fā)現(xiàn)涉嫌偷稅問題的，應(yīng)通過“選案辦”向稽查局移送，但在實際工作中，稽核評稅人員在實施稽核評稅時，時間上延伸到以前年度，方法上采取下戶調(diào)查，處理問題上只補(bǔ)不罰。如果不及時明確其職責(zé)界限，稽核評稅就會變成“不罰款的稅務(wù)稽查”。
　　2．稽查與案審辦。目前，不少地方對大、要案由稽查局移送案審辦，然后由案審辦提交審理委員會討論決定，處理（處罰）決定書以稅務(wù)局名義下達(dá)，再由稽查局執(zhí)行，這樣引出二個問題，一是如果企業(yè)要復(fù)議，就會出現(xiàn)超過縣級向市級地稅局復(fù)議，給納稅人帶來不便；二是以稅務(wù)局名義作出處理（處罰）決定，與征管法及其實施細(xì)則中規(guī)定稽查局是專司偷逃稅機(jī)構(gòu)的規(guī)定有悻。
　　3．稽查與選案辦?；檫x案具有專業(yè)性，稽查選案是稽查局職能之一；選案辦是連接征管及各科室與稽查局的橋梁，各科室及征管局在日常工作中獲得一定信息，對涉稅問題應(yīng)通過選案辦，由選案辦報選案委批準(zhǔn)后作為《日?；榘冈础?，然后，移送稽查局查處，而目前浙江省地稅ISO9000質(zhì)量管理體系文件，將專項檢查選案列為選案辦范圍，事實上將稽查局的選案職能肢解出去。
　?。ㄋ模┗榕c政府及部門
　　稽查與部門配合雖有一定程度的加強(qiáng)，但還不夠理想。如銀行未能將企業(yè)開戶情況全部反映在稅務(wù)登記上，稽查人員查核納稅人賬戶花費精力大；如國、地稅部門信息末共享，對涉稅違法案件不能同時受到查處；如稅務(wù)機(jī)關(guān)的司法保障體系，主要依靠有關(guān)部門作后盾，沒有主動權(quán)，導(dǎo)致稽查執(zhí)法權(quán)威性不高，打擊乏力。此外，一些當(dāng)?shù)卣浴昂B(yǎng)稅源”或“改善投資環(huán)境”為借口，自設(shè)章法，對引進(jìn)企業(yè)或重點企業(yè)加以袒護(hù)，直接影響了稽查查處。
　　三、強(qiáng)化稽查職能的幾點措施
　　在當(dāng)前稅收征管模式下，各級稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)充分認(rèn)識強(qiáng)化稽查職能的重要性，嚴(yán)格按照《征管法》及其實施細(xì)則和國稅總局的有關(guān)規(guī)定，全面落實稽查職能，從依法行政的高度重視稅務(wù)稽查工作，進(jìn)一步強(qiáng)化稅務(wù)稽查職能。亟待從以下方面采取措施：
　?。ㄒ宦寮壎悇?wù)機(jī)關(guān)，要統(tǒng)一思想認(rèn)識，依法強(qiáng)化稽查職能
　　一是加強(qiáng)對新《征管法》的學(xué)習(xí)、宣傳，要全面理解法律法規(guī)賦予的稽查職能。關(guān)鍵要統(tǒng)一思想，稽查職能是法定賦予的，各級領(lǐng)導(dǎo)在加強(qiáng)對稅務(wù)稽查工作領(lǐng)導(dǎo)的同時，要不折不扣地落實《征管法》及實施細(xì)則賦予的稽查職責(zé)，支持稽查職能的發(fā)揮。
　　二是推進(jìn)稅收征管體制改革。在體制改革中要充分考慮稽查職能的發(fā)揮，從征管改革大局出發(fā)，征管部門要側(cè)重于規(guī)范‘用匠務(wù)”，稽查部門要側(cè)重于規(guī)范“執(zhí)法”，使兩者有機(jī)結(jié)合，共同維護(hù)《征管法》賦予稅務(wù)機(jī)關(guān)職責(zé)。
　　三是稅務(wù)局與稽查局要職、權(quán)、責(zé)分明?；榫衷诒炯壎悇?wù)局的領(lǐng)導(dǎo)下，獨立開展稅務(wù)稽查工作，稽查局對稅務(wù)局全面履行稽查執(zhí)法工作，稽查局長在稅務(wù)局長的領(lǐng)導(dǎo)下，全面負(fù)責(zé)本級稽查工作。稅務(wù)局對稽查局的管理，應(yīng)以制度監(jiān)督，不應(yīng)采取限制或取代職權(quán)。
　?。ǘ恼鞴荏w制上劃清部門職責(zé)，保障稽查職能充分發(fā)揮
　　一是明確稅務(wù)稽查與稽核評稅的職責(zé)界限。根據(jù)省局稽查與征管的職責(zé)劃分，稽核評稅應(yīng)限于對當(dāng)前或當(dāng)期納稅人提供的納稅資料情況實行評估，對稽核評估中發(fā)現(xiàn)涉嫌納稅問題的，應(yīng)通過“選案辦”向稽查局移送，明確其職責(zé)界限，避免征管與稽查職責(zé)交叉。
　　二是正確劃分稽查局選案與選案辦選案范圍。目前由于征管資料錄入不全和局域網(wǎng)功能局限，計算機(jī)選案還是“紙上談兵”，人工選案還處于主導(dǎo)地位。由于稽查局直接通過稽查案件剖析，在一定程度上掌握了納稅人偷稅規(guī)律性，對稅收征管中存在的不足和問題比較清楚，其他部門無法獲得這一理性認(rèn)識，從這個角度看，稽查局的稽查選案更具有針對性、準(zhǔn)確性。因此，選案辦選案應(yīng)以各部門提供的《日?；榘冈础窞橄?，其余均由稽查局自行選案確定。
　　三是改分級審理為依法審理。各級稅務(wù)局應(yīng)依法給予稽查局充分的執(zhí)法地位，凡稽查局查處的案件，不管大案要案一律由稽查局審理，以稽查局名義作出處理（處罰），但對大案要案須由案審委領(lǐng)導(dǎo)參加，實行集中討論，集體決定；或者由稽查局將大案要案件審理結(jié)論報案審委核準(zhǔn)，再以稽查局名義下達(dá)處理決定書，由稽查局執(zhí)行入庫，以提高辦案效率。
　?。ㄈ┝⒆惚韭?，加強(qiáng)稽查隊伍建設(shè)，充分發(fā)揮自身職能
　　1．以稅收法律法規(guī)為依據(jù)，加強(qiáng)稅務(wù)稽查質(zhì)量管理，嚴(yán)把稽查四個環(huán)節(jié)。①要科學(xué)。規(guī)范地選取稽查對象，提高選案準(zhǔn)確度，以實現(xiàn)稽查高效率，達(dá)到重點稽查、重點打擊。③要以查處大要案件為工作重點，對每個案件要查深、查全、查透，保證檢查質(zhì)量，加大對“偷、抗、騙”等案件的處罰力度，從提高罰款率著手，提高打擊力度。同時，對涉稅犯罪案件，要堅決移送，追究其刑事責(zé)任。③要認(rèn)真、規(guī)范地審理，保證每個案件的程序性、合法性治理性，確?；榘讣绦蚝戏?、證據(jù)確鑿、運用法律法規(guī)正確，處罰適度。對典型案件進(jìn)行公告和曝光，以增強(qiáng)警示作用。④要充分利用《征管法》及其實施細(xì)則賦予稽查的執(zhí)法權(quán)限，用足用好稅收保全和強(qiáng)制措施，將已查案件執(zhí)行到位，確保查處的稅款、罰款足額入庫，并對納稅人實施查后教育，查后輔導(dǎo)。
　　2．在確保征管人員有效運行的情況下，稅務(wù)局應(yīng)將業(yè)務(wù)素質(zhì)好的干部充實到稽查隊伍中來，盡可能地解決人員配置問題，這是擴(kuò)大檢查面的力量保證，使更多納稅人受到更有效的監(jiān)督。
　　3．加強(qiáng)稽查干部的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，與時俱進(jìn)地進(jìn)行知識更新，如對信息化、會計電算化。相關(guān)法律方面的知識要進(jìn)行必要的培訓(xùn)，并鼓勵學(xué)歷教育，提高文化素質(zhì)。
　　4．靈活運用稽查方法，有選擇地采用責(zé)成自查與重點檢查辦法。但由于“責(zé)成自查只補(bǔ)不罰”在法律法規(guī)上尚無明確依據(jù)，這是“權(quán)宜”之機(jī)，不能長期如此，否則，稽查職能得不到發(fā)揮，以查促管的作用顯示不出來。
　　5．加強(qiáng)稽查監(jiān)督，確?；閳?zhí)法的嚴(yán)肅、公正、廉潔。
　?。?span lang="EN-US">l）嚴(yán)格稽查執(zhí)法程序，對稽查對象、稽查調(diào)賬、檢查納稅人銀行開戶、稅收保全、強(qiáng)制執(zhí)行以及涉稅案件的審批，要規(guī)范程序，加強(qiáng)監(jiān)督。不能以加強(qiáng)監(jiān)督為名限制稽查職能，
　　甚至把稽查職能分解出去。
　?。?span lang="EN-US">2）正常性地開展執(zhí)法檢查，各級稅務(wù)局可采收一年一查，也可以半年一查，把執(zhí)法檢查作為監(jiān)督稽查工作的一項重要措施，進(jìn)一步規(guī)范稽查執(zhí)法行為。
　　（3）加強(qiáng)對稽查案件的復(fù)查，嚴(yán)格執(zhí)行稽查案件復(fù)查制度，稅務(wù)局可定期和不定期地對稽查局查處的案件進(jìn)行復(fù)查，并確定一定比例的復(fù)查面，防止違法亂紀(jì)或辦人情案的發(fā)生。
　?。?span lang="EN-US">4）嚴(yán)格執(zhí)行主協(xié)查制度和錯案責(zé)任追究制度。對“立場不堅定，心慈手軟，辦人情案”的人員調(diào)離稽查崗位；對稽查內(nèi)部人員也要進(jìn)行不定期的輪崗。
　?。?span lang="EN-US">5）加強(qiáng)稽查隊伍的政治思想工作和黨風(fēng)廉政建設(shè)。采取聘請監(jiān)督員、實行政務(wù)公開、向被查納稅人征詢等方法，隨時接受監(jiān)督，使稽查干部秉公執(zhí)法，清正廉潔，忠于職守。
　?。ㄋ模┘訌?qiáng)部門的協(xié)調(diào)和配合
　　1．加強(qiáng)國地稅部門的配合。在當(dāng)前體制下，國稅稽查與地稅稽查應(yīng)加強(qiáng)交流，對涉及國、地稅案件的，國、地稅稽查局應(yīng)當(dāng)聯(lián)手查處，并盡快實現(xiàn)國、地稅連網(wǎng)，解決國、地稅之間納稅資料查閱不便問題。
　　2．金融機(jī)構(gòu)要嚴(yán)格執(zhí)行《征管法》及其實施細(xì)則的有關(guān)規(guī)定，持稅務(wù)登記證辦理開戶，并把開戶情況全面、真實地在稅務(wù)登記上記錄。如實行銀稅聯(lián)網(wǎng)，應(yīng)滿足稽查部門調(diào)查納稅人銀行結(jié)算賬戶需要，在按規(guī)定程序批準(zhǔn)后，實現(xiàn)網(wǎng)上查閱。
　　3．建立稅務(wù)司法保障體系，如設(shè)立稅務(wù)警察和稅務(wù)法庭，或在法律上賦予稽查局新的執(zhí)法權(quán)力（如海關(guān)緝私警類似權(quán)力），以增強(qiáng)稽查執(zhí)法剛性。
　　4．地方政府和部門要依法行政，不得以優(yōu)化“投資環(huán)境”理由，制定違反稅收法規(guī)的地方政策，或以保護(hù)重點骨干企業(yè)為借口阻礙稽查下戶。
　　當(dāng)前，稅收工作面臨著“偷稅、騙稅、抗稅”等涉稅違法行為的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，稅收執(zhí)法環(huán)境不夠理想，迫切需要強(qiáng)化稅務(wù)稽查職能，這是稅收新征管模式的客觀要求所在，是推進(jìn)依法治稅的重要手段。