引子：一起由稽查案例引發(fā)的征管變革：

2006年稽查人員到某公司進行稅務(wù)稽查時，發(fā)現(xiàn)該公司當(dāng)年3月支付給某法律顧問個人“法律咨詢費”10000元，是以一張在納稅服務(wù)大廳開具了的《勞務(wù)發(fā)票》入帳。該發(fā)票票面顯示，除營業(yè)稅外，對個人附征了1.5%個人所得稅150元。稽查人員根據(jù)《個人所得稅法》按規(guī)定計算該公司應(yīng)代扣代繳“勞務(wù)報酬所得”個人所得稅1730元，于是要求企業(yè)補扣補繳其少扣的1580元，并處罰款。但該公司提出了不同的意見，稱他們到辦稅服務(wù)大廳開票時已經(jīng)通過了稅務(wù)機關(guān)審核并繳納了稅款，再要他們補扣補繳稅款并處罰款不妥。針對此種情況，市局稽查局多次專門向市局領(lǐng)導(dǎo)及有關(guān)業(yè)務(wù)部門通過書面的《征管建議》，建議辦稅服務(wù)大廳在窗口開票征收個人所得稅時，不能不區(qū)分實際情況全部按1.5%附征，而應(yīng)當(dāng)按相關(guān)稅收法律規(guī)定據(jù)實征收個人所得稅，營造公平納稅的環(huán)境。時至2007年底，市局在2年的時間里，對市局征管數(shù)據(jù)大集中系統(tǒng)進行了全面升級，并下發(fā)文件，從2008年起，要求辦稅服務(wù)廳在辦理個人業(yè)務(wù)時，對個人所得稅按規(guī)定計算征收。

稅務(wù)稽查是完善稅收制度與稅收征管體系的有效方式，稽查具備的“監(jiān)督”、“懲處”、“教育”和“收入”職能，集中到一點，就是“以查促管”，即通過稽查達(dá)到提高征管水平的目的?；閷Χ愂者`法行為的打擊，可以從反面教育納稅人，從而增強其自覺依法納稅的意識，這是以查促管的最基本體現(xiàn)；稽查對征管情況的檢查，即對征管自身的內(nèi)控，有利于促進征管機關(guān)各項征管措施及征管行為更規(guī)范、更嚴(yán)密、更有效，這是以查促管的直接體現(xiàn)。但是，如何發(fā)揮稅務(wù)稽查“尖刀兵”職能作用，強化以查促管是擺在我們面前的一個新的課題。

一、新形勢下稅務(wù)部門發(fā)揮稽查職能實現(xiàn)“以查促管”的現(xiàn)實意義。

“以查促管”這一工作思路和措施的提出，并不是近幾年才出現(xiàn)在我們眼前的一個新名詞，而是伴隨著1997年開始的第一輪征管改革被提上了議事日程，但在當(dāng)時特定的歷史條件下，上級部門將改革的重點放在了新征管體制的建立和信息化建設(shè)上面，“以查促管”似乎并沒有引起我們的重視。隨著征管改革的不斷深入，在“以申報納稅和優(yōu)化服務(wù)為基礎(chǔ)，以計算機網(wǎng)絡(luò)為依托，集中征收、重點稽查、強化管理”的稅收征管模式確立以后，“疏于管理、淡化責(zé)任”的問題漸漸凸顯，“以查促管”作為解決這一問題的有效措施之一，再次被提到了一個新的高度，重新進入了我們的視線。

    （一）“以查促管”是增強企業(yè)納稅意識，提高納稅遵從度的有效措施。稽查不僅是對稅收違法行為的打擊，還可以從反面誡導(dǎo)納稅人自覺依法納稅意識的增強，這是以查促管的最基本體現(xiàn)，稽查工作所具有的宣傳教育功能，既能實施對個別納稅人的面對面政策法律法規(guī)的宣傳，又能以曝光典型案件向社會進行稅收法制教育。既能改善稅務(wù)機關(guān)的形象，有利于建立正常的征納關(guān)系，又能幫助提高納稅人的法制觀念，從而提高企業(yè)的納稅遵從度，促進企業(yè)健康發(fā)展。

（二）“以查促管”是加強稅收征管，提高征管質(zhì)量的有效措施。稽查對征管自身的“內(nèi)控”，有利于促進征管機關(guān)各項征管措施和征管行為更規(guī)范、更嚴(yán)密、更有效，這是以查促管的直接體現(xiàn)?；椴块T發(fā)揮好稽查的“尖刀”作用，認(rèn)真抓好稅收專項檢查和日常檢查，對檢查的行業(yè)、企業(yè)都作出了稽查建議，將稅收稽查與加強稅源管理相結(jié)合，及時向企業(yè)和征管部門反饋稅收稽查中發(fā)現(xiàn)的存在問題，促進征管部門有針對性地加強稅收管理。

（三）“以查促管”是優(yōu)化征收管理模式，促進重點稽查和強化管理無縫銜接的有效措施。在實際操作中，稅收征收管理和稅務(wù)稽查之間的關(guān)系一定程度上可以分解為稅收分析、納稅評估、稅源監(jiān)控與稅務(wù)稽查“3+1”的“征稽”關(guān)系。稅務(wù)稽查的專司職能會隨著其職能的有效發(fā)揮，不斷深化與延伸，所以稅務(wù)稽查的主體職能可以定位在“外查內(nèi)促”上。通過查管結(jié)合，進一步形成以查促管、以管助查，相互銜接、相互協(xié)調(diào)、相互制約、相互配合的良性互動關(guān)系，提高稅收征管整體效能，形成合力治稅。

二、近年來，“以查促管”工作的現(xiàn)狀及亟待解決問題。

近幾年，稽查部門在發(fā)揮職能實現(xiàn)以查促管做了大量的工作，對發(fā)揮稅收促進地方經(jīng)濟發(fā)展起到了一定的作用，但由于種種原因，在我們的實際工作中仍存在一系列問題，有待于我們今后加以改進和提高。

（一）主體錯位，認(rèn)識出現(xiàn)偏差。在日常工作中，我們一提到“以查促管”，就將目光集中到了稽查局身上，無論是年初工作安排還是“以查促管”制度的制定，都將稽查局推到了前臺，也成為稽查局義不容辭的責(zé)任，無形之中，稽查局成為“以查促管”工作的中樞。這一現(xiàn)象的存在，充分說明我們在“以查促管”工作認(rèn)識上出現(xiàn)了偏差，而且主體也發(fā)生了錯位。首先，稽查制定的“以查促管”工作制度，過多的考慮了稽查自身如何更好的去寫報告、提建議，缺乏管理的措施，突出了“查”的重要性而忽視了“管”的目的性，因此也就缺乏全局性和指導(dǎo)性。其次，就稽查本身而言，它只是征管的一個環(huán)節(jié)、一個重要的組成部份，既不是征管的全部也不是征管的鏈條，發(fā)揮不了一發(fā)而動全身的中樞作用，并且對征管中出現(xiàn)的問題也只能是一蹴而就，缺乏后需管理和責(zé)任追究的有力抓手，結(jié)果只能是屢查屢犯、堵而不絕。再者，“以查促管”不是一項單純的具體工作，而是貫穿于整個稅收征管的一項全局性工作，雖然有相關(guān)管制度和組織機構(gòu)，但迄今為止沒有專門負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)、監(jiān)督和落實的具體部門，僅靠稽查與管理之間的單線互動，其結(jié)果也只能流于形式。

（二）管理缺位，稽查難以監(jiān)控。長期以來，稅務(wù)機關(guān)對稅務(wù)稽查的認(rèn)識都側(cè)重在懲處職能上，對稅務(wù)稽查的監(jiān)督和教育職能重視不夠，對“以查促管”工作還停留在口號上。近年來，隨著征管改革的推進和依法治稅工作的要求，稅務(wù)機關(guān)雖然提出了不少關(guān)于“以查促管”的工作要求，也獲得了一些成效，但由于沒有制定出相關(guān)的考核措施和目標(biāo)，仍然有部分稅收管理人員對稽查部門提出的建議或意見仍然不夠重視，甚至認(rèn)為你有你查，我有我管，“各掃自家門前雪”，互不干涉。同樣，部分稽查人員對企業(yè)存在的違法行為還停留在案件的查處上，忽視對征管環(huán)節(jié)存在的漏洞不加以剖析，不深入查找根源。同時對于責(zé)任的歸屬，也沒有明顯的界定，對于稽查查處的問題，是管理員責(zé)任所致，哪些屬于納稅人的原因所致，界限難以劃分，責(zé)任也就無法追究再加上“以查促管”工作的主體錯位，監(jiān)督和落實的部門缺位，考核評價體系不夠科學(xué)，管理人員疏于管理、責(zé)任性不強導(dǎo)致的稅收流失問題、管理缺位問題沒有得以追究，在一定程度上助長“干好干壞一個樣、干多干少一個樣”的不良風(fēng)氣，對于稽查反饋的案卷和稽查建議，征收、管理人員不聞不問，拿到手后就其將束之高閣，更談不上如何將此類問題作為管理工作的重點加以監(jiān)控和管理，造成稽查意見年年提，征管問題年年出，稅收漏洞年年有的征管現(xiàn)狀，這樣的“促管”的效果也就顯而易見。

（三）考核偏頗，制約稽查工作。迄今為止，我們對征管質(zhì)量和水平的考核評價體系，仍然以征管“七率”為主要依據(jù)，既考不出征管的實際水平也不夠科學(xué)，因為有些工作是可以量化的而有些則是無法量化的，這種考核方式導(dǎo)致的結(jié)果就是為應(yīng)付考核而工作。對管理部門而言，由于征管軟件不能夠提供準(zhǔn)確的考核指標(biāo)和考核數(shù)據(jù)，考核指標(biāo)中，只有申報率、入庫率、均衡入庫率能夠具體考核，登記率、處罰率、滯納金加收率、申報準(zhǔn)確率等指標(biāo)，既抓不住也考核不上。因此,管理人員的重點工作也就放在催報、催繳、催辦上，只要這三項工作作好了，考核也過關(guān)了，如何去深化管理、細(xì)化管理并將稽查查處的問題作為下一步管理的重點，并沒有引起我們管理人員的重視；對稽查部門而言，考核指標(biāo)也都集中在了計劃執(zhí)行率、結(jié)案率、處罰率和滯納金加收率這幾個指標(biāo)上，也不能考核出稽查的深度和質(zhì)量，考核本身沒有起到促進稽查向管理深層次延伸的目的。有些稽查人員提出的《稽查建議》也都大同小異，缺少實質(zhì)性內(nèi)容和指導(dǎo)性意見，既不能為領(lǐng)導(dǎo)決策提供依據(jù)，也沒有起到促進管理質(zhì)量和水平提高的目的。

   （四）機制欠缺，信息交流不暢。一直以來，我們征管改革將信息化建設(shè)、征管模式和征管體制的建立放在了首要位置，過分強調(diào)了執(zhí)法權(quán)限的相互分離、內(nèi)部監(jiān)督和制約機制的建立，忽視了征收、管理、稽查三者之間的良性互動和信息交流，出現(xiàn)了以下三個方面的弊端。

     一是稽查案源無支撐，選案較為盲目。由于沒有良性的互動機制和規(guī)范的協(xié)作機制，沒有有力的征收信息、管理信息作支撐，稽查對日常征管中的難點和焦點也就難以把握。每年年初對稽查選案和案源的確定，都遵循對重點納稅人“兩年查一次、一次查兩年”的規(guī)律，這類納稅人占據(jù)了每年計劃檢查戶的“半壁江山”，加上上級部門確定的專項檢查，便形成了當(dāng)年的計劃。很少將征管工作目前需要整頓和規(guī)范的行業(yè)、領(lǐng)域及重點考慮進去。因此，針對性不強，時效性較差，查處的結(jié)果和所查的問題，對管理工作的促進作用也就不夠明顯。

二是信息交流不暢通，資源不能共享。從1997年征管改革至今，每次的征管軟件開發(fā)都沒有將稽查業(yè)務(wù)實用性和可操作性納入征管系統(tǒng)，現(xiàn)階段，稽查工作完全仍停留在手工階段，除了《稽查建議》成為稽查與管理部門之間交流的唯一方式外，幾乎沒有其他方式和形式，稽查查補的地方各稅、費等各種信息資料和數(shù)據(jù)也只能當(dāng)作一種檔案資料保存，不能為征管的動態(tài)管理提供有效數(shù)據(jù)資料，致使管理人員無法對納稅人實施及時有效的監(jiān)督和管理。

三是稽查建議無制約，促管難以落實。稽查案件結(jié)案后，案卷資料歸檔在稽查部門，只有定案后形成文書的《稅務(wù)處理決定書》、《行政處罰決定書》等結(jié)論性資料送達(dá)到管理部門，不能反映稽查工作全貌，更體現(xiàn)不出稽查查案的方法、技巧和深度。而《稽查建議書》也只是蜻蜓點水式的格式資料，提不出深刻、尖銳和有效的稽查建議，對征管工作毫無制約，更談不上落實。因此，稽查所查處的問題大多沒有引起管理部門重視更談不上能夠坐下來共同分析和研究，其結(jié)果只能是建議歸建議，問題依然是問題，沒有相應(yīng)的措施和后續(xù)的制度來保障。

三、強化稅務(wù)稽查，完善“以查促管”的幾點探討

（一）轉(zhuǎn)變觀念，創(chuàng)新思路。

稅務(wù)稽查要轉(zhuǎn)變就稅查稅的觀念。一是要做好精細(xì)化稽查。對外應(yīng)對納稅人執(zhí)行財務(wù)制度、稅收法律法規(guī)、發(fā)票管理辦法等進行全面檢查，對查出來的納稅人不按規(guī)定進行申報納稅的少繳稅款加收滯納金，對于偷稅行為處以嚴(yán)厲罰款，營造公平的稅收環(huán)境，維護公平的競爭環(huán)境。對內(nèi)要深入分析造成稅收違法行為的原因，并將檢查取得的第一手信息和稽查建議及時傳遞給稅源管理部門。二是要做好服務(wù)型稽查。利用稽查業(yè)務(wù)精良的優(yōu)勢，對內(nèi)對外都做好稅法咨詢員，及時、完整、準(zhǔn)確地為納稅人解答稅收疑難問題。三是要做好針對性稽查。擴大專項檢查工作行業(yè)，選擇一些稅種、行業(yè)或其他方面存在帶有普遍性的問題進行專項檢查，如房地產(chǎn)企業(yè)、超市、商貿(mào)企業(yè)等，分析問題存在的原因，積累經(jīng)驗，提出處理意見或建議，達(dá)到“檢查一個行業(yè)，規(guī)范一個行業(yè)”的目的。通過三種稽查方式的有機結(jié)合，把稽查工作放在地稅的整體工作中去考慮，使稽查工作真正服務(wù)于領(lǐng)導(dǎo)決策，服務(wù)于稅收征管。

（二）明確責(zé)任，全面稽查。

　在新的征管格局中，應(yīng)全面科學(xué)地確定稽查的目標(biāo)和任務(wù)及考核指標(biāo)，衡量和考核稽查工作成效的標(biāo)準(zhǔn)是通過稽查達(dá)到了預(yù)防、打擊稅收違法，優(yōu)化納稅環(huán)境，提高納稅人自覺意識。而能否達(dá)到這一標(biāo)準(zhǔn)最有力的途徑就是明確責(zé)任。通過責(zé)任追究，一方面，可以有效解決稽查環(huán)節(jié)查而不深、查而不透以及徇情讓稅等問題，另一方面，還可以有效解決疏于管理、淡化責(zé)任、管理缺位等問題。通過這些問題的解決，稽查人員、管理人員的責(zé)任性也就得到了增強，稽查的檢查質(zhì)量也就隨之而提高，稽查建議、管理中存在的漏洞也就能夠引起管理人員的重視，以查促管就會落到實處。

（三）完善機制，細(xì)化措施。

一是建立健全稅務(wù)稽查案例分析制度。對典型案例和重大涉稅案件做到“一案一析”，通過對典型企業(yè)“解剖麻雀，由點及面”進行分析，對案件的成因、特點、作案手法以及發(fā)展趨勢進行深入的分析與研究，總結(jié)歸納查處辦法，形成行業(yè)稽查方法和行業(yè)稅收管理建議，嚴(yán)厲打擊，有效遏制各種偷逃稅行為；二是建立健全稅務(wù)稽查建議通報制度。通過稽查建議制度，對在稽查工作中發(fā)現(xiàn)的稅收征管的漏洞和薄弱環(huán)節(jié)，及時形成稽查建議反饋征管、監(jiān)察等相關(guān)部門，分析稅收違法活動規(guī)律，提出相應(yīng)的對策和建議，為貫徹以查促管，堵塞稅收漏洞提供可靠的依據(jù)。三是定期組織召開稽查征管聯(lián)席會議。通報大要案查處情況，提出對稅收征管中存在的漏洞與不足的改進建議和措施，立足反映突出問題、努力發(fā)掘潛在問題、及時暴露個性問題和重在歸納共性問題，以便征管和稅源管理部門及時調(diào)整有關(guān)工作思路，確保稽查、管理的協(xié)調(diào)一致，形成打擊偷、騙、抗稅的監(jiān)管合力。

（四）規(guī)范行業(yè)，專業(yè)指南。

在行業(yè)和稅種專項檢查結(jié)束后，對每個檢查行業(yè)或稅種進行分析，形成行業(yè)或稅種檢查指南，對行業(yè)或者企業(yè)的總體經(jīng)營情況、稅收征管現(xiàn)狀和存在的問題及原因、行業(yè)征管薄弱環(huán)節(jié)、問題易發(fā)區(qū)域和偷逃稅方式及特點進行分析，同時提出相應(yīng)的稽查辦法和征管建議。一方面為今后查處同類案件積累經(jīng)驗，提供參考；另一方面為稅源監(jiān)控、納稅評估提供了相應(yīng)的數(shù)據(jù)模型，真正起到了加強征管、堵塞漏洞，整頓和規(guī)范稅收秩序的作用。

（五）巡查巡管，稅源監(jiān)控。

稅務(wù)稽查畢竟在某種程度上來說只是稅收征管的最后一道防線，有其滯后性的特點。對房地產(chǎn)業(yè)在納稅申報、發(fā)票使用等方面存在的問題主要還是要通過巡查巡管去發(fā)現(xiàn)，去及時糾正。因此，我們必須重視加強日常管理，特別是巡查巡管，嚴(yán)格稅源監(jiān)控，避免征管上的盲點。

（六）信息共建，資源共享。

信息化建設(shè)是征管工作強有力的支撐點，同樣也是“以查促管”工作的支撐點，只有將稽查信息納入征管系統(tǒng)，讓管理人員有效利用這些稽查數(shù)據(jù)同納稅人的申報數(shù)據(jù)進行比對分析，實施有效監(jiān)控。通過共享稽查成果，提高稅收征管技術(shù)含量。

稽查之基在于檢查，稽查之要在于服務(wù)，稽查之本在于促收、促管。我們要通過多措并舉，標(biāo)本兼治，來促進治稅環(huán)境的優(yōu)化、征管質(zhì)量的提高、干部素質(zhì)的提高和地稅事業(yè)的全面推進，實現(xiàn)稅企雙贏。