作者：胡建淼（中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）專家工作室領(lǐng)銜專家、一級(jí)教授、博士生導(dǎo)師）

來(lái)源：《法學(xué)評(píng)論》2023年第5期

內(nèi)容摘要：“一事不二罰”原則是由我國(guó)《行政處罰法》所確立的行政處罰適用原則。經(jīng)1996年制定的《行政處罰法》第24條確立和2021年修訂的《行政處罰法》第29條補(bǔ)充，這一原則已變得如此固定、普及而使得幾乎所有行政法學(xué)者和執(zhí)法人員耳熟能詳。但是，只要稍作深入探究，這一原本清晰的原則頓時(shí)就變得模糊起來(lái)，特別是在“一事不二罰”原則中對(duì)何為“一事”、何為“二罰”的問(wèn)題尚未形成理論上的成熟答案和制度上的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。本文在探源“一事不二罰”原則的基礎(chǔ)上，緊緊圍繞“一事”和“二罰”這兩個(gè)“標(biāo)的”,從法律規(guī)范到實(shí)際形態(tài)，作了一次全面系統(tǒng)深入地探微。文章在區(qū)分自然行為與法律擬制行為，靜態(tài)行為與動(dòng)態(tài)行為，單一行為與競(jìng)合行為，一次性行為、連續(xù)性行為和持續(xù)性行為的基礎(chǔ)上，提出了“一事”和“二罰”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)為該原則如何從“一事不二罰款”上升為“一事不二處罰”進(jìn)行了理論和制度上的構(gòu)建。

關(guān)鍵詞：行政處罰 一事不二罰 一事 二罰

1996年制定的《行政處罰法》第24條和2021年修訂的《行政處罰法》第29條，確立了行政處罰“一事不二罰”的適用原則。這一原則已為中國(guó)行政法學(xué)者和執(zhí)法人員耳熟能詳，但只要稍作深入探究，這一原本清晰的原則頓時(shí)就模糊起來(lái)，特別是在“一事不二罰”原則中對(duì)何為“一事”、何為“二罰”的爭(zhēng)議一直沒(méi)有休止過(guò)。

一、行政處罰“一事不二罰”原則的淵源及意義

《行政處罰法》中的“一事不二罰”（也稱“一事不再罰”）雖不是“行政處罰法”的基本原則，但作為一項(xiàng)行政處罰的適用原則，源自羅馬法上的“一事不再理”（ne bis in idem）和德國(guó)的“禁止雙重處罰原則”（derPrinzip des Doppelbestrafungsverbot）理念，還有源自英語(yǔ)古老格言“一罪不得兩治”（Never hang a man twice for one offence）的美國(guó)“一行為不二罰”（doublejeopardy）原則。最早的“一事不二罰”主要適用于刑事領(lǐng)域，后來(lái)經(jīng)民事領(lǐng)域、訴訟領(lǐng)域擴(kuò)展至行政處罰領(lǐng)域。[①]

“一事不二罰”作為適用公權(quán)諸多領(lǐng)域的普遍原則，被寫進(jìn)了聯(lián)合國(guó)文件。1966年通過(guò)，1976年3月23日生效的聯(lián)合國(guó)《公民及政治權(quán)利國(guó)際公約》[②]第14條第7款規(guī)定：“任何人已依一國(guó)的法律及刑事程序被最后定罪或宣告無(wú)罪者，不得就同一罪名再予審判或懲罰?！边@一原則同時(shí)被寫進(jìn)了許多國(guó)家的憲法。美國(guó)聯(lián)邦憲法第五條修正案規(guī)定：“任何人不得因同一罪行為而兩次遭受生命或身體的危害”。此后，此條款又透過(guò)美國(guó)憲法第十四條修正案所闡釋的正當(dāng)法律程序原則，被適用于地方各州。在德國(guó)，等同于憲法的《基本法》對(duì)“一事不再罰”原則亦有體現(xiàn)，其第103條第3款規(guī)定：“任何人不得因同一行為，而依一般刑法多次受罰?！比毡尽稇椃ā返?9條規(guī)定：“任何人在其實(shí)行的當(dāng)時(shí)為合法的行為或已經(jīng)被判無(wú)罪的行為，均不得追究刑事上的責(zé)任。同時(shí)，對(duì)同一種犯罪不得重復(fù)追究刑事上的責(zé)任?！?/span>

憲法所確立的一事不二罰原則最先落實(shí)于刑法規(guī)定，[③]不久就轉(zhuǎn)化為行政處罰原則。德國(guó)于1987年公布的《違反秩序罰法》第19條規(guī)定：“1．如果同一行為違反數(shù)個(gè)法律，根據(jù)這些法律該行為均可作為違反秩序行為處罰，或者數(shù)次違反一項(xiàng)可將該行為作為違反秩序行為處罰的，則只科處一項(xiàng)罰款。2．如果違反數(shù)個(gè)法律，則依照罰款數(shù)額最高的法律科處罰款?？梢蕴幰云渌芍幸?guī)定的附加措施?！痹侥稀缎姓`法處罰法》（1989）規(guī)定得更加直白，其第6條第2款第1項(xiàng)規(guī)定：“一次行政違法行為只能處罰一次?！盵④]我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)在2005年的“行政罰法”第24條模仿德國(guó)作出類似規(guī)定，即“一行為違反數(shù)個(gè)行政法上義務(wù)規(guī)定而應(yīng)處罰鍰者，依法定罰鍰額最高值規(guī)定裁處”。[⑤]

我國(guó)關(guān)于“一事不二罰”原則根植于憲法、刑法和其他法律，但落實(shí)得最為出色的是在行政處罰領(lǐng)域。早在1996年制定的《行政處罰法》第24條就規(guī)定：“對(duì)當(dāng)事人的同一個(gè)違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰?！?021年修訂的《行政處罰法》第29條更進(jìn)一步規(guī)定：“對(duì)當(dāng)事人的同一個(gè)違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。同一個(gè)違法行為違反多個(gè)法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)給予罰款處罰的，按照罰款數(shù)額高的規(guī)定處罰?！边@說(shuō)明，行政處罰“一事不二罰”原則自1996年確立以來(lái)，幾十年未曾有過(guò)動(dòng)搖，而且走向堅(jiān)定和精細(xì)。這不僅體現(xiàn)在從《行政處罰法》（1996）第24條到《行政處罰法》（2021）第29條表達(dá)的完善，還體現(xiàn)為這一原則被轉(zhuǎn)化為其他法律、法規(guī)和規(guī)章中的具體規(guī)定。例如，作為國(guó)務(wù)院行政法規(guī)的《海關(guān)法行政處罰實(shí)施條例》（2022）第51條規(guī)定：“同一當(dāng)事人實(shí)施了走私和違反海關(guān)監(jiān)管規(guī)定的行為且二者之間有因果關(guān)系的，依照本實(shí)施條例對(duì)走私行為的規(guī)定從重處罰，對(duì)其違反海關(guān)監(jiān)管規(guī)定的行為不再另行處罰。同一當(dāng)事人就同一批貨物、物品分別實(shí)施了2個(gè)以上違反海關(guān)監(jiān)管規(guī)定的行為且二者之間有因果關(guān)系的，依照本實(shí)施條例分別規(guī)定的處罰幅度，擇其重者處罰?！?/span>

“一事不二罰”原則，僅就我國(guó)《行政處罰法》而言，系指行政執(zhí)法機(jī)關(guān)針對(duì)當(dāng)事人的同一個(gè)違反行政管理秩序的行為，不得給予二次及以上的行政處罰（罰款）。如果同一個(gè)違法行為違反多個(gè)法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)給予二個(gè)以上罰款處罰的，也只能按照罰款數(shù)額高的規(guī)定處罰一次。

“一事不二罰”原則的創(chuàng)立，無(wú)論是在刑罰領(lǐng)域抑或是在行政處罰領(lǐng)域，它們具有共同的理論基礎(chǔ)。人權(quán)原則、法治原則、比例原則和過(guò)罰相當(dāng)?shù)?，是這一原則的共同理論淵源。確立“一事不二罰”原則的直接目的在于“保護(hù)當(dāng)事人的信賴權(quán)益，維護(hù)法律的安定性”，[⑥]“在于防止重復(fù)處罰，體現(xiàn)過(guò)罰相當(dāng)?shù)姆稍瓌t，以保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益”，[⑦]是為了防止和制止行政執(zhí)法中的重復(fù)處罰、多重處罰、交叉處罰、多頭處罰，引導(dǎo)和塑造社會(huì)堅(jiān)持以教育、引導(dǎo)為主，過(guò)罰相當(dāng)，在法治軌道上全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家。

二、何謂“一事不二罰”原則中的“一事”

“一事不二罰”原則本身就意味著，針對(duì)“一事”不得“二罰”；“一事”只得“一罰”，“二事”方可“二罰”，“多事”才可“多罰”。如何認(rèn)定“一事”乃是全面而準(zhǔn)確貫徹“一事不二罰”原則的前提和基礎(chǔ)。

（一）“一事”就是指“同一個(gè)違法行為”

行政處罰“一事不二罰”原則中的“一事”，就是指當(dāng)事人的“同一個(gè)違法行為”。如何認(rèn)定“一事”，就是如何認(rèn)定“同一個(gè)違法行為”?！巴粋€(gè)違法行為”當(dāng)然不是指“二個(gè)”或“多個(gè)”違法行為?！巴粋€(gè)違法行為”是指同一個(gè)當(dāng)事人的一個(gè)違法行為，而不是指不同當(dāng)事人的不同行為或者同一當(dāng)事人的多個(gè)行為?！巴粋€(gè)違法行為”的語(yǔ)言表述是如此清晰和輕松，但在實(shí)際甄別中困難重重。

如何判斷“一個(gè)違法行為”還是“二個(gè)違法行為”，學(xué)者們沒(méi)有停止過(guò)探究。早在1996年制定《行政處罰法》時(shí)就有人提出，“認(rèn)定同一個(gè)違法行為要綜合考慮法律規(guī)范的具體規(guī)定、違法行為的當(dāng)事人是否為同一個(gè)人、行為是否為獨(dú)立的一個(gè)違法行為等多種因素?！盵⑧]《行政處罰法》2021年修訂后，有人提出，“一事不再罰”中的“一事”是指當(dāng)事人實(shí)施了一個(gè)違反行政法規(guī)范的行為或是違反行政管理秩序的行為[⑨]……凡此種種，如何認(rèn)定“一個(gè)違法行為”，歸納起來(lái)主要有“行為意思說(shuō)”“行政法義務(wù)說(shuō)”“法律規(guī)范說(shuō)”“行為構(gòu)成要件說(shuō)”“同一事實(shí)同一理由說(shuō)”。

其一，“行為意思說(shuō)”。該學(xué)說(shuō)認(rèn)為，任何行為都是行為人在主觀意志的支配下所進(jìn)行的行為。行為的過(guò)程、狀態(tài)和結(jié)果都與行為意志相一致并由行為意志所決定。任何行為都是行為人主觀意思的外化形式。這里的“行為意思”主要表現(xiàn)為行為人的目的與動(dòng)機(jī)，由一個(gè)目的動(dòng)機(jī)支配的行為就是一個(gè)行為，由多個(gè)目的動(dòng)機(jī)支配的行為就是多個(gè)行為。因此，“行為意思說(shuō)”也被稱為“目的動(dòng)機(jī)說(shuō)”。但是，人的目的和動(dòng)機(jī)既有單一性，也有多重性和復(fù)合性，再加之內(nèi)心的意思在大多情況下是看不見(jiàn)、摸不著的東西。單純以行為人的行為意思“件數(shù)”來(lái)劃分違法行為的“個(gè)數(shù)”實(shí)在困難。

其二，“行政法義務(wù)說(shuō)”。該學(xué)說(shuō)認(rèn)為，所謂行為人違反行政管理秩序的行為，實(shí)際上就是違反行政法義務(wù)的行為。德國(guó)、奧地利、日本等都將當(dāng)事人可行政處罰的行為定性和表達(dá)為“違反行政法義務(wù)的行為”。[⑩]因此，行政法為當(dāng)事人所設(shè)定義務(wù)的數(shù)量就成為區(qū)別當(dāng)事人“一個(gè)”違法行為與“多個(gè)”違法行為的標(biāo)準(zhǔn)。違反“一個(gè)行政法義務(wù)”的行為就是“一個(gè)違法行為”，違反“二個(gè)行政法義務(wù)”的行為就是“二個(gè)違法行為”，以此類推。所謂“數(shù)個(gè)行為”，是指同一行為人多次違反同一行政法上義務(wù)規(guī)定，或違反數(shù)個(gè)不同行政法上義務(wù)規(guī)定，而其行為不構(gòu)成自然一行為與法律上一行為。[11]“行為義務(wù)說(shuō)”在理論上非常符合邏輯，但討論什么是“一個(gè)行政法義務(wù)”與“一個(gè)違法行為”其實(shí)是同一個(gè)問(wèn)題。當(dāng)事人在禁止停車地點(diǎn)違法停車了一周，這到底違反了幾個(gè)行政法義務(wù)與到底屬于幾個(gè)違法行為，它們之間無(wú)法相互說(shuō)明。前者無(wú)法說(shuō)明后者，后者也無(wú)法說(shuō)明前者，它們所面臨的問(wèn)題是共同的。

其三，“法律規(guī)范說(shuō)”。該學(xué)說(shuō)認(rèn)為，違法行為是一個(gè)還是數(shù)個(gè)，主要看該行為違反法律規(guī)范的“件數(shù)”。違反一個(gè)法律規(guī)范的行為就是一個(gè)違法行為，違反兩個(gè)或多個(gè)法律規(guī)范的行為就是兩個(gè)或多個(gè)違法行為。比如，有學(xué)者認(rèn)為：“一事”是指一個(gè)行政違法行為，即一個(gè)或數(shù)個(gè)相對(duì)人一次性或連續(xù)性實(shí)施的觸犯一種法律規(guī)范的行為。[12]有學(xué)者指出，“同一個(gè)違法行為”是指當(dāng)事人實(shí)施了一個(gè)違反行政法規(guī)范的行為或者說(shuō)一個(gè)違反行政管理秩序的行為，當(dāng)事人在客觀上僅有一個(gè)獨(dú)立完整的違法事實(shí)，違法行為的實(shí)施主體是同一違法行為人。[13]由于“行政法義務(wù)”就是由“行政法律規(guī)范”設(shè)定的，因而，違反幾個(gè)“行政法義務(wù)”與違反幾個(gè)“行政法律規(guī)范”其實(shí)是一碼事，只是表達(dá)不同而已。另外，將一個(gè)行為同時(shí)違反多個(gè)“行政法義務(wù)”或“行政法律規(guī)范”的競(jìng)合違法視作為多個(gè)違法行為而主張作多個(gè)處罰，勢(shì)必導(dǎo)致對(duì)“一事不二罰”原則的背離。

其四，“行為構(gòu)成要件說(shuō)”。該學(xué)說(shuō)是借鑒刑法犯罪構(gòu)成要件而提出的觀點(diǎn)。犯罪行為有四個(gè)構(gòu)成要件：主體、主觀方面、客體和客觀方面，不具備這四個(gè)要件的便不構(gòu)成犯罪行為。行政法上的違法行為也是如此，應(yīng)當(dāng)具備完整的行為構(gòu)成要件。有關(guān)部門解釋道：在行政處罰法中，一事不再罰的“一事”指“同一違法行為”，即“構(gòu)成要件上只符合一個(gè)違法行為的特征?！盵14]有專家指出：“對(duì)于當(dāng)事人實(shí)施的違法行為是一個(gè)違法行為還是數(shù)個(gè)違法行為，《行政處罰法》并未規(guī)定具體的判斷標(biāo)準(zhǔn)，需要行政機(jī)關(guān)以違法行為的構(gòu)成要件為基礎(chǔ)，綜合考慮違法行為人的主觀意圖、行為的外在形態(tài)和所在的時(shí)空狀態(tài)、受侵害的法益屬性及多個(gè)法益之間的關(guān)系等因素，并在遵循有關(guān)擬制行為個(gè)數(shù)的法律規(guī)定的前提下加以認(rèn)定?！盵15]“行為構(gòu)成要件說(shuō)”認(rèn)為只要完成一個(gè)構(gòu)成要件的行為就是一個(gè)違法行為，其中又可分為“兩件說(shuō)”“三件說(shuō)”和“四件說(shuō)。認(rèn)定“一個(gè)”或“數(shù)個(gè)”違法行為，與違法行為的構(gòu)成要件不無(wú)關(guān)系。但如果用刑法學(xué)上的犯罪構(gòu)成要件來(lái)套用行政處罰中的違法行為，似乎有點(diǎn)隔靴搔癢。因?yàn)樾袨闃?gòu)成要件與其說(shuō)是用于解決一個(gè)行為還是多個(gè)行為的標(biāo)準(zhǔn)，不如說(shuō)是用于解決一個(gè)違法（犯罪）行為是否成立的標(biāo)準(zhǔn)。

其五，“同一事實(shí)同一理由說(shuō)”。在上述幾種如何認(rèn)定“一個(gè)”違法行為的學(xué)說(shuō)中，“同一事實(shí)同一理由說(shuō)”（“雙同”）是最具優(yōu)勢(shì)的。早在1996年第一次制定《行政處罰法》時(shí)，有關(guān)部門就解釋道：“一事不再罰原則是指違法行為人的同一違法行為不得以同一事實(shí)和同一依據(jù)，給予兩次以上的處罰?！盵16]在1996年《行政處罰法》的起草過(guò)程中，“試擬稿”第14條和“征求意見(jiàn)稿”第10條關(guān)于“一事不二罰”的表述曾經(jīng)是“對(duì)違法行為人的同一個(gè)違法行為，不得以同一事實(shí)和理由，給予兩次以上的處罰”，只是在后來(lái)最終“通過(guò)稿”（第24條）將“同一事實(shí)和理由”進(jìn)行了刪除。[17]盡管如此，有關(guān)部門依然堅(jiān)持“雙同”的解釋。最高人民法院的有關(guān)判決也支持了這一觀點(diǎn)。[18]即便《行政處罰法》2021年修訂之后，法條（第29條）依然沒(méi)有恢復(fù)“同一事實(shí)和理由”（“雙同”）的表達(dá)，但依然有不少專家學(xué)者支持“雙同”說(shuō)的觀點(diǎn)?！半p同”說(shuō)的原意是：“一事不二罰”是指針對(duì)“同一事實(shí)同一理由”只能處罰一次。這本身就意味著針對(duì)“同一事實(shí)”，如果適用“多個(gè)法律理由”，是可以進(jìn)行多個(gè)處罰的。它所折射出的“一個(gè)違法行為”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，就是指針對(duì)“同一行為事實(shí)”適用“一個(gè)法律理由”（法律依據(jù)）的行為。筆者不敢茍同這一觀點(diǎn)：一是它將自然行為與法律擬制行為混為一談了?！巴皇聦?shí)”是自然行為的范疇，“同一理由”（同一法律依據(jù)）是法律擬制行為的范疇；二是它為多頭處罰、重復(fù)處罰留下了“后門”。我們很難將“同一事實(shí)”變成“多個(gè)事實(shí)”，但人們很容易對(duì)“同一事實(shí)”尋找或編造“多種理由”，從而可以輕易地進(jìn)行多重處罰；三是當(dāng)年《行政處罰法》制定時(shí)之所以刪除“同一事實(shí)和理由”的表達(dá)，就是考慮到“同一理由”不好把握；四是這種觀點(diǎn)與現(xiàn)行《行政處罰法》（2021）第19條第二句精神相沖突，背離了“一事不二罰”原則?，F(xiàn)行的“一事不二罰”原則不僅適用單一的違法行為，同時(shí)也適用競(jìng)合的違法行為?！半p同”說(shuō)勢(shì)必將競(jìng)合違法行為踢出“一事不二罰”原則的適用范圍。

（二）“自然行為”與“法律擬制行為”

探究“一個(gè)違法”與“多個(gè)違法”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)與一對(duì)范疇有關(guān)：自然行為與法律擬制行為。不厘清它們之間的關(guān)系，就無(wú)法有效地確立認(rèn)定“一個(gè)違法”與“多個(gè)違法”的標(biāo)準(zhǔn)。

“自然行為”系指在社會(huì)中自然存在的行為過(guò)程和狀態(tài)。社會(huì)每時(shí)每刻都在發(fā)生無(wú)數(shù)個(gè)行為，也每時(shí)每刻都在結(jié)束無(wú)數(shù)個(gè)行為。就自然行為而言，只要特定的主體在特定的時(shí)間和空間內(nèi)作出某一動(dòng)作，就是一個(gè)行為?！胺蓴M制行為”是指人們出于法律適用需要而對(duì)自然行為所進(jìn)行的評(píng)價(jià)，并進(jìn)行法律上的切割或組合，擬制成一個(gè)或多個(gè)與法律規(guī)范相對(duì)應(yīng)的行為。

自然行為是行為的原始狀態(tài)，法律擬制行為是行為的法律評(píng)價(jià)狀態(tài)。社會(huì)上的各類各種行為，只要將它脫離開法律關(guān)系，它們就都是一種自然行為。在自然事件中，不存在好與壞、合法與違法之。因?yàn)樽匀皇录缓腥藗兊膬r(jià)值判斷，而法律擬制行為乃是法律判斷的結(jié)果。例如，某人“駕車”是一個(gè)自然行為，但我們說(shuō)某人駕車“超速”，這便是一種法律擬制行為，因?yàn)樗欠珊饬康慕Y(jié)果。自然行為不存在是否合法問(wèn)題，違法行為是指自然行為違反了法律規(guī)范，這就成了法律擬制問(wèn)題。就自然行為而言，同一行為人進(jìn)行一個(gè)動(dòng)作，從開始到停止，就是一個(gè)行為。某人花了兩天時(shí)間親自駕車從杭州開到呼市，作為自然行為它就是“一件事”“一個(gè)行為”，但如果他在這駕車期間，闖過(guò)一次紅燈、超速一段路程，還有在高速路上作了一次違章停車，那就可以擬制為三個(gè)違法行為，進(jìn)行三次處罰。有學(xué)者指出：所謂“一行為”包括“自然一行為”與“法律一行為”。自然一行為是指由客觀第三人以自然觀察方式可認(rèn)為是單一行為，法律上一行為是指多個(gè)自然行為基于法律上的原因而結(jié)合成為一行為。[19]可見(jiàn)，一個(gè)自然行為與一個(gè)法律擬制行為的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)并不相同，它們屬于兩個(gè)不同的概念范疇，有各自的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，前者是出于第三人的觀察眼光，后者是出于法律的眼光。

自然行為是一種實(shí)實(shí)在在的存在，一個(gè)就是一個(gè)，不會(huì)變成多個(gè)。只有在出于法律制裁的需要時(shí)，人們才有可能將一個(gè)自然行為分割成多個(gè)，或多個(gè)自然行為又被視作為一個(gè)，以便更人性、科學(xué)地體現(xiàn)“過(guò)罰相當(dāng)”。關(guān)于“競(jìng)合違法”也是如此，它不是自然行為的“競(jìng)合”，而是自然行為適用法律時(shí)才發(fā)生“競(jìng)合”。這是說(shuō)，討論“一個(gè)”違法行為還是“多個(gè)”違法行為，其實(shí)并不是對(duì)自然行為的鑒定和分辨，而是對(duì)法律擬制行為的創(chuàng)設(shè)。它要解決的不是“真與假”的問(wèn)題，而是“好與壞”的問(wèn)題。對(duì)自然行為如何作法律上的分割，以及違法行為的競(jìng)合如何處理，這些都不是自然行為的問(wèn)題，而是法律如何擬制行為的問(wèn)題。所以，我們?cè)凇耙皇虏欢P”原則背景下討論什么是“一個(gè)違法行為”，其實(shí)不是討論該當(dāng)事人的自然行為，而是討論其法律擬制行為。作為自然行為，討論一個(gè)行為還是多個(gè)行為是沒(méi)有直接的意義，但作為法律擬制行為，討論一個(gè)行為還是多個(gè)行為直接關(guān)呼法律上的適用。研討“一個(gè)”違法行為還是“多個(gè)”違法行為如此之難，很大的原因是因?yàn)闆](méi)有厘清自然行為與法律擬制行為之間的關(guān)系，將自然行為的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)與法律擬制行為的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)混淆使用所致。因此，研討“一個(gè)”行為還是“多個(gè)”行為不能只停留在“自然行為”的視角。

（三）“靜態(tài)行為”與“動(dòng)態(tài)行為”

自然行為首先可以分為靜態(tài)行為與動(dòng)態(tài)行為。靜態(tài)與動(dòng)態(tài)是自然行為的兩種形式，由此稱為靜態(tài)行為與動(dòng)態(tài)行為。靜態(tài)行為是指空間上不發(fā)生移動(dòng)的行為；動(dòng)態(tài)行為是指空間上發(fā)生移動(dòng)的行為。這兩類自然行為就決定了法律上的兩類違法行為，即靜態(tài)違法與動(dòng)態(tài)違法。前者如違法停車、非法占地等，后者如駕車一路超速等。

在這里，靜態(tài)行為是自然行為，靜態(tài)違法是法律擬制行為；動(dòng)態(tài)行為是自然行為，動(dòng)態(tài)違法則是法律擬制行為。這兩類違法又與下一題討論的一次違法、連續(xù)違法和繼續(xù)違法有一定的關(guān)聯(lián)性。一次違法和繼續(xù)違法一定以靜態(tài)行為為基礎(chǔ)，而連續(xù)違法則以動(dòng)態(tài)行為為基礎(chǔ)。所以，從法律擬制的角度劃分“一個(gè)違法”與“多個(gè)違法”時(shí)，應(yīng)當(dāng)結(jié)合考慮“違法行為”的“靜態(tài)性”或者“動(dòng)態(tài)性”。

（四）“一次違法”“連續(xù)違法”和“繼續(xù)違法”

接著，自然行為還可分為一次性行為、連續(xù)性行為和繼續(xù)性行為，由此決定了法律上的一次違法、連續(xù)違法和繼續(xù)違法。

所謂“一次違法”，系指某一特定行為主體，在特定的時(shí)間和空間內(nèi)作出某個(gè)違反法律秩序的意思表示或者作出某一動(dòng)作。一次行為是指一個(gè)具有單一性并一次性完成的行為。如張三在1月5日上午10時(shí)在某商場(chǎng)毆打了李四，張三在某路口闖了一次紅燈。一次行為的特征是，行為人在特定時(shí)間內(nèi)已經(jīng)完成了一個(gè)動(dòng)作，它沒(méi)有與第二次行為或其他行為發(fā)生牽連。一次違法應(yīng)當(dāng)被擬制為“一個(gè)違法行為”，它們具有“一對(duì)一”的對(duì)應(yīng)性。所以，根據(jù)“一事不二罰”原則，對(duì)一個(gè)“一次違法”顯然不能給予二次處罰?，F(xiàn)在復(fù)雜的恰恰是在于針對(duì)連續(xù)違法和繼續(xù)違法行為如何擬制的問(wèn)題。

所謂連續(xù)違法，是指行為人在一段時(shí)間內(nèi)數(shù)次實(shí)施了同一性質(zhì)的違法行為。例如，行為人駕駛機(jī)動(dòng)車每天違反家門口的交通標(biāo)志?！皬倪`法行為開始到結(jié)束的發(fā)生過(guò)程看，連續(xù)性違法行為包含了多個(gè)同類違法行為，前一違法行為和后一違法行為之間存在中斷或停頓，而非處于一直持續(xù)的狀態(tài)?！盵20]早在2005年，原國(guó)務(wù)院法制辦公室《對(duì)湖北省人民政府法制辦公室〈關(guān)于如何確認(rèn)違法行為連續(xù)或繼續(xù)狀態(tài)的請(qǐng)示》的復(fù)函》（國(guó)法函［2005］442號(hào)）指出：“《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第29條中規(guī)定的違法行為的連續(xù)狀態(tài)，是指當(dāng)事人基于同一個(gè)違法故意，連續(xù)實(shí)施數(shù)個(gè)獨(dú)立的行政違法行為，并觸犯同一個(gè)行政處罰規(guī)定的情形?！痹摗稄?fù)函》至今依然有效。續(xù)續(xù)違法行為的特點(diǎn)是：（1）當(dāng)事人作出了兩次以上的違法行為。一次行為無(wú)法構(gòu)成連續(xù)違法；（2）兩次以上的違法行為由同一個(gè)當(dāng)事人作出。不同當(dāng)事人作出的違法行為不構(gòu)成連續(xù)行為；（3）兩次以上的違法行為發(fā)生在同一地點(diǎn)。靜態(tài)違法必須限于同一地點(diǎn)，動(dòng)態(tài)違法必須限于同一行政管轄區(qū)。比如，違法停車，第一次停在中山橋上，第二次則停在南山橋上，這就不屬于連續(xù)違法，而屬于兩個(gè)獨(dú)立的違法行為；（4）違法行為違反的是同一個(gè)法律關(guān)系和同一個(gè)法律事由。如果行為人駕車先是闖紅燈，接著是超速，后來(lái)又違法停車，這哪怕是在一個(gè)小時(shí)之內(nèi)同一轄區(qū)內(nèi)發(fā)生的，也屬于三個(gè)不同的違法行為。

所謂“繼續(xù)違法”，是指行為人實(shí)施了一個(gè)違法行為，但違法狀態(tài)一直持續(xù)著，從未間斷。繼續(xù)違法是一個(gè)違法行為的持續(xù)狀態(tài)，所以繼續(xù)違法也稱持續(xù)違法。例如，機(jī)動(dòng)車在同一地方違規(guī)停車一個(gè)月，從停車到駛離前，違法行為即處于繼續(xù)狀態(tài)。繼續(xù)違法與前述的連續(xù)違法不同，其最大區(qū)別是于：連續(xù)違法是當(dāng)事人多次作出同一性質(zhì)的違法，是多次違法的組合；繼續(xù)違法是當(dāng)事人作出的一次違法行為處于持續(xù)狀態(tài)。行政處罰法上的連續(xù)違法與繼續(xù)違法完全與刑罰中的“連續(xù)犯”和“繼續(xù)犯”相對(duì)應(yīng)，背后的理論標(biāo)準(zhǔn)相通。

連續(xù)違法與繼續(xù)違法都不屬于一次違法。[21]一次違法被“一對(duì)一”地?cái)M制為“一個(gè)違法”是順理成章的，但作為多次違法的連續(xù)違法和作為一個(gè)違法行為持續(xù)狀態(tài)下的繼續(xù)違法，都無(wú)法被機(jī)械地?cái)M制為“一個(gè)違法行為”或“多個(gè)違法行為”。就是說(shuō)，“連續(xù)違法”是數(shù)個(gè)同一性質(zhì)的違法，但不能一律作為多個(gè)行為處罰；同樣，“繼續(xù)違法”是一個(gè)違法行為的繼續(xù)狀態(tài)，也不能一律作為一個(gè)行為處罰。[22]德國(guó)法院曾就個(gè)案認(rèn)為：持續(xù)一分鐘以內(nèi)超速行為、因轉(zhuǎn)彎或減速而持續(xù)超速行為、高速公路上十二公里的路段內(nèi)違反數(shù)個(gè)不同限速標(biāo)準(zhǔn)行為，因具有“時(shí)空緊密相連性”可被視為“一行為”。[23]

對(duì)于連續(xù)違法和繼續(xù)違法應(yīng)當(dāng)作為一個(gè)違法行為還是多個(gè)違法行為對(duì)待，這需要立法者通過(guò)立法或者執(zhí)法者通過(guò)執(zhí)法對(duì)它進(jìn)行分割，將一個(gè)自然狀態(tài)的連續(xù)行為或繼續(xù)行為轉(zhuǎn)換成一個(gè)或多個(gè)法律擬制行為。在國(guó)家法律沒(méi)有設(shè)定統(tǒng)一的分割標(biāo)準(zhǔn)之前，現(xiàn)實(shí)中存在著多種分割方法：（1）管轄區(qū)域分割法。對(duì)于跨越行政管轄區(qū)的連續(xù)違法，在一個(gè)管轄區(qū)內(nèi)只作為“一個(gè)違法行為”只作一次處罰。[24]（2）違法時(shí)間分割法。對(duì)于繼續(xù)違法，有的地方采取“時(shí)間分割法”，即違法行為的持續(xù)狀態(tài)按一定的時(shí)間長(zhǎng)度分割為一個(gè)違法行為，超過(guò)該時(shí)間長(zhǎng)度的作為另一個(gè)違法行為對(duì)待。（3）電子拍攝分割法。對(duì)于當(dāng)事人的連續(xù)性違法，以電子拍攝記錄“次數(shù)”作為當(dāng)事人違法行為的“個(gè)數(shù)”。[25]（4）執(zhí)法查處分割法。這是實(shí)踐中的一種通用做法，對(duì)于連續(xù)違法或者繼續(xù)違法，對(duì)于查處以后的違法都作為一個(gè)新的違法對(duì)待。[26]

（五）對(duì)連續(xù)違法和繼續(xù)違法“分割”的法律規(guī)制

那么，到底對(duì)連續(xù)違法和繼續(xù)違法采取什么分割方法才是正當(dāng)?shù)哪?？這其實(shí)要解決兩個(gè)問(wèn)題：一是誰(shuí)作“分割”，由法律直接分割還是由執(zhí)法者的執(zhí)法行為分割？二是如何分割，應(yīng)當(dāng)采取什么樣的分割標(biāo)準(zhǔn)？

第一，關(guān)于分割主體問(wèn)題。對(duì)于連續(xù)違法和繼續(xù)違法行為“個(gè)數(shù)”的分割，應(yīng)當(dāng)由法律、法規(guī)和規(guī)章進(jìn)行分割，而不是由執(zhí)法者的執(zhí)法行為進(jìn)行分割。這是由“處罰法定”原則和執(zhí)法者的法律地位決定的?！疤幜P法定”系指行政處罰必須依法設(shè)定和依法實(shí)施，它是行政處罰法的基本原則之一。根據(jù)該原則，行政處罰的種類必須依法設(shè)定，而不是由行政執(zhí)法機(jī)關(guān)自我確定。對(duì)可行政處罰的連續(xù)違法和繼續(xù)違法如何在法律上分割成一個(gè)違法行為還是多個(gè)違法行為，本身就屬于對(duì)行政處罰“設(shè)定”的范圍，至少是對(duì)行政處罰“設(shè)定權(quán)”的延伸，所以它必須與行政處罰的設(shè)定規(guī)則相一致。根據(jù)《行政處罰法》（2021）第二章（行政處罰的種類和設(shè)定）的規(guī)定，一是行政處罰必須由法律、法規(guī)和規(guī)章設(shè)定，規(guī)章以下的其他規(guī)范性文件不得設(shè)定行政處罰，這表達(dá)了“設(shè)定法”的范圍；二是特定的行政處罰手段由特定的法律規(guī)范進(jìn)行設(shè)定，這表達(dá)了“法與罰”之間的設(shè)定對(duì)應(yīng)關(guān)系。由此就推論出：1.對(duì)于連續(xù)違法和繼續(xù)違法行為的法律分割必須由法律、法規(guī)和規(guī)章進(jìn)行，規(guī)章以下的其他規(guī)范性文件不宜設(shè)定分割；2.既然限制人身自由的行政處罰限由法律設(shè)定，那么對(duì)可以處限制人身自由行政處罰的違法行為也應(yīng)當(dāng)由法律進(jìn)行分割；既然吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照的行政處罰由法律或行政法規(guī)設(shè)定，那么同樣，對(duì)可處吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照行政處罰的違法行為也只能由法律或行政法規(guī)進(jìn)行分割；以此類推。行政處罰雖由行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法人員具體實(shí)施，但對(duì)于連續(xù)違法和繼續(xù)違法行為“個(gè)數(shù)”的分割，不該由執(zhí)法人員的執(zhí)法行為來(lái)決定，否則可能會(huì)出現(xiàn)執(zhí)法人員在罰款利益的驅(qū)動(dòng)下隨意分割連續(xù)違法和繼續(xù)違法的現(xiàn)象。如何分割連續(xù)違法和繼續(xù)違法行為，應(yīng)當(dāng)由法律、法規(guī)和規(guī)章作出規(guī)定，執(zhí)法者只是執(zhí)行這一規(guī)定而已。執(zhí)法者就是執(zhí)法者，而不是立法者。所以，不宜將對(duì)于連續(xù)違法和繼續(xù)違法行為“個(gè)數(shù)”的分割權(quán)交給執(zhí)法者。

第二，關(guān)于分割標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題。無(wú)論由立法者還是執(zhí)法者對(duì)于連續(xù)違法和繼續(xù)違法行為進(jìn)行“個(gè)數(shù)”（件數(shù)）分割，都會(huì)涉及分割標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題。筆者認(rèn)為，針對(duì)連續(xù)違法和繼續(xù)違法行為，以及它們中的不同類型違法，應(yīng)當(dāng)設(shè)置不同的標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)由法律、法規(guī)和規(guī)章以確立裁量基準(zhǔn)的方式對(duì)連續(xù)違法和繼續(xù)違法行進(jìn)行分類分割。具體有二：（1）空間分割法。一般而言，連續(xù)行為會(huì)發(fā)生在不同地點(diǎn)，繼續(xù)行為會(huì)發(fā)生在同一地點(diǎn)。所以，不同地點(diǎn)發(fā)生的連續(xù)行為或繼續(xù)行為應(yīng)當(dāng)作為不同的違法行為；同一地點(diǎn)發(fā)生的連續(xù)行為或繼續(xù)行為應(yīng)當(dāng)作為同一行為。比如，今天在東山路上違法停車一次，明天在西山路上違法停車一次，后天又在中山路上違法停車一次，這屬于連續(xù)違法，但應(yīng)當(dāng)作為三個(gè)違法對(duì)待；當(dāng)事人駕車持續(xù)超速，從一個(gè)行政區(qū)域到另一個(gè)行政區(qū)域，這兩個(gè)區(qū)域應(yīng)當(dāng)作為兩個(gè)違法對(duì)待。（2）時(shí)間分割法。如果同一地點(diǎn)的繼續(xù)違法持續(xù)時(shí)間過(guò)長(zhǎng)的，應(yīng)當(dāng)采取時(shí)間分割法。如果當(dāng)事人在同一地點(diǎn)違法停車了一年，中間無(wú)間隔，這是繼續(xù)行為。如果這種同一地點(diǎn)的繼續(xù)違法作為一個(gè)違法行為對(duì)待，顯然違背法治的初衷，無(wú)疑會(huì)助長(zhǎng)違法現(xiàn)象。對(duì)此，法律、法規(guī)和規(guī)章必須規(guī)定一定的時(shí)間段為一個(gè)違法行為。

在法律、法規(guī)和規(guī)章對(duì)連續(xù)違法和繼續(xù)違法如何分割沒(méi)有作出規(guī)定的前提下，作為一個(gè)過(guò)渡性辦法，可由執(zhí)法機(jī)關(guān)通過(guò)“查處分割法”進(jìn)行分割。所謂“查處分割法”，系指對(duì)于當(dāng)事人的連續(xù)違法或繼續(xù)違法行為，只要執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)其進(jìn)行了“查處”并讓當(dāng)事人受領(lǐng)，之后出現(xiàn)的行為都可作為第二個(gè)行為對(duì)待，以此類推。假如當(dāng)事人家門口的小巷出口處設(shè)有禁止左轉(zhuǎn)交通標(biāo)志，當(dāng)事人每天上班開車違反該標(biāo)志，左轉(zhuǎn)抄近途去單位上班，構(gòu)成交通違法（違反《道路交通安全法》第44條）。假如當(dāng)執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行查處時(shí)，當(dāng)事人已違法了56次。在上述情形中，如果執(zhí)法機(jī)關(guān)在當(dāng)事人第56次違法時(shí)才對(duì)其進(jìn)行查處，只能算作一個(gè)違法行為，處罰一次，至于56次違法只作為一種法定的從重情節(jié)考慮；如果執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)這56次違法總共查處了10次，那就作為10個(gè)違法行為對(duì)待，可以處罰10次。

執(zhí)法機(jī)關(guān)的“查處分割法”并不是一種優(yōu)先規(guī)則，它是在法律、法規(guī)和規(guī)章對(duì)違法行為如何分割未作規(guī)定情況下的一種補(bǔ)充方法。這種補(bǔ)充方法具有一定的合理性：一是為了公共利益與個(gè)人利益的平衡。連續(xù)違法是多個(gè)同性質(zhì)違法的組合，它侵害的是同一個(gè)法律關(guān)系，如果完全按照“一次一罰”顯然過(guò)于嚴(yán)苛；繼續(xù)行為其實(shí)是一次違法的持續(xù)狀態(tài)，如果不論其持續(xù)時(shí)間多長(zhǎng)，只按一個(gè)行為對(duì)待只罰一次，顯然會(huì)鼓勵(lì)當(dāng)事人因違法而獲益。采取“查處分割法”正好是避免兩個(gè)極端的折衷做法。二是有利于督促執(zhí)法機(jī)關(guān)“及時(shí)查處”違法。造成連續(xù)違法或繼續(xù)違法無(wú)疑與行政執(zhí)法機(jī)關(guān)不及時(shí)履行查處職責(zé)有一定事實(shí)上的關(guān)聯(lián)，執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)此負(fù)有一定的責(zé)任。實(shí)施“查處分割法”有助于督促執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)違法行為履行及時(shí)查處之職。三是有助于澄清和昭示對(duì)違法行為的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和態(tài)度。按照交警現(xiàn)場(chǎng)指揮優(yōu)于交通標(biāo)志的原則，執(zhí)法機(jī)關(guān)長(zhǎng)期對(duì)當(dāng)事人的連續(xù)違法或繼續(xù)違法行為不查處的，可能會(huì)以默示方式誤導(dǎo)當(dāng)事人將違法行為當(dāng)成合法行為。執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)這一默示方式承擔(dān)后果。

但是，對(duì)連續(xù)違法或繼續(xù)違法行為的分割，無(wú)論是通過(guò)法律、法規(guī)和規(guī)章分割，還是通過(guò)執(zhí)法行為分割，都必須符合和遵循下列原則：一是教育與處罰相結(jié)合原則。教育是影響人的身心發(fā)展的社會(huì)實(shí)踐活動(dòng)?！缎姓幜P法》始終貫徹處罰和教育相結(jié)合原則，而且堅(jiān)持以教育為重，不是以處罰為重。因?yàn)樘幜P的最終目的也是教育人民群眾自覺(jué)守法。《行政處罰法》（2021）第6條規(guī)定：“實(shí)施行政處罰，糾正違法行為，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持處罰與教育相結(jié)合，教育公民、法人或者其他組織自覺(jué)守法?！边@就很好地表達(dá)了這一原則。對(duì)連續(xù)違法和繼續(xù)違法“件數(shù)”的分割，一定要體現(xiàn)以教育為重，而不是以處罰為目的，不得對(duì)當(dāng)事人違法行為的“件數(shù)”作過(guò)度分割、分細(xì)分割、過(guò)小分割，以造成不正當(dāng)?shù)摹岸嗔P”“重罰”和“濫罰”。二是過(guò)罰相當(dāng)原則。過(guò)罰相當(dāng)是比例原則的體現(xiàn)，也是《行政處罰法》的基本原則之一。《行政處罰法》（2021）第5條第2款規(guī)定：“設(shè)定和實(shí)施行政處罰必須以事實(shí)為依據(jù)，與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度相當(dāng)。”這是對(duì)過(guò)罰相當(dāng)原則的法律表達(dá)。過(guò)罰相當(dāng)原則，僅從法律適用上講，包含著以下意思和要求：1．當(dāng)事人的違法行為明顯輕微的，不予處罰；2．當(dāng)事人的違法行為應(yīng)當(dāng)處罰的，處罰的輕重必須和當(dāng)事人違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度相當(dāng)。既不能輕過(guò)重罰，也不能重過(guò)輕罰。對(duì)連續(xù)違法或繼續(xù)違法行為的分割，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)過(guò)罰相當(dāng)原則。如果對(duì)于非主道上的違法停車（繼續(xù)狀態(tài)），每隔5分鐘就分割為一個(gè)違法行為，或者某司機(jī)在一個(gè)行政區(qū)域內(nèi)連闖12個(gè)紅燈（連續(xù)狀態(tài)）只被分割為一個(gè)違法行為，這都是有違過(guò)罰相當(dāng)原則的。三是有利于當(dāng)事人糾正違法原則。行政處罰不是為處罰而處罰，行政處罰的目的重在預(yù)防違法和糾正違法，而且盡量讓當(dāng)事人自我糾正?！缎姓幜P法》（2021）第28條、第32條和第33條等都體現(xiàn)了有利于當(dāng)事人糾正違法的原則。在對(duì)當(dāng)事人連續(xù)違法或繼續(xù)違法行為分割時(shí)，一定要為當(dāng)事人糾正自己的違法留出合理的時(shí)間。比如，當(dāng)事人違反限號(hào)規(guī)定將車駛?cè)氤鞘械缆繁唤痪幜P后，就應(yīng)當(dāng)允許其將車開回家里去，在這過(guò)程中就不應(yīng)當(dāng)將糾錯(cuò)過(guò)程再行分割成新的違法行為。四是不讓當(dāng)事人因違法而獲益原則。“任何人均不得因其不法行為而獲益”（Nemo potest ex suo delicto consequi emolumentum），這是古老的法律格言。法治本身就是為了懲治違法，而當(dāng)事人可因違法而獲利的話，本身就會(huì)走向法治的反面。這一原則在我國(guó)憲法、民法和刑法中均有體現(xiàn)?！缎姓幜P法》（2021）第28條直接體現(xiàn)了這一原則。在對(duì)當(dāng)事人連續(xù)違法或繼續(xù)違法行為分割時(shí)，一定要體現(xiàn)這一原則。比如，當(dāng)事人在同一地點(diǎn)違法停車長(zhǎng)達(dá)一年，如果對(duì)這種繼續(xù)狀態(tài)的違法按一個(gè)行為處罰一次（罰款200元），那等于慫恿當(dāng)事人用200元罰款抵銷上萬(wàn)元的停車費(fèi)。最后，對(duì)連續(xù)違法和繼續(xù)違法行為的法定分割，還必須和行政處罰裁量基準(zhǔn)制度相銜接。[27]

（六）“一個(gè)違法行為”的綜合界定

根據(jù)以上的綜合分析，可以對(duì)當(dāng)事人的一個(gè)違法行為界定如下：當(dāng)事人的“一個(gè)違法行為”，系指一個(gè)當(dāng)事人在特定的時(shí)間、地點(diǎn)作出的，違反一個(gè)法律規(guī)范或同時(shí)違反多個(gè)法律規(guī)范，依法可行政處罰并適用“一事不二罰”原則的違反行政管理秩序的行為。它包括一性違法行為和經(jīng)過(guò)法定分割的連續(xù)違法或繼續(xù)違法行為以及競(jìng)合違法行為。該定義反映了以下的法律特征：

第一，當(dāng)事人的“一個(gè)違法行為”系由當(dāng)事人作出的違反行政管理秩序而依法可處罰的行為。當(dāng)事人的“一個(gè)違法行為”當(dāng)屬違反行政管理秩序的行為，必須依法予以處罰（包括不予處罰、免予處罰、從重從輕處罰等）?？梢?jiàn)，當(dāng)事人的“一個(gè)違法行為”具有“違法性”和“可處罰性”。

第二，當(dāng)事人的“一個(gè)違法行為”系由一個(gè)當(dāng)事人作出的一個(gè)違法行為。如果多個(gè)當(dāng)事人作出的同一個(gè)違法行為，則屬于一個(gè)“共同違法行為”而不是“一個(gè)違法行為”。對(duì)于“共同違法行為”應(yīng)當(dāng)依各當(dāng)事人在違法中的作用分別給予行政處罰。當(dāng)事人的“一個(gè)違法行為”是指“一對(duì)一”的違法行為，顯然具有“單一性”。

第三，當(dāng)事人的“一個(gè)違法行為”系由當(dāng)事人在特定的時(shí)間、地點(diǎn)作出的一個(gè)行為。如果當(dāng)事人在不同時(shí)間、不同地點(diǎn)作出的行為，哪怕是同一性質(zhì)的行為，也屬于多個(gè)違法行為而應(yīng)當(dāng)分別處罰。當(dāng)事人的“一個(gè)違法行為”顯然具有時(shí)間地點(diǎn)上的“同一性”。

第四，當(dāng)事人的“一個(gè)違法行為”系指一個(gè)自然行為違反一個(gè)法律規(guī)范或多個(gè)法律規(guī)范的行為。當(dāng)事人的“一個(gè)違法行為”一般只違反一個(gè)法律規(guī)范，但也有可能同時(shí)違反多個(gè)法律規(guī)范。后一種情況就是違法競(jìng)合（競(jìng)合違法）。競(jìng)合違法是一個(gè)違法的特殊形式。它是一個(gè)違法而不是多個(gè)違法，只是一個(gè)違法行為違反了多個(gè)法律規(guī)范而已。所以，違反一個(gè)法律規(guī)范還是多個(gè)法律規(guī)范并不是區(qū)別一個(gè)違法行為還是多個(gè)違法行為的標(biāo)準(zhǔn)。

第五，當(dāng)事人的“一個(gè)違法行為”系指適用“一事不二罰”原則的行為。我們之所以要分辨當(dāng)事人的違法行為是“一個(gè)行為”還是“二個(gè)行為”（或“多個(gè)行為”），目的就是為了全面、準(zhǔn)確、有效地貫徹“一事不二罰”原則。如果不存在“一事不二罰”原則，區(qū)別當(dāng)事人的“一個(gè)違法行為”還是“二個(gè)違法行為”（或“多個(gè)違法行為”）就會(huì)失去意義。根據(jù)“一事不二罰”原則，對(duì)于當(dāng)事人的“一個(gè)違法行為”，就不得給予“二次”及以上的處罰；對(duì)于競(jìng)合違法，應(yīng)當(dāng)適用“擇重?fù)褚弧痹瓌t，即選擇一個(gè)最重的處罰作一次處罰而不是二次處罰。

（七）“一個(gè)違法”情形的概念考察

為了貫徹和體現(xiàn)當(dāng)事人“一個(gè)違法行為”的定義和特征，全面準(zhǔn)確甄別“一個(gè)違法行為”還是“二個(gè)違法行為”（或“多個(gè)違法行為”），有必要對(duì)以下具體情形和概念進(jìn)行分辨：

其一，一個(gè)違法行為與一次違法行為。如上所述，從自然行為視角考察，違法行為無(wú)非有三種狀態(tài)：一次性、連續(xù)性與繼續(xù)性，因而被簡(jiǎn)稱為一次性違法、連續(xù)性違法與繼續(xù)性違法。但從法律擬制上看，一次性違法肯定被作為一個(gè)違法行為對(duì)待，但一個(gè)違法行為并不只限于一次性違法。連續(xù)性違法與繼續(xù)性違法經(jīng)法定的分割之后，也可能成為一個(gè)違法或多個(gè)違法。所以說(shuō)，一次違法是一個(gè)自然行為的概念，一個(gè)違法是一個(gè)如何適用“一事不二罰”原則的法律擬制行為概念；一次違法等于一個(gè)違法，但一個(gè)違法并不只限于一次違法。

其二，一個(gè)違法行為與一類違法行為。一類違法行為系指違反同一法律關(guān)系的行為，它可以是一個(gè)違法行為，也可以是多個(gè)違法行為。一個(gè)違法行為肯定屬于一類違法行為，但一類違法行為由多個(gè)同類違法行為所組成。所以，在理論上和操作上都不得將一個(gè)違法行為等同于一類違法行為。[28]

其三，一個(gè)違法行為與再次違法行為。如前所述，一次性違法或經(jīng)法定分割為一個(gè)違法行為的連續(xù)違法或者繼續(xù)違法，都是一個(gè)違法行為。第二次違法行為或經(jīng)法定分割為一個(gè)違法行為的連續(xù)違法或者繼續(xù)違法后續(xù)發(fā)生的連續(xù)違法或者繼續(xù)違法，都屬于再次違法行為。一個(gè)違法行為適用“一事不二罰”原則，但對(duì)于再次違法行為則可進(jìn)行再次處罰。

其四，一人違法行為與多人共同違法行為。一人違法行為是指由一個(gè)當(dāng)事人作出的一個(gè)違法行為；多人共同違法行為系指由多個(gè)當(dāng)事人作出的同一個(gè)違法行為。這里的違法當(dāng)事人可以是個(gè)人，也可以是組織。一人違法行為與多人共同違法行為，都可作為一個(gè)違法行為對(duì)待，都適用“一事不二罰”原則。略有區(qū)別的是，執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)于多人共同違法行為中的多個(gè)當(dāng)事人要根據(jù)他們?cè)诠餐`法中的不同作用，分別予以處罰，但對(duì)同一個(gè)當(dāng)事人同樣不得因這一違法而受到兩次以上的處罰。

其五，個(gè)人違法行為與單位違法行為。從本質(zhì)意義上說(shuō)，當(dāng)事人的違法行為就是指當(dāng)事人違法行政法義務(wù)的行為。法律有時(shí)將行政法義務(wù)設(shè)定給個(gè)人，有時(shí)將行政法義務(wù)設(shè)定給單位，有時(shí)同時(shí)設(shè)定給兩者。當(dāng)法律將行政法義務(wù)既設(shè)定給個(gè)人又設(shè)定給單位時(shí)，并且兩者都構(gòu)成違法并必須分別接受處罰時(shí)，這種情況下的個(gè)人違法行為與其所屬單位違法行為不得視為一個(gè)違法行為對(duì)待，應(yīng)作為兩個(gè)不同的違法對(duì)待。

其六，組合違法行為與批量違法行為。組合違法行為是指由兩個(gè)以上的違法行為基于它們的關(guān)聯(lián)性而以聯(lián)合體形式出現(xiàn)，但執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)給予分別處罰的情形。如兩個(gè)以上的當(dāng)事人所實(shí)施的共同違法以及單位與個(gè)人相關(guān)聯(lián)的違法行為等。批量違法行為系指一個(gè)當(dāng)事人所實(shí)施的一次違法，違法標(biāo)的物具有“批量性”，如當(dāng)事人一次性走私了50輛車輛。批量違法行為應(yīng)當(dāng)作為一個(gè)違法行為還是多個(gè)違法行為對(duì)待，情況比較復(fù)雜，執(zhí)法機(jī)關(guān)正在尋覓統(tǒng)一的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。目前存在兩個(gè)方法：一是程序分割法，如當(dāng)事人進(jìn)口50輛車輛時(shí)，分別每輛車單獨(dú)報(bào)關(guān)，那就按50個(gè)行為對(duì)待，如果當(dāng)事人合一報(bào)關(guān)，那就作為一個(gè)行為對(duì)待；二是標(biāo)的區(qū)分法，將違法標(biāo)的分為“同一物”與“不同物”。前者指同一類相互之間無(wú)法區(qū)別也無(wú)意義區(qū)別的物品，如當(dāng)事人銷售了500瓶同一牌子的假酒；后者是指不同種類物品或者雖屬同一種類，但它們之間已有固定特征加以區(qū)別物品，如上了牌照的車輛之間。如果一次批量違法中的物品屬于“同一物”，就可作為一個(gè)違法行為對(duì)待；如果屬于“不同物”，那就應(yīng)當(dāng)作為不同違法對(duì)待。所以，如果一個(gè)運(yùn)輸公司中的五輛車同時(shí)超載運(yùn)輸，就應(yīng)當(dāng)作為五個(gè)違法行為處罰。當(dāng)程序分割法與標(biāo)的區(qū)分法沖突時(shí)，優(yōu)先按照程序分割法處理。

其七，結(jié)果行為與過(guò)程行為。一般而言，一個(gè)結(jié)果行為違法，往往屬于一個(gè)違法行為，但如果過(guò)程行為違法，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為多個(gè)違法行為還是一個(gè)違法行為，不能一概而論。假如一件商品出口，同一當(dāng)事人經(jīng)歷了“原料采購(gòu)-加工-廣告宣傳-出口”等環(huán)節(jié)，而且每一環(huán)節(jié)都違反了對(duì)應(yīng)的法律規(guī)定。那就應(yīng)當(dāng)分析這些過(guò)程行為各個(gè)環(huán)節(jié)之間的關(guān)聯(lián)度。如果它們之間是可以分離的，如加工后可以做廣告宣傳，也可以不做廣告宣傳，可作為多個(gè)違法行為對(duì)待；相反，應(yīng)當(dāng)視作為一個(gè)違法行為（違法競(jìng)合）。

三、何謂“一事不二罰”原則中的“二罰”

如果說(shuō)認(rèn)定“一事”是正確適用“一事不二罰”原則的前提，那么，認(rèn)定“二罰”乃是正確適用“一事不二罰”原則的關(guān)鍵和結(jié)果?！耙皇隆敝荒堋耙涣P”，“二事”才能“二罰”?！耙皇隆辈荒苠e(cuò)，不得將“一事”當(dāng)成“二事”，同樣也不得將“二事”當(dāng)成“一事”；“二罰”也不能錯(cuò)，特別不能將分別處罰、再次處罰、重新處罰、執(zhí)行罰等誤作為“二罰”。

（一）“二罰”的法定含義

“一事不二罰”原則中的“二罰”，系指對(duì)于當(dāng)事人的一個(gè)違法行為不得給予二次及以上的行政處罰。“二罰”的基本含義是：（1）“二罰”所針對(duì)的標(biāo)的是“一個(gè)違法行為”，不是“二個(gè)”或“多個(gè)”違法行為。對(duì)于是“二個(gè)”或“多個(gè)”違法行為，固然可以實(shí)施“二次”或“多次”行政處罰。（2）“二罰”并不僅僅是指“二次”處罰，而是指“二次及以上”的處罰。針對(duì)“一個(gè)違法行為”，作“二次處罰”不行，作“多次處罰”更不行。（3）“二罰”是指二個(gè)以上的“處罰結(jié)果”，而不是指二次以上的“處罰程序”。如果經(jīng)過(guò)多次程序（這在現(xiàn)實(shí)中常常出現(xiàn)，如舉行了兩個(gè)聽(tīng)證會(huì)等），但處罰結(jié)果只有一個(gè)，那也只能算一次處罰而不是二次處罰。[29]（4）不得“二罰”不僅適用單一的違法行為，而且也適用競(jìng)合的違法行為。對(duì)于單一的一個(gè)違法行為不得進(jìn)行“二罰”，對(duì)于一個(gè)競(jìng)合的違法行為同樣不得進(jìn)行“二罰”，只能是“擇重一罰”。（5）不得“二罰”不僅適用行政處罰之間的關(guān)系，而且也適用行政處罰與刑事處罰之間的關(guān)系。如果當(dāng)事人的違法行為已構(gòu)成犯罪并被追究刑事責(zé)任的，不得再作行政處罰，除非法律另有規(guī)定。[30]這一精神和原則已由《行政處罰法》（2021）第8條、第27條、第57條等，以及國(guó)務(wù)院《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》（2020）第3條、第5條、第8條和第11條所表達(dá)。最高人民法院行政審判庭的有關(guān)案例也申述了這一點(diǎn)。[31]

（二）不屬于“二罰”的若干情形

對(duì)同一當(dāng)事人的多個(gè)違法行為進(jìn)行多次處罰不屬于“二罰”，不得“二罰”是針對(duì)“一個(gè)違法行為”。如果同一當(dāng)事人作出了多個(gè)獨(dú)立的違法，執(zhí)法機(jī)關(guān)可能分別處罰。這種分別處罰不屬于“二罰”。國(guó)外多有此類法例，如《德國(guó)違反秩序罰法》[32]第20條規(guī)定：“數(shù)行為違反秩序者，應(yīng)各科處罰鍰。”《奧地利行政罰法》[33]第22條第1款規(guī)定：“行政被告以各種獨(dú)立之行為違反不同之行政義務(wù)時(shí)，或一行為而牽涉數(shù)罪名，而應(yīng)各別處罰時(shí)應(yīng)予各別處罰?！?/span>

對(duì)同一當(dāng)事人的多個(gè)違法行為分別作出處罰決定合并執(zhí)行不是“二罰”。當(dāng)同一個(gè)當(dāng)事人實(shí)施了多個(gè)違法行為，行政機(jī)關(guān)分別作出多個(gè)處罰決定并合并執(zhí)行的，這也不屬于“二罰”。如《治安管理處罰法》（2012）第16條規(guī)定：“有兩種以上違反治安管理行為的，分別決定，合并執(zhí)行。行政拘留處罰合并執(zhí)行的，最長(zhǎng)不超過(guò)二十日。”

對(duì)多個(gè)當(dāng)事人的分別處罰不屬于“二罰”。在多個(gè)當(dāng)事人實(shí)施同一違法行為時(shí)，對(duì)多個(gè)當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)分別處罰。如《海關(guān)法行政處罰實(shí)施條例》（2022）第52條規(guī)定：“對(duì)2個(gè)以上當(dāng)事人共同實(shí)施的違法行為，應(yīng)當(dāng)區(qū)別情節(jié)及責(zé)任，分別給予處罰?！边@類分別處罰不屬于“二罰”。禁止“二罰”是指針對(duì)同一個(gè)當(dāng)事人的同一個(gè)違法行為不得給予二次以上的處罰，針對(duì)不同當(dāng)事人的不同處罰自然不屬于“二罰”。當(dāng)然，對(duì)于多個(gè)當(dāng)事人所實(shí)施的同一個(gè)違法，執(zhí)法機(jī)關(guān)在對(duì)不同當(dāng)事人作出處罰時(shí)必須考慮每一當(dāng)事人在同一違法行為中的不同作用。

對(duì)當(dāng)事人的新違法再次處罰不屬于“二罰”。對(duì)同一當(dāng)事人的違法行為實(shí)施行政處罰后，當(dāng)事人又實(shí)施了新的同性質(zhì)的違法，執(zhí)法機(jī)關(guān)再次給予行政處罰，這類再次處罰不屬于“二罰”。這里特別要注意的是當(dāng)事人的連續(xù)違法和繼續(xù)違法，對(duì)于這兩種違法狀態(tài)，只要執(zhí)法機(jī)關(guān)已作查處的，查處之后的連續(xù)違法和繼續(xù)違法應(yīng)作為新的違法對(duì)待，便可以再次處罰。

查明當(dāng)事人還存在遺漏處罰的違法事實(shí)而追加的處罰不屬于“二罰”。在現(xiàn)實(shí)中常有這種情況，行政處罰作出之后，發(fā)現(xiàn)還存在當(dāng)事人未被處罰的違法事實(shí)，這時(shí)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)有兩種做法：一是撤回原行政處罰決定，重新作出一個(gè)完整的行政決定，但必須重新經(jīng)歷行政處罰的法定程序；二是補(bǔ)充作出一個(gè)追加處罰的行政決定，這一決定同樣必須經(jīng)過(guò)法定程序。這兩種情況都不屬于“二罰”。

對(duì)當(dāng)事人依法作出的按日連續(xù)罰款不屬于“二罰”。作為“行政處罰”行為的“按日連續(xù)罰款”，系指因當(dāng)事人存在違法，并且這種違法處于持續(xù)狀態(tài)（繼續(xù)狀態(tài)），行政機(jī)關(guān)對(duì)其進(jìn)行處罰并責(zé)令糾正違法，但當(dāng)事人拒不糾正其違法的，行政機(jī)關(guān)依法自責(zé)令改正的次日起，按照原罰款數(shù)額按日連續(xù)罰款的法律制度。這其實(shí)是法律對(duì)持續(xù)（繼續(xù)）違法行為的一個(gè)特別分割。在我國(guó)現(xiàn)行國(guó)家法律體系中首次引入“按日連續(xù)罰”是環(huán)境保護(hù)立法。2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第59條規(guī)定：“企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者違法排放污染物，受到罰款處罰，被責(zé)令改正，拒不改正的，依法作出處罰決定的行政機(jī)關(guān)可以自責(zé)令改正之日的次日起，按照原處罰數(shù)額按日連續(xù)處罰。”這類“按日連續(xù)罰款”不屬于“二罰”。

對(duì)當(dāng)事人依法作出的行政執(zhí)行罰不屬于“二罰”?！鞍慈者B續(xù)罰款”分屬兩種性質(zhì)：一種屬于行政處罰（見(jiàn)上一種情況），另一種屬于行政執(zhí)行罰。作為行政執(zhí)行罰的“按日連續(xù)罰款”，系指被處于罰款的當(dāng)事人逾期拒不履行已經(jīng)生效的行政罰款決定，原行政處罰機(jī)關(guān)依法對(duì)他按日處予原罰款額3％的罰款，但加處的罰款不得超過(guò)原罰款本數(shù)的法律制度。這種制度的法律依據(jù)是《行政處罰法》（2021）第72條第1款。該款規(guī)定：“當(dāng)事人逾期不履行行政處罰決定的，作出行政處罰決定的行政機(jī)關(guān)可以采取下列措施：（一）到期不繳納罰款的，每日按罰款數(shù)額的百分之三加處罰款，加處罰款的數(shù)額不得超出罰款的數(shù)額······?！毙姓?zhí)行罰不屬于行政處罰，而屬于行政強(qiáng)制執(zhí)行中的間接執(zhí)行手段。作為行政執(zhí)行罰的“按日連續(xù)罰款”也不屬于“二罰”。

原行政處罰撤回、撤銷之后重新作出的行政處罰不屬于“二罰”。根據(jù)行政行為的既定力和信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則，行政主體一經(jīng)作出行政決定之后，原則上不得變更和取消該行政決定。只有在法律（全國(guó)人大及其常委會(huì)制定）有明文規(guī)定，經(jīng)過(guò)法定程序，并對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行依法賠償或補(bǔ)償?shù)臈l件下，才可變更或消滅已作出的行政決定。如果在法律允許條件下，行政主體撤回原行政處罰并作出一個(gè)新的行政處罰，或者行政復(fù)議機(jī)關(guān)、人民法院在行政復(fù)議、行政訴訟中依法撤銷行政主體的行政處罰并責(zé)令其重新作出行政處罰，由此重新作出的行政處罰，不屬于“二罰”。

對(duì)同一當(dāng)事人依法同時(shí)給予兩項(xiàng)行政處罰不屬于“二罰”?！耙皇虏欢P”原則是禁止針對(duì)同一個(gè)違法行為給予“二次”（及以上）的行政處罰，但它不禁止同時(shí)給予“二項(xiàng)”（及以上）的行政處罰。如《治安管理處罰法》（2012）第26條規(guī)定：“有下列行為之一的，處五日以上十日以下拘留，可以并處五百元以下罰款；情節(jié)較重的，處十日以上十五日以下拘留，可以并處一千元以下罰款：（一）結(jié)伙斗毆的；（二）追逐、攔截他人的；（三）強(qiáng)拿硬要或者任意損毀、占用公私財(cái)物的；（四）其他尋釁滋事行為?！痹谶@里，拘留和罰款屬于“兩項(xiàng)”處罰。如果公安機(jī)關(guān)對(duì)當(dāng)事人并處拘留和罰款，這屬于給予“兩項(xiàng)”處罰，而不是“兩次”處罰，因而不屬于“二罰”。

專屬管轄中的行政處罰不屬于“二罰”。對(duì)于一個(gè)當(dāng)事人的同一個(gè)違法行為由一個(gè)行政機(jī)關(guān)給予一項(xiàng)處罰，再由另一行政機(jī)關(guān)給予另一項(xiàng)專屬行政處罰的，不屬于“二罰”。如吊銷企業(yè)執(zhí)照專屬于工商部門，行政拘留專屬于公安部門。對(duì)當(dāng)事人的同一個(gè)違法行為在有關(guān)部門罰款后，再由公安機(jī)關(guān)依法給予行政拘留的，這不算是“二罰”。

對(duì)單位和個(gè)人進(jìn)行“雙罰”不屬于“二罰”。對(duì)于單位違法的，有時(shí)法律規(guī)定既可對(duì)單位作出處罰，同時(shí)也可對(duì)單位內(nèi)的有關(guān)成員進(jìn)行處罰，這類單位與個(gè)人的“雙罰”不屬于“二罰”。如《水污染防治法》（2017）第94條規(guī)定，企業(yè)事業(yè)單位造成水污染事故的，由環(huán)保部門對(duì)該單位處以罰款；對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員可以處上一年度從本單位取得的收入50％以下的罰款。這類“雙罰”制度不屬于“二罰”。

行政處罰的轉(zhuǎn)處不屬于“二罰”。所謂行政處罰的轉(zhuǎn)處，是指當(dāng)事人無(wú)法履行某種行政處罰時(shí)，依法轉(zhuǎn)換為另一種行政處罰種類的制度。[34]如《外國(guó)人入境出境管理法實(shí)施細(xì)則》（2010）第48條第2款規(guī)定：“外國(guó)人無(wú)力繳納罰款的，可以改處拘留”。這類對(duì)當(dāng)事人轉(zhuǎn)換另一行政處罰形式的，不屬于“二罰”。

作為對(duì)刑罰補(bǔ)充的行政罰不屬于“二罰”。作為刑事責(zé)任的配套性行政處罰不屬于“二罰”。如《道路交通安全法》（2021）第91條第5款規(guī)定，飲酒后或者醉酒駕駛機(jī)動(dòng)車發(fā)生重大交通事故，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任，并由公安機(jī)關(guān)交通管理部門吊銷機(jī)動(dòng)車駕駛證，終生不得重新取得機(jī)動(dòng)車駕駛證。我國(guó)總的要求是，如果當(dāng)事人的違法行為已構(gòu)成犯罪并被追究刑事責(zé)任的，不得再作行政處罰。但當(dāng)刑事責(zé)任的功能無(wú)法代替行政處罰功能，并且法律直接為某項(xiàng)刑事責(zé)任配置行政處罰責(zé)任時(shí)，這時(shí)司法機(jī)關(guān)追究當(dāng)事人的刑事責(zé)任，行政機(jī)關(guān)同時(shí)追究當(dāng)事人的行政責(zé)任，這不屬于“二罰”。因?yàn)檫@時(shí)的行政處罰，從本質(zhì)上說(shuō)是一種刑事處罰的配套措施。

接受行政處罰的同時(shí)承擔(dān)民事責(zé)任不屬于“二罰”。行政處罰責(zé)任與刑事處罰責(zé)任在功能上具有替代性。如果對(duì)一種行為追究了刑事責(zé)任，不得再行追究行政處罰責(zé)任，除非法律有例外規(guī)定。但民事責(zé)任與行政處罰責(zé)任在功能上不具有替代性，當(dāng)事人被行政處罰后不影響其同時(shí)承擔(dān)民事責(zé)任。所以，《行政處罰法》（2021）第8條第1款規(guī)定：“公民、法人或者其他組織因違法行為受到行政處罰，其違法行為對(duì)他人造成損害的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)民事責(zé)任?！碑?dāng)事人接受行政處罰之后又承擔(dān)民事責(zé)任的，這也不屬于“二罰”。

四、競(jìng)合違法對(duì)“一事不二罰”原則的適用

（一）單一違法行為與競(jìng)合違法行為

一個(gè)違法行為，無(wú)論是一次性行為還是被依法分割為一個(gè)行為的連續(xù)行為和持續(xù)行為，從它們所涉法律關(guān)系考察，都可以區(qū)分為兩大類：一是單一違法；二是競(jìng)合違法。單一違法是指一個(gè)違法行為只涉及一個(gè)法律關(guān)系，只違反一種法律規(guī)范；競(jìng)合違法是指一個(gè)違法行為同時(shí)涉及多個(gè)法律關(guān)系，違反多種法律規(guī)范。單一違法行為與競(jìng)合違法行為都屬于一個(gè)違法行為而不是多個(gè)違法行為。它們的區(qū)別不是一個(gè)違法還是多個(gè)違法問(wèn)題，只是違反法律的單一性還是多重性、只違反一個(gè)法律規(guī)范還是同時(shí)違反多個(gè)法律規(guī)范的問(wèn)題。

（二）競(jìng)合違法行為是一個(gè)行為涉及多種法律規(guī)范

競(jìng)合違法是一個(gè)行為違反了兩個(gè)以上的法律規(guī)范，而不是指兩個(gè)以上行為違反多個(gè)法律規(guī)范，或者是兩個(gè)以上行為違反了同一個(gè)法律規(guī)范?？梢?jiàn)，競(jìng)合違法不是行為的競(jìng)合，而是法律的競(jìng)合。[35]自然行為不會(huì)出現(xiàn)“競(jìng)合”，只有當(dāng)它適用法律時(shí)才會(huì)出現(xiàn)“競(jìng)合”。競(jìng)合違法不是行為發(fā)生時(shí)的一種特殊情形，而是法律適用上的一種特殊情形。競(jìng)合違法與其說(shuō)取決于當(dāng)事人如何行為，不如說(shuō)取決于立法者如何立法。

競(jìng)合行為并不是一次行為、連續(xù)行為和繼續(xù)行為以外的一種特別行為，也不是指組合性行為，而是指一個(gè)行為與多個(gè)法律規(guī)范的關(guān)系。競(jìng)合行為并不是多個(gè)自然行為的競(jìng)合，而是一個(gè)自然行為所涉法律關(guān)系的競(jìng)合。一次行為、連續(xù)行為和繼續(xù)行為都有可能構(gòu)成競(jìng)合違法，這并不取決于“行為”如何進(jìn)行，而是“法律”如何規(guī)定。所以，競(jìng)合違法不是“行為”的范疇，而是“法律適用”的范疇。正因?yàn)檫`法競(jìng)合不是行為競(jìng)合而是法律適用上的競(jìng)合。所以，對(duì)它不存在像連續(xù)行為與繼續(xù)行為一樣如何分割的問(wèn)題，只是討論不同的法律對(duì)同一個(gè)行為如何適用的問(wèn)題。

（三）競(jìng)合違法行為情形

競(jìng)合違法，或者說(shuō)違法競(jìng)合，是指當(dāng)事人的一個(gè)違法行為同時(shí)違反了多個(gè)法律規(guī)范。它所面對(duì)的不是多個(gè)違法行為，而是一個(gè)違法行為的多種法律關(guān)系。所以，不得將競(jìng)合違法行為視作為多個(gè)違法行為。環(huán)境保護(hù)部關(guān)于《規(guī)范環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)若干意見(jiàn)》（環(huán)發(fā)〔2009〕24號(hào)）、《國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局關(guān)于污泥排入城市下水道法律適用問(wèn)題的復(fù)函》（環(huán)函［2005］259號(hào)）都表明：競(jìng)合行為屬于“一個(gè)行為”。[36]

一個(gè)完整的行為，應(yīng)當(dāng)包括主體與客體、內(nèi)容與形式、目的與手段、實(shí)體與程序、過(guò)程與結(jié)果等等。競(jìng)合違法是指一種行為的客體違反了一種法律，程序違反了另一種法律；手段違反了一種法律，結(jié)果違反了另一種法律；內(nèi)容違反了一種法律，形式違反了另一種法律······但是這些行為要素和環(huán)節(jié)之間具有高度關(guān)聯(lián)性，不可分割。比如當(dāng)事人將產(chǎn)生的污泥直接用水沖稀排入城市下水道的行為，這同一個(gè)行為同時(shí)違反了《水污染防止法》和《固體廢物污染環(huán)境防治法》。[37]還有，當(dāng)事人在耕地上非法采砂并毀壞種植條件行為，既存在擅自在耕地上挖砂并毀壞種植條件行為，也存在未取得采礦許可證擅自采礦行為，同時(shí)觸犯了《土地管理法》《礦產(chǎn)資源法》兩個(gè)法律規(guī)范。[38]

可見(jiàn)，一個(gè)競(jìng)合行為就是“一事”，屬于“一個(gè)違法行為”而不是“多個(gè)違法行為”。但它由于違反了多種法律關(guān)系，所以在法律適用上應(yīng)當(dāng)不同于單一性違法行為。

（四）競(jìng)合違法行為與法律適用

一種違法行為在法律上的競(jìng)合，既表現(xiàn)為刑事法律與行政法律的競(jìng)合、民事法律與行政法律的競(jìng)合，也表現(xiàn)為行政法律與行政法律之間的競(jìng)合。刑事法律與行政法律的競(jìng)合，就是指一種違法行為既屬于違反行政管理秩序的行為，同時(shí)屬于犯罪行為。這時(shí)的法律適用，只要追究刑事責(zé)任的，就不得同時(shí)追究行政處罰責(zé)任，除非法律有特別規(guī)定。[39]民事法律與行政法律的競(jìng)合，與刑事法律與行政法律的競(jìng)合不同，相互之間不具有功能上的替代性。這種性質(zhì)的競(jìng)合違法，應(yīng)當(dāng)分別適用民事法律與行政法律。當(dāng)兩者無(wú)法同時(shí)適用時(shí)（如當(dāng)事人因經(jīng)濟(jì)能力的限制無(wú)法同時(shí)接受罰款決定和對(duì)他人的民事賠償），我國(guó)法律在一定程度上堅(jiān)持“民事優(yōu)先”。[40]但是，行政法律與行政法律之間的競(jìng)合，法律上的適用就有所不同，特別在行政處罰上，它就適用“擇重?fù)褚弧碧幜P原則。

（五）“一事不二罰”原則對(duì)競(jìng)合違法的適用

如果對(duì)同一個(gè)違法行為適用不同法律同時(shí)給予多種處罰，顯然是有失“過(guò)罰相當(dāng)”原則的。所以，無(wú)論是刑罰還是行政處罰，都采取“擇重?fù)褚弧痹瓌t，即在多種可處罰的種類中，選擇一最重的予以一次處罰，不作二次處罰。德國(guó)1987年修正的《違反秩序罰法》第19條就表達(dá)了這一意思。[41]

我國(guó)《行政處罰法》于1996年首次制定時(shí)，其第24條規(guī)定：“對(duì)當(dāng)事人的同一個(gè)違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰?！?021年《行政處罰法》修訂時(shí)，將原第24條變更為第29條并規(guī)定：“對(duì)當(dāng)事人的同一個(gè)違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。同一個(gè)違法行為違反多個(gè)法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)給予罰款處罰的，按照罰款數(shù)額高的規(guī)定處罰?！毙聴l文的第一句是確立“一事不二罰”原則對(duì)“一個(gè)違法行為”的適用；第二句則是“一事不二罰”原則對(duì)“競(jìng)合違法行為”的適用?！耙皇虏欢P”原則對(duì)“競(jìng)合違法行為”的適用就轉(zhuǎn)變?yōu)椤皳裰負(fù)褚弧痹瓌t。這一原則的基本涵義和適用規(guī)則是：（1）同一行為?！皳裰?fù)褚弧痹瓌t的適用對(duì)象僅僅是針對(duì)同一個(gè)違法行為，不適用多個(gè)違法行為。（2）多個(gè)法律?！皳裰?fù)褚弧痹瓌t的適用條件是該行為同時(shí)違反了多個(gè)法律規(guī)范。如果一個(gè)違法行為只違反一個(gè)法律規(guī)范，那也就不適用“擇重?fù)褚弧痹瓌t。（3）擇一罰款。對(duì)于同一個(gè)違法行為同時(shí)違反多個(gè)法律規(guī)范時(shí)，只得作一次罰款，不得作二次以上的罰款。這里的選擇范圍只限于“罰款”，不涉及罰款以外的處罰種類。（4）擇重罰款。當(dāng)兩個(gè)以上的法律規(guī)范同時(shí)規(guī)定罰款時(shí)，只能選擇罰款數(shù)額高的規(guī)定處罰。而所謂“罰款數(shù)額高的規(guī)定”，不是指行政機(jī)關(guān)實(shí)際處予罰款數(shù)額的高低，[42]而是指法律、法律、規(guī)章規(guī)定可處予罰款數(shù)額的高低。[43]（5）擇高擇重。如果“擇重?fù)褚弧痹瓌t與法律適用規(guī)則（高法優(yōu)于低法、后法優(yōu)于前法、特別法優(yōu)于一般法等）相沖突，那么應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用法律適用規(guī)則。[44] “擇一擇重”原則的適用以法律規(guī)范之間并無(wú)沖突為前提。如果法律規(guī)范之間發(fā)生沖突，首先應(yīng)當(dāng)適用規(guī)范沖突選擇規(guī)則解決。所以，有關(guān)部門將“擇重?fù)褚弧痹瓌t調(diào)整為“擇高擇重”原則是有一定道理的。

對(duì)競(jìng)合違法行為適用“擇重?fù)褚弧痹瓌t，在《行政處罰法》的統(tǒng)率下，已在其他法律和有關(guān)法規(guī)和規(guī)章中得到體現(xiàn)。如《海關(guān)法行政處罰實(shí)施條例》（2022）第51條規(guī)定：“同一當(dāng)事人實(shí)施了走私和違反海關(guān)監(jiān)管規(guī)定的行為且二者之間有因果關(guān)系的，依照本實(shí)施條例對(duì)走私行為的規(guī)定從重處罰，對(duì)其違反海關(guān)監(jiān)管規(guī)定的行為不再另行處罰。同一當(dāng)事人就同一批貨物、物品分別實(shí)施了2個(gè)以上違反海關(guān)監(jiān)管規(guī)定的行為且二者之間有因果關(guān)系的，依照本實(shí)施條例分別規(guī)定的處罰幅度，擇其重者處罰?！杯h(huán)境保護(hù)部關(guān)于《規(guī)范環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)若干意見(jiàn)》（環(huán)發(fā)〔2009〕24號(hào)）規(guī)定：“同一環(huán)境違法行為，同時(shí)違反具有包容關(guān)系的多個(gè)法條的，應(yīng)當(dāng)從一重處罰?！贝送?，早在1996年，地質(zhì)礦產(chǎn)部《關(guān)于“山東省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)河道管理?xiàng)l例〉辦法”幾點(diǎn)意見(jiàn)的函》（地函280號(hào)），函告山東省人民政府：對(duì)于亂采濫挖、無(wú)證采挖包括河道砂石、砂金等在內(nèi)的礦產(chǎn)資源的違法行為，礦產(chǎn)資源法及其有關(guān)的配套法規(guī)已規(guī)定了行政處罰，而《山東省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)河道管理?xiàng)l例〉辦法》對(duì)于同一違法行為又設(shè)立了罰款的處罰，這與《行政處罰法》第24條規(guī)定的“一事不再罰”原則不符。

五、從“一事不二罰款”到“一事不二處罰”

（一）“一事不二罰款”原則的確立及其局限

嚴(yán)格地說(shuō)，我國(guó)《行政處罰法》，無(wú)論是1996年制定的舊法還是2021年修訂的新法，所確立的“一事不二罰”原則僅僅是指對(duì)于“一事”不得進(jìn)行兩次以上“罰款”而已。換句話說(shuō)，我國(guó)《行政處罰法》并沒(méi)有確立“一事不二罰”原則，它只是確立了“一事不二罰款”原則。這一原則的基本涵義是：（1）它既“包括同一個(gè)行政機(jī)關(guān)不得給予兩次以上罰款的處罰，也包括不同行政機(jī)關(guān)不得給予兩次以上罰款的處罰”。[45]（2）它既適用單一性違法，也適用競(jìng)合性違法。根據(jù)《行政處罰法》（2021）第29條規(guī)定，對(duì)于一個(gè)單一性違法，“不得給予兩次以上罰款的行政處罰”；對(duì)于一個(gè)競(jìng)合違法，“按照罰款數(shù)額高的規(guī)定處罰”。（3）它只約束“罰款”這類處罰，不涉及諸如警告、通報(bào)批評(píng)、沒(méi)收、吊扣許可證、降低資質(zhì)、限制生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、責(zé)令關(guān)閉、限制從業(yè)、行政拘留等其他處罰手段。[46]

由于受《行政處罰法》的影響，我國(guó)其他法律、法規(guī)和規(guī)章也不乏有相同規(guī)定，如國(guó)家版權(quán)局《著作權(quán)行政處罰實(shí)施辦法》（2009）第32條規(guī)定：“對(duì)當(dāng)事人的同一違法行為，其他行政機(jī)關(guān)已經(jīng)予以罰款的，著作權(quán)行政管理部門不得再予罰款，但仍可以視具體情況予以本辦法第四條所規(guī)定的其他種類的行政處罰?！?/span>

“一事不二罰款”原則與“一事不二罰”原則并非處于同一層次和同一范圍，前者無(wú)法覆蓋所有行政處罰的手段，是一項(xiàng)“不徹底的革命”。與“一事不二處罰”原則比較，“一事不二罰款”原則顯現(xiàn)出很大的局限性。它的字面表達(dá)不可避免地會(huì)導(dǎo)致一種背離立法初衷解釋：我國(guó)的“一事不二罰”原則僅僅適用于“罰款”手段，不適用其他的處罰手段。它只要求對(duì)于當(dāng)事人的同一個(gè)違法行為不得給予二次以上“罰款”，但不排除可以給予二次以上“警告”“沒(méi)收”“吊扣證照”“行政拘留”等?！缎姓幜P法》的原意是：對(duì)于一個(gè)違法行為，不得給予二次以上“罰款”，同樣也不得給予二次以上“警告”、二次以上“沒(méi)收”、二次以上“吊扣證照”、二次以上“行政拘留”等?？傊?，對(duì)于一個(gè)違法行為就是不得給予二次以上“行政處罰”。早在1996年《行政處罰法》第一次制定時(shí)，有關(guān)部門已對(duì)這一原則作了解釋：對(duì)當(dāng)事人的同一個(gè)違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰，“不能因?yàn)椤缎姓幜P法》僅規(guī)定了涉及罰款的一事不再罰，就認(rèn)為一事不再罰僅限于重復(fù)罰款的禁止?！?/span>[47]至今人們依然認(rèn)為，“對(duì)同一個(gè)違法行為，既不能給予同一行為人兩次以上罰款的行政處罰，也不應(yīng)給予同一行為人兩次以上其他的同種類行政處罰。例如，對(duì)同一違法行為應(yīng)不給予同一行為人兩次以上行政拘留，也不能給予兩次以上吊銷許可證的處罰?！?/span>[48]除了背離立法初衷，“一事不二罰款”原則還背離了“過(guò)罰相當(dāng)”原則。如果對(duì)“一事”可以進(jìn)行“二次”以上除罰款以外的行政處罰，那就勢(shì)必導(dǎo)致對(duì)“一事”的多重處罰，為濫罰留下方便之門。

（二）表達(dá)“一事不二罰款”的原因

2021年《行政處罰法》修訂時(shí)，有學(xué)者建議將“對(duì)當(dāng)事人的同一個(gè)違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰”，修改為“對(duì)當(dāng)事人的同一個(gè)違法行為，不得給予兩次以上的行政處罰”，但最終未被采納。至于新舊《行政處罰法》為什么作出和堅(jiān)持這樣的狹隘表達(dá)，追問(wèn)原因，發(fā)現(xiàn)有兩種“理由”：

一是因?yàn)榱P款是行政處罰的主要形式，所以把“一事不二罰”原則局限于“罰款”是有積極意義的。世界上也有國(guó)家將“一事不二罰”限定于“一事不二罰款”。[49]原國(guó)務(wù)院法制辦組織編寫的《行政處罰法教程》（曹康泰主編）解釋道：“我國(guó)《行政處罰法》第二十四條規(guī)定：“對(duì)當(dāng)事人的同一個(gè)違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰?！边@一規(guī)定，與理論上的一事不再罰原則不完全相同，它是一事不再罰原則的主要內(nèi)容和組成部分。它既肯定了一事不再罰的精神，又考慮到了行政執(zhí)法職權(quán)范圍內(nèi)的實(shí)際情況，把一事不再罰的“罰”僅僅局限在“罰款”。這是因?yàn)榱P款是行政處罰的主要形式，幾乎所有的行政處罰實(shí)施機(jī)關(guān)都具有這項(xiàng)權(quán)力，而且它與當(dāng)事人的利害關(guān)系最為密切，在罰款領(lǐng)域規(guī)定一事不再罰，具有積極的現(xiàn)實(shí)意義?！?/span>[50]既然《行政處罰法》中關(guān)于“一事不二罰款”的規(guī)定，并不只限于禁止重復(fù)“罰款”，對(duì)其他行政處罰也同樣適用，那么將“對(duì)當(dāng)事人的同一個(gè)違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰”，修正為“對(duì)當(dāng)事人的同一個(gè)違法行為，不得給予兩次以上的行政處罰”，僅僅是刪除“罰款”兩字而已，舉手之勞為何不做呢？

二是有關(guān)人員解釋說(shuō)，在現(xiàn)實(shí)中，對(duì)當(dāng)事人的一個(gè)違法行為，既給予罰款又給予其他處罰（如吊銷許可證或行政拘留）非常常見(jiàn)，而且法律也是允許的。所以，《行政處罰法》只能禁止重復(fù)罰款，但不宜禁止同時(shí)給予兩種以上的處罰。這一考慮是應(yīng)當(dāng)?shù)?。但是，這里搞混了兩個(gè)概念，即“二次”處罰與“二項(xiàng)”處罰。就行政處罰制度而言，對(duì)于“一事”是不得給予“二次”以上處罰的，二次罰款不行，二次沒(méi)收、二次拘留也不行。對(duì)于任何違法，都不得給予“二次”以上處罰。但是，對(duì)于“一事”給予“二項(xiàng)”以上的處罰是可以的。比如，對(duì)某種違法行為，既罰款又拘留，既罰款又沒(méi)收，或者既罰款又吊銷許可證等，《治安管理處罰法》等不少法律就有此規(guī)定。我們的結(jié)論是：對(duì)于“一事”不得給予“二次”處罰，但可以依法給予“二項(xiàng)”處罰。但現(xiàn)行《行政處罰法》第29條規(guī)定的“一事不二罰款”原則恰恰是基于對(duì)“二次”處罰與“二項(xiàng)”處罰的混淆。

（三）從“一事不二罰款”到“一事不二處罰”

現(xiàn)行《行政處罰法》第29條將“一事不二罰”原則限縮為“一事不二罰款”原則，這是一種法治上的遺憾。它不僅偏離了《行政處罰法》立法的本意，而且也與世界上多數(shù)國(guó)家的做法相背。[51]對(duì)此，應(yīng)當(dāng)將“一事不二罰款”提升至“一事不二處罰”原則，并將第29條修正為：“對(duì)當(dāng)事人的同一個(gè)違法行為，不得給予兩次以上的行政處罰，但可以依法給予兩項(xiàng)以上不同類型的行政處罰。同一個(gè)違法行為違反多個(gè)法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)給予處罰的，按照處罰重的規(guī)定處罰?！?/span>

這樣的表述，已將“一事不二罰款”原則提升到“一事不二處罰”原則。這一原則的基本涵義是：（1）對(duì)于同一違法行為不得給予二次以上行政處罰，但可依法給予二項(xiàng)以上不同類型的行政處罰。（2）同一個(gè)違法行為違反多個(gè)法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)給予處罰的，對(duì)于同一類型處罰按照處罰重的規(guī)定擇一處罰。（3）“一事不二罰”原則既適用單一違法，也適用競(jìng)合違法，既適用一個(gè)行政機(jī)關(guān)的處罰，也適用多個(gè)行政機(jī)關(guān)的處罰。[52]

結(jié)語(yǔ)

“一事不二罰”原則是由我國(guó)1996年《行政處罰法》第24條和2021年《行政處罰法》第29條所確立的行政處罰適用原則。但是新舊法律的表述都將“一事不二罰”限定為“一事不二罰款”，這不僅背離了《行政處罰法》的立法初衷，而且會(huì)遠(yuǎn)離“過(guò)罰相當(dāng)”的要求。應(yīng)當(dāng)通過(guò)立法修改將“一事不二罰款”原則提升為“一事不二處罰”原則。其基本涵義是：對(duì)于同一違法行為不得給予二次以上行政處罰；同一個(gè)違法行為違反多個(gè)法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)給予處罰的，對(duì)于同一類型處罰按照處罰重的規(guī)定擇一處罰。

貫徹“一事不二罰”原則的基礎(chǔ)在于如何認(rèn)定“一事不二罰”原則中的“一事”與“二罰”。其中，“一事”就是指“同一個(gè)違法行為”。而“同一個(gè)違法行為”是一個(gè)“法律擬制行為”的概念而不是“自然行為”的概念。自然行為分為三個(gè)形態(tài)：一次性行為、連續(xù)行為和繼續(xù)行為（持續(xù)行為）。一次性行為的違法自然屬于“同一個(gè)違法行為”，但連續(xù)行為和繼續(xù)行為屬于一個(gè)違法行為還是多個(gè)違法行為，須通過(guò)法律、法規(guī)和規(guī)章進(jìn)行正當(dāng)分割；法律、法規(guī)、規(guī)章未作分割的，先按“行政查處法”分割?！胺指睢奔劝ā耙蛔兌保舶ā岸円弧?，即將一個(gè)自然狀態(tài)的連續(xù)行為或繼續(xù)行為轉(zhuǎn)換成一個(gè)或多個(gè)法律擬制行為，這就是對(duì)自然行為的“法律改造”，它既包括將一個(gè)自然行為分割成幾個(gè)法律擬制行為，也包括將幾個(gè)自然行為歸集為一個(gè)法律擬制行為?！耙皇虏欢P”原則既適用單一違法行為，同時(shí)也適用競(jìng)合違法行為。競(jìng)合違法是一個(gè)違法行為同時(shí)違反多個(gè)法律規(guī)范。所以，原則上也應(yīng)當(dāng)按照一個(gè)違法行為對(duì)待，應(yīng)當(dāng)“擇重?fù)褚弧碧幜P?！耙皇隆敝荒堋耙涣P”，不能”二罰”?！岸P”僅僅是指對(duì)“同一個(gè)違法行為”作“二次”以上的處罰，而不是指作“二項(xiàng)”以上的處罰。依法對(duì)“同一個(gè)違法行為”作“二項(xiàng)”以上不同類型的處罰，或者多個(gè)行政機(jī)關(guān)依法對(duì)“同一個(gè)違法行為”作不同類型的處罰，都不屬于“二罰”的情形。

注釋：

[①] 參見(jiàn)田勇軍：《一事不再罰原則》，載胡建淼主編：《法律原則研究》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2021年版，第675-689頁(yè)。

[②] International Covenant on Civil and Political Rights，聯(lián)合國(guó)大會(huì)1966年12月16日第2200A（XXI）號(hào)決議通過(guò)并開放給各國(guó)簽字、批準(zhǔn)和加入生效：按照第49條的規(guī)定，于1976年3月23日生效。

[③] 在古雅典，“一個(gè)人不能因同一犯罪遭受兩次審判”，早已成為慣例。1808年的拿破侖《刑事訴訟法典》第360條明確規(guī)定：“任何被依法判決無(wú)罪的人，均不得因同一行為再次被拘禁或再次被起訴。”參見(jiàn)宋世杰：《外國(guó)刑事訴訟法比較研究》，中國(guó)法制出版社2006年版，第54頁(yè)。

[④] 參見(jiàn)徐中起主編：《越南法研究》，云南大學(xué)出版社1997年版，第64頁(yè)。

[⑤] 五南法學(xué)研究中心編輯：《必備六法》，五南圖書出版股份有限公司2012年版，第2：42頁(yè)。

[⑥] 王漢斌：《社會(huì)主義民主法制文集》，中國(guó)民主法制出版社2012年版，第508頁(yè)。

[⑦] 喬曉陽(yáng)、張春生主編：《〈中華人民共和國(guó)行政處罰法釋義》，法律出版社1996年版，第67頁(yè)。

[⑧] 許安標(biāo)主編：《中華人民共和國(guó)行政處罰法釋義》，中國(guó)民主法制出版社2021年版，第102-103頁(yè)。

[⑨] 參見(jiàn)王麗英：《論海關(guān)行政處罰“一事不再罰”的原則》，載《海關(guān)與經(jīng)貿(mào)研究》2022年第4期。

[⑩] ［奧地利］《行政罰法》Verwaltungsstrafgesetz-VStG；王名揚(yáng)：《法國(guó)行政法》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1989年版，第168頁(yè)；［日］田中二郎：《簡(jiǎn)明行政法》（新版），弘文堂1983年版，第490頁(yè)。

[11] 參見(jiàn)袁雪石：《中華人民共和國(guó)行政處罰法釋義》，中國(guó)法制出版社2021年版，第201頁(yè)。

[12] 參見(jiàn)姜明安：《行政違法行為與行政處罰》，載《中國(guó)法學(xué)》1992年第6期。

[13] 參見(jiàn)陳文：《同一違法行為不得給予兩次以上罰款的行政處罰》，載《山東法官培訓(xùn)學(xué)院學(xué)報(bào)》2014年第1期。

[14] 全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)國(guó)家法行政法室編著：《〈中華人民共和國(guó)行政處罰法〉釋義》，法律出版社1996年版，第67頁(yè)。

[15] 江必新主編：《行政處罰法條文精釋與實(shí)例精解》，人民法院出版社2021年版，第165-166頁(yè)。

[16] 全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)國(guó)家法行政法室編：《〈中華人民共和國(guó)行政處罰法〉釋義》，法律出版社1996年版，第67頁(yè)。

[17] 參見(jiàn)胡錦光：《行政處罰研究》，法律出版社1998年版，第130頁(yè)。

[18] 參見(jiàn)劉超詢?cè)V海南省文昌市工商行政管理局等處罰及行政復(fù)議決定案（【2017】最高法行申6517號(hào)）。

[19] 參見(jiàn)袁雪石：《中華人民共和國(guó)行政處罰法釋義》，中國(guó)法制出版社2021年版，第200-201頁(yè)。

[20] 江必新主編：《行政處罰法條文精釋與實(shí)例精解》，人民法院出版社2021年版，第166頁(yè)。

[21] 但在刑法理論和制度中，繼續(xù)性違法行為都被視作為一個(gè)違法行為。參見(jiàn)張明楷：《刑法學(xué)》，法律出版社2011年版，第417頁(yè)。

[22] 參見(jiàn)江必新主編：《行政處罰法條文精釋與實(shí)例精解》，人民法院出版社2021年版，第166頁(yè)。

[23] 田永軍：《一事不再罰原則》，載胡建淼主編：《法律原則研究》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2021年版，第701頁(yè)。

[24] 比如，公安部交通管理局《關(guān)于規(guī)范查處機(jī)動(dòng)車違反限速規(guī)定交通違法行為的指導(dǎo)意見(jiàn)》（公交管〔2013］455號(hào)）規(guī)定：“同一輛機(jī)動(dòng)車在同一道路的同一行駛方向，違反限速規(guī)定交通違法行為處于持續(xù)狀態(tài)，被同一縣（市、區(qū)）公安交通管理部門或者高速公路交警大隊(duì)轄區(qū)的測(cè)速取證設(shè)備記錄多次的，選擇一次最為嚴(yán)重的違反限速規(guī)定行為實(shí)施處罰?！?/span>

[25] 比如，公安部《關(guān)于對(duì)交通技術(shù)監(jiān)控記錄的違法行為如何進(jìn)行處罰的請(qǐng)示的批復(fù)》（公法〔2005〕66號(hào)）指出：“交通技術(shù)監(jiān)控記錄的違法行為人在一段時(shí)間內(nèi)多次實(shí)施的同種違法行為，屬于數(shù)個(gè)相互獨(dú)立的違法行為，公安機(jī)關(guān)受案查處時(shí)，不宜作為'同一個(gè)違法行為’從重處罰一次，而應(yīng)當(dāng)依照道路交通管理法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定分別作出裁決處罰?！?/span>

[26] 比如，環(huán)境保護(hù)部于2010年制定的《環(huán)境行政處罰辦法》（環(huán)境保護(hù)部令第8號(hào)）第11條就規(guī)定：“環(huán)境保護(hù)主管部門實(shí)施行政處罰時(shí)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)作出責(zé)令當(dāng)事人改正或者限期改正違法行為的行政命令。責(zé)令改正期限屆滿，當(dāng)事人未按要求改正，違法行為仍處于繼續(xù)或者連續(xù)狀態(tài)的，可以認(rèn)定為新的環(huán)境違法行為?！?/span>

[27] 國(guó)務(wù)院辦公廳已于2022年7月29日制定公布了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定和管理工作的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2022〕27號(hào)）。

[28] 參見(jiàn)王麗英：《論海關(guān)行政處罰“一事不再罰”的原則》，載《海關(guān)與經(jīng)貿(mào)研究》2022年第4期。

[29] 參見(jiàn)章劍生：《行政罰款適用規(guī)則的體系性解釋-基于〈行政處罰法〉第29條分析》，載《政法論壇》2022年第4期。

[30] 這種情況非常少，但也有法律作此規(guī)定，如《道路交通安全法》（2021）第91條第5款。

[31] 在最高人民法院行政審判庭公布的指導(dǎo)案例“棗莊永幫橡膠有限公司訴山東省棗莊市國(guó)家稅務(wù)局稅務(wù)行政處罰案”（第014號(hào)案例）中，其裁判要旨指出：行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在依法查處違法行為過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)違法事實(shí)涉嫌構(gòu)成犯罪，依法需要追究刑事責(zé)任的，必須依照規(guī)定向公安機(jī)關(guān)移送；稅務(wù)機(jī)關(guān)在發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪并移送公安機(jī)關(guān)進(jìn)行刑事偵查后，不再針對(duì)同一違法行為作出行為罰和申誡罰以外的行政處罰；行政執(zhí)法機(jī)關(guān)將案件移送公安機(jī)關(guān)立案?jìng)刹楹?，又以?dāng)事人涉嫌偷稅立案，并作出罰款的行政處罰決定，屬行政程序違法，缺乏法律依據(jù)，依法應(yīng)予撤銷。見(jiàn)中華人民共和國(guó)最高人民法院行政審判庭編：《中國(guó)行政審判指導(dǎo)案例》（第1卷），中國(guó)法制出版社2010年版。

[32] 聯(lián)邦德國(guó)1968年5月20日公布，1975年1月2日修正，后又經(jīng)1992年、1987年修正。

[33] Verwaltungsstrafgesetz-VStG。奧地利聯(lián)邦公報(bào)第172號(hào)于1950年5月23日頒布。

[34] 這類轉(zhuǎn)處處罰在有的國(guó)家稱為“易科”。如《奧地利行政罰法》（Verwaltungsstrafgesetz-VStG）第16條規(guī)定：“（1）科處罰鍰時(shí)，在主文上須注明如無(wú)力繳納罰鍰時(shí)，得易科拘留。（2）如無(wú)其他自由罰或特別規(guī)定時(shí)，易科拘留之時(shí)間，不得超過(guò)兩星期，其他場(chǎng)合補(bǔ)充罰按照一般量罰之規(guī)定。（3）受裁決人仍得繳納罰鍰，代替易科拘留之執(zhí)行?！?/span>

[35] 有學(xué)者認(rèn)為，法條競(jìng)合包括獨(dú)立競(jìng)合、包容競(jìng)合、交叉競(jìng)合和偏一競(jìng)合。參見(jiàn)張明楷：《刑法學(xué)》，法律出版社2011年版，第419頁(yè)。

[36] 參見(jiàn)許安標(biāo)主編：《中華人民共和國(guó)行政處罰法釋義》，中國(guó)民主法制出版社2021年版，第103頁(yè)。

[37] 參見(jiàn)國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局《關(guān)于污泥排入城市下水道法律適用問(wèn)題的復(fù)函》（環(huán)函［2005］259號(hào)）。

[38] 參見(jiàn)許光輝：《“一事不再罰”中的“一事”如何認(rèn)定？》，載《中國(guó)自然資源報(bào)》2019年8月14日第007版。

[39] 《德國(guó)違反秩序罰法》明確規(guī)定了這一適用規(guī)則，其第21條（犯罪行為與違反秩序行為之競(jìng)合）規(guī)定：“（1）同一行為構(gòu)成犯罪行為與違反秩序者，僅適用刑法。但在其他法律規(guī)定之從罰仍得宣告之。（2）前項(xiàng)情形之行為未受刑之宣告者，仍得以違反秩序，處罰之?！?/span>

[40] 比如，《民法典》（2020）第187條規(guī)定：“民事主體因同一行為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事責(zé)任、行政責(zé)任和刑事責(zé)任的，承擔(dān)行政責(zé)任或者刑事責(zé)任不影響承擔(dān)民事責(zé)任；民事主體的財(cái)產(chǎn)不足以支付的，優(yōu)先用于承擔(dān)民事責(zé)任?！?/span>

[41] 德國(guó)《違反秩序罰法》（1987）第19條〔行為的同一性〕規(guī)定：“①如果同一行為違反數(shù)個(gè)法律，根據(jù)這些法律該行為均作為違反秩序行為處罰，或者數(shù)次違反一項(xiàng)可將該行為作為違反秩序行為處罰的法律，則只科處一項(xiàng)罰款。②如果違反數(shù)個(gè)法律，則依照罰款數(shù)額最高的法律科處罰款?？梢蕴幰云渌芍幸?guī)定的附加措施。”

[42] 有學(xué)者持這一觀點(diǎn)，認(rèn)為將“罰款數(shù)額高”理解為行政機(jī)關(guān)“實(shí)際罰款數(shù)額高”更符合立法目的。參見(jiàn)袁雪石：《中華人民共和國(guó)行政處罰法釋義》，中國(guó)法制出版社2021年版，第201頁(yè)。

[43] 參見(jiàn)許安標(biāo)主編：《中華人民共和國(guó)行政處罰法釋義》，中國(guó)民主法制出版社2021年版，第104頁(yè)。

[44] 有學(xué)者指出，如果遇到“特別法優(yōu)于一般法”、“高法優(yōu)于低法”時(shí)，優(yōu)先適用法律適用規(guī)則，不適用“擇一擇重”原則。同前注42，袁雪石書，第204-205頁(yè)。

[45] 許安標(biāo)主編：《中華人民共和國(guó)行政處罰法釋義》，中國(guó)民主法制出版社2021年版，第103頁(yè)。

[46] 同前注42，袁雪石書，第200頁(yè)。

[47] 國(guó)務(wù)院法制辦組織編寫：《行政處罰法教程》，曹康泰主編，中國(guó)法制出版社2011年版，第121頁(yè)。

[48] 江必新主編：《行政處罰法條文精釋與實(shí)例精解》，人民法院出版社2021年版，第168頁(yè)。

[49] 比如，德國(guó)《違反秩序罰法》（1987）第19條〔行為的同一性〕規(guī)定：“①如果同一行為違反數(shù)個(gè)法律，根據(jù)這些法律該行為均作為違反秩序行為處罰，或者數(shù)次違反一項(xiàng)可將該行為作為違反秩序行為處罰的法律，則只科處一項(xiàng)罰款。②如果違反數(shù)個(gè)法律，則依照罰款數(shù)額最高的法律科處罰款?？梢蕴幰云渌芍幸?guī)定的附加措施?！?/span>

[50] 國(guó)務(wù)院法制辦組織編寫：《行政處罰法教程》，曹康泰主編，中國(guó)法制出版社2011年版，第86頁(yè)。

[51] 有學(xué)者指出：有的國(guó)家規(guī)定“一事不二罰”的適用范圍不限于罰款，德國(guó)、美國(guó)、日本憲法有“一事不二次給予刑事處罰”的規(guī)定，后來(lái)通過(guò)解釋擴(kuò)張到行政處罰領(lǐng)域。參見(jiàn)前注42，袁雪石書，第200頁(yè)。

[52] 參見(jiàn)許光輝：《“一事不再罰”中的“一事”如何認(rèn)定？》，載《中國(guó)自然資源報(bào)》2019年8月14日第7版。