讓每個(gè)不當(dāng)官的檢察官都覺得有干頭，是穩(wěn)定隊(duì)伍的需要。 肖杰攝

在目前行政化管理模式下，檢察人員職級劃分不能真實(shí)反映職責(zé)權(quán)利；對某人能力和成績的認(rèn)可也似乎只剩下：“給個(gè)官當(dāng)”，但有限的“官位”卻封閉了檢察官的發(fā)展空間，因此需要探索人事改革——

８月２９日，在十屆全國人大常委會(huì)第二十九次會(huì)議上，全國人大常委會(huì)副委員長顧秀蓮作一年一度的全國人大常委會(huì)執(zhí)法檢查組跟蹤檢查“兩官法”（《法官法》和《檢察官法》）實(shí)施情況報(bào)告。

■報(bào)告高度評價(jià)了檢察機(jī)關(guān)根據(jù)自身特點(diǎn)，合理配置人力資源，積極推進(jìn)人員分類管理的做法。

■報(bào)告引用了重慶等地檢察院根據(jù)不同工作崗位特點(diǎn)，在部分基層院實(shí)行人員管理走分類定編、分類管理軌道的鮮活事例。

■顧秀蓮要求，抓緊研究確定編制內(nèi)檢察人員與司法行政人員的員額比例，以做到分類定編、分類管理，保證一線辦案力量。

【個(gè)案】上調(diào)一級忙了半年 【管理】行政職級是“攔路虎”

徐航，北京市檢察院第二分院公訴一處助理檢察員。２００６年１２月，徐航榮登第三屆全國十佳公訴人榜首。為表示嘉獎(jiǎng)，北京市二分院研究決定，將徐航的職級上調(diào)一級，從副科級提拔為正科級。為了這一職級變動(dòng)，北京市二分院政治部副主任賈穎玲在首次向北京市人事局遞交申請報(bào)告未果后，將高檢院關(guān)于徐航等人的表彰決定附在申請報(bào)告后，二次遞交給市人事局。期間，賈穎玲還撥打了數(shù)十個(gè)“催促”電話。最終“拿下”徐航的正科職級，時(shí)間過去已半年有余。

受我國干部管理人事制度的單一化管理模式的影響，檢察機(jī)關(guān)目前實(shí)行行政化管理。行政化管理模式下，行政職級在數(shù)量上受嚴(yán)格控制。“根據(jù)二分院的行政級別，二分院公訴處的正處、副處、正科、副科等職級數(shù)量都是既定的，一般不能隨意增設(shè)。”賈穎玲停頓片刻，接著意味深長地說道，“偶有破例，要做很多工作。”她告訴記者，徐航的職級申請報(bào)告之所以久拖不批，并非徐航不符相應(yīng)的申請條件，而是二分院公訴處的正科職級已經(jīng)“人號對應(yīng)”，沒有富余。半年多的時(shí)間，賈穎玲就是花在了爭取徐航那個(gè)并不在“計(jì)劃內(nèi)”的正科職級名額上。

“雖然花了些時(shí)間，不過還是物超所值。”賈穎玲欣慰，是因?yàn)閹捉?jīng)輾轉(zhuǎn)“攻下”徐航的正科職級后，最后還把他留在了公訴崗位，好鋼用在了刀刃上。賈穎玲告訴記者，檢察人才，尤其是業(yè)務(wù)人才，一旦脫穎而出，若相應(yīng)的崗位騰不出空缺的職級，就很有可能換崗。“檢察機(jī)關(guān)很多政治部主任、辦公室主任等都是公訴出身，都是曾經(jīng)的公訴精英。公訴部門人才輩出，但職級非常有限，沒辦法，常常要異崗上任。畢竟，增設(shè)職級有一定難度。”

在最高人民檢察院政治部檢察官管理處處長鄭建秋看來，行政化管理模式下，有限的行政職級不僅封閉了檢察官的自我發(fā)展空間，而且誤導(dǎo)了檢察官對職業(yè)發(fā)展方向的追求，對檢察隊(duì)伍建設(shè)而言，影響了專業(yè)化進(jìn)程。難怪有檢察人員戲言道：行政職級是“攔路虎”。

【癥結(jié)】職級決定待遇有失公平 【會(huì)診】檢察官對案件具有決定權(quán)

檢察機(jī)關(guān)實(shí)行行政化管理，不僅有礙檢察官隊(duì)伍的精英化發(fā)展，而且制造了“有失公平公正”的麻煩事。

鄭建秋給記者舉了個(gè)例子：在基層檢察院，同樣是科員級，檢察員代表國家行使檢察權(quán)，依法出庭支持公訴，與犯罪分子斗智斗勇，從事復(fù)雜的勞動(dòng)，而書記員則僅負(fù)責(zé)案件記錄等輔助性工作。

“一般而言，同一個(gè)檢察院內(nèi)，反貪局局長和辦公室主任的行政職級是相同的，但檢察業(yè)務(wù)工作和綜合管理工作在性質(zhì)上存有較大差別，難以做到同級同責(zé)。值得一提的是，檢察機(jī)關(guān)的大部分案子都集中在基層，同時(shí)隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型，刑事案件呈上升趨勢，刑檢工作的量正在膨脹。”江蘇省檢察院政治部干部處處長任慶華表示，越到基層，情況越突出。

相同的職級，不同的職責(zé)，反映在工資條上，卻又回到了相同的利益。行政化管理模式下，職級決定待遇。

“這顯然有失公平公正。職級劃分不能真實(shí)反映檢察人員的實(shí)際職責(zé)權(quán)利。”鄭建秋認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)現(xiàn)行職級的劃分并不科學(xué)。“時(shí)間久了，嚴(yán)重影響業(yè)務(wù)人員的積極性。在哪里干，怎么干都是一個(gè)樣。記功給榮譽(yù)，這畢竟不是實(shí)的。”

除此之外，鄭建秋認(rèn)為，在業(yè)務(wù)部門內(nèi)，由于行政職級的存在，檢察官在依法行使檢察權(quán)的過程中會(huì)出現(xiàn)一定程度的干擾。“檢察官是檢察機(jī)關(guān)職能的人格載體，依法行使國家檢察權(quán)。在具體辦案中，除法律明確規(guī)定由檢察長或檢察委員會(huì)決定的事項(xiàng)外，承辦案件的檢察官應(yīng)當(dāng)具有對其承辦案件的決定權(quán)。檢察官對具體案件所作出的決定，應(yīng)當(dāng)對啟動(dòng)和終止訴訟程序、對案件涉及的公民是否追究法律責(zé)任具有決定性意義。但實(shí)際操作卻是‘檢察人員承辦、部門負(fù)責(zé)人審核、檢察長決定’。部門負(fù)責(zé)人這一中間環(huán)節(jié)的存在，難免會(huì)出現(xiàn)副處職級的檢察人員要服從正處職級的部門負(fù)責(zé)人的現(xiàn)象。辦案檢察官的權(quán)責(zé)失衡。”

“檢察院的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)不應(yīng)作為權(quán)力載體，這是由檢察機(jī)關(guān)的司法屬性決定的。行政機(jī)關(guān)行政職能的落實(shí)得益于各組成部門及其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)職能的一一實(shí)現(xiàn)，但檢察機(jī)關(guān)只需檢察官即可依法履行檢察權(quán)，法律監(jiān)督職能的落實(shí)不依靠檢察機(jī)關(guān)各內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)職能的實(shí)現(xiàn)。”鄭建秋認(rèn)為，業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人若對辦案負(fù)責(zé)，是不具有檢察特色的。

【個(gè)案】渝北“三局一辦”大刀闊斧 【經(jīng)驗(yàn)】分類管理突出檢察官主導(dǎo)地位

檢察工作運(yùn)行中，如何做到檢察官權(quán)責(zé)利的相對平衡？２００３年，重慶市渝北區(qū)檢察院的一項(xiàng)改革“大刀闊斧”，在檢察系統(tǒng)引起了不小的轟動(dòng)：渝北區(qū)院撤銷原有的公訴科、偵監(jiān)科等內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，將業(yè)務(wù)部門設(shè)置成“三局一辦”模式，即刑事檢察局、訴訟監(jiān)督局、職務(wù)犯罪偵查局和檢察長辦公室。

“三局”中，以刑事檢察局為例，其機(jī)構(gòu)職能主要負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)工作管理，不對辦案負(fù)責(zé)，其下又設(shè)若干檢察官辦公室，實(shí)行檢察官相對獨(dú)立負(fù)責(zé)辦案的工作機(jī)制。檢察長辦公室的機(jī)構(gòu)職能則是對檢察官履行檢察權(quán)實(shí)施監(jiān)督。與之相對應(yīng)，原具有濃厚行政色彩的公訴科長、偵監(jiān)科長等職務(wù)被刑事檢察局的主任檢察官等代替，后者只承擔(dān)案件流程管理及業(yè)務(wù)工作管理職責(zé)，不對案件負(fù)責(zé)，不得干涉檢察官行使檢察權(quán)。

“改革后，檢察官履行檢察權(quán)只對分管檢察長或檢察長負(fù)責(zé)。一般檢察官之間只是業(yè)務(wù)工作上的協(xié)作、配合關(guān)系，沒有領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，所有檢察官履行法律職能的地位都是平等的。”鄭建秋指出，渝北區(qū)院的改革相對確保了檢察官的責(zé)權(quán)平衡。

內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)調(diào)整的前因，是渝北區(qū)院作為試點(diǎn)院，按照高檢院政治部擬訂的《檢察人員分類改革框架方案（草案）》（以下簡稱草案）進(jìn)行了檢察人員分類管理。

重慶市檢察院政治部干部處處長周瑋告訴記者，根據(jù)草案精神，渝北區(qū)院將檢察機(jī)關(guān)所有職位劃分為檢察官、檢察事務(wù)官（草案中為檢察輔助人員）和檢察行政人員三大類。“檢察官負(fù)責(zé)獨(dú)立辦案，依法行使國家檢察權(quán)。檢察事務(wù)官從事輔助性、事務(wù)性、技術(shù)性工作，保障檢察活動(dòng)有序開展。檢察行政人員從事檢察政務(wù)、黨務(wù)、行政管理等綜合管理工作。改革后，檢察官占在編檢察人員的比例從６０％左右下降到３０％左右，一半被‘砍’掉的檢察官絕大多數(shù)原屬非業(yè)務(wù)崗位。”根據(jù)各類職位，渝北區(qū)院還制定了各個(gè)崗位職務(wù)規(guī)范。

除業(yè)務(wù)工作機(jī)構(gòu)外，檢察事務(wù)官和檢察行政人員所屬的部門機(jī)構(gòu)仍舊實(shí)行行政化管理領(lǐng)導(dǎo)體制。“在職能劃分上盡量把業(yè)務(wù)工作職能部門的行政管理職能剝離出來。”周瑋告訴記者，分類管理重新配置了檢察權(quán)，突出了檢察官在檢察機(jī)關(guān)的核心地位和主導(dǎo)作用，回歸檢察官的本質(zhì)屬性。

分類改革中，渝北區(qū)院不僅把機(jī)構(gòu)人員進(jìn)行分類管理，在勞動(dòng)所得上也盡量實(shí)行分類所得。“在保證各類人員的現(xiàn)行工資標(biāo)準(zhǔn)和福利待遇不變的前提下，根據(jù)各類職位不同的工作職責(zé)，在地方財(cái)力允許的范圍內(nèi)研究經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼辦法，實(shí)行職位補(bǔ)助。職位補(bǔ)貼適當(dāng)拉開差距，確保責(zé)權(quán)利的有機(jī)統(tǒng)一，有效調(diào)動(dòng)各職位人員的工作積極性。”周瑋表示，要真正實(shí)現(xiàn)與檢察人員分類管理掛鉤的工資制度，有待高檢院商中央和國家有關(guān)部門具體確定。

高檢院政治部：草案體現(xiàn)了分類管理

確保了檢察官責(zé)權(quán)利的相對平衡，分類管理對行政職級這一“攔路虎”又有怎樣的破解辦法呢？作為高檢院政治部《檢察人員分類改革框架方案（草案）》的主要起草者，鄭建秋告訴記者，檢察官職務(wù)序列設(shè)置能有效解決類似徐航這樣“難晉升”的問題。

其實(shí)，人員分類能否真正實(shí)現(xiàn)，關(guān)鍵在于各類人員的職務(wù)序列能否真正建立起來。“檢察輔助人員的職務(wù)序列，將根據(jù)其工作特點(diǎn)，分別參照國家規(guī)定的行政執(zhí)法類、專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員及人民警察職務(wù)序列設(shè)置；檢察行政人員，將比照國家規(guī)定的綜合管理類公務(wù)員職務(wù)序列執(zhí)行。”鄭建秋說，其中的難點(diǎn)是檢察官職務(wù)序列設(shè)置。

根據(jù)公務(wù)員法的規(guī)定，檢察官作為特殊類公務(wù)員，其職務(wù)序列可以單獨(dú)設(shè)置。鄭建秋介紹說，２００３年擬訂的草案中，將檢察官職務(wù)劃分為六個(gè)職務(wù)層次。經(jīng)過近四年的反復(fù)論證，該意見已相對成熟。“檢察官職務(wù)從高至低劃分為首席大檢察官、大檢察官、高級檢察官、主任檢察官、副主任檢察官、檢察官六個(gè)層次。層次的劃分并非事先設(shè)定，是根據(jù)國家關(guān)于檢察院四個(gè)層次的設(shè)置與每個(gè)檢察院中三個(gè)不同層級檢察官職務(wù)的設(shè)置，依照責(zé)任、權(quán)力層次的劃分客觀形成。檢察官實(shí)行單獨(dú)職務(wù)序列，其職務(wù)層次的確定與其所承擔(dān)的法律職責(zé)相適應(yīng)，不再與行政職級和行政機(jī)構(gòu)規(guī)格掛鉤。”

鄭建秋解釋說，檢察官職務(wù)層次較少，一方面提高了職務(wù)層次的起點(diǎn)，一方面加大了與公務(wù)員對應(yīng)的級別幅度，并且職務(wù)層次越低，對應(yīng)的公務(wù)員級別幅度越大。這樣的設(shè)置，弱化了檢察官對“升官”的追求，保證處于較低職務(wù)層次的檢察官能夠在不晉升職務(wù)層次的條件下，有足夠的機(jī)會(huì)晉升級別，有利于穩(wěn)定隊(duì)伍。

草案中，記者看到，六個(gè)職務(wù)層次對應(yīng)現(xiàn)行公務(wù)員從二級到二十三級的級別。除首席大檢察官外，其他檢察官職務(wù)層次與綜合管理類公務(wù)員職務(wù)均沒有一一對應(yīng)關(guān)系，每個(gè)檢察官職務(wù)層次對應(yīng)的級別幅度都相當(dāng)于兩個(gè)以上綜合管理類公務(wù)員職務(wù)所對應(yīng)的級別幅度。比如，縣級檢察院的檢察員屬于“檢察官”這個(gè)層次，對應(yīng)的級別可以設(shè)計(jì)為二十三級至十三級，相當(dāng)于綜合管理類公務(wù)員縣處級正職和鄉(xiāng)科級副職所對應(yīng)的級別幅度。

不過，在檢察人員分類管理改革試點(diǎn)過程中，大部分試點(diǎn)檢察院采取現(xiàn)行檢察官等級作為職務(wù)層次。對此，鄭建秋表示，以檢察官等級作為檢察官職務(wù)序列，實(shí)際上只是表面上改變了名稱，檢察官等級的稱謂取代了局、處、科級的稱謂，不能真正擺脫行政職級，更解決不了理順檢察官職務(wù)間的地位、關(guān)系問題，也不利于建立檢察官單獨(dú)的工資標(biāo)準(zhǔn)。“所以說，檢察官職務(wù)序列設(shè)置難，讓大家接受檢察官職務(wù)序列設(shè)置更需要一個(gè)時(shí)間段。”

“分類管理牽扯著機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制、工資待遇等諸多并非檢察系統(tǒng)一家能解決的問題。高檢院將繼續(xù)和中央有關(guān)部門溝通協(xié)商。”鄭建秋表示，分類管理將是檢察機(jī)關(guān)人力資源管理的一個(gè)大方向。