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我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)《行政罰法》介紹，以及我國(guó)《行政處罰法》相關(guān)條款分析 —————— 行政處罰立案應(yīng)具備哪些條件？ 黃璞琳 行政處罰立案，是行政機(jī)關(guān)對(duì)違法行為線索材料進(jìn)行初步審查，認(rèn)為存在依法需要予以行政處罰且屬本機(jī)關(guān)管轄范圍的違法事實(shí)，決定啟動(dòng)行政處罰一般程序開展調(diào)查處理的行政執(zhí)法環(huán)節(jié)。立案，一般情況下，是適用一般程序?qū)嵤┬姓幜P的啟動(dòng)程序（但立案前，對(duì)案件線索進(jìn)行初步核實(shí)調(diào)查并固定證據(jù)，也是合法必要的）。 1996年制定、2017年修改的現(xiàn)行《行政處罰法》未規(guī)定立案程序。不過，2020年10月召開的十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十二次會(huì)議上審議的《中華人民共和國(guó)行政處罰法（修訂草案二次審議稿）》擬增加立案程序。其第五十一條擬規(guī)定：“除本法第四十八條規(guī)定的可以當(dāng)場(chǎng)作出的行政處罰外,行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)公民、法人或者其他組織有依法應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的行為的,必須全面、客觀、公正地調(diào)查,收集有關(guān)證據(jù);必要時(shí),依照法律、法規(guī)的規(guī)定,可以進(jìn)行檢查。”“符合立案標(biāo)準(zhǔn)的,行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)立案。” 有關(guān)市場(chǎng)監(jiān)管、海關(guān)、人民銀行等部門行政處罰程序的行政法規(guī)或部門規(guī)章，則早就明確規(guī)定適用一般程序?qū)嵤┬姓幜P應(yīng)予立案。 如，2019年4月公布的《市場(chǎng)監(jiān)督管理行政處罰程序暫行規(guī)定》第十七條規(guī)定，“市場(chǎng)監(jiān)督管理部門對(duì)依據(jù)監(jiān)督檢查職權(quán)或者通過投訴、舉報(bào)、其他部門移送、上級(jí)交辦等途徑發(fā)現(xiàn)的違法行為線索，應(yīng)當(dāng)自發(fā)現(xiàn)線索或者收到材料之日起十五個(gè)工作日內(nèi)予以核查，由市場(chǎng)監(jiān)督管理部門負(fù)責(zé)人決定是否立案；……”其第二十條第二款規(guī)定，“立案前核查或者監(jiān)督檢查過程中依法取得的證據(jù)材料，可以作為案件的證據(jù)使用?！?/span> 又如，國(guó)務(wù)院2004年9月公布的《中華人民共和國(guó)海關(guān)行政處罰實(shí)施條例》第三十三條規(guī)定，“海關(guān)發(fā)現(xiàn)公民、法人或者其他組織有依法應(yīng)當(dāng)由海關(guān)給予行政處罰的行為的，應(yīng)當(dāng)立案調(diào)查?！逼涞谌臈l第一款規(guī)定，“海關(guān)立案后，應(yīng)當(dāng)全面、客觀、公正、及時(shí)地進(jìn)行調(diào)查、收集證據(jù)?！焙ｊP(guān)總署2007年制定、2014年修改的《中華人民共和國(guó)海關(guān)辦理行政處罰案件程序規(guī)定》第二十八條第一款規(guī)定，“海關(guān)受理或者發(fā)現(xiàn)的違法線索，經(jīng)核實(shí)有下列情形之一的，不予立案：（一）沒有違法事實(shí)的；（二）違法行為超過法律規(guī)定的處罰時(shí)效的；（三）其他依法不予立案的情形?！?/span> 2001年公布的《中國(guó)人民銀行行政處罰程序規(guī)定》第十六條第一款規(guī)定，“中國(guó)人民銀行執(zhí)法職能部門在監(jiān)督管理過程中或收到舉報(bào)、控告發(fā)現(xiàn)金融違法行為，認(rèn)為可能給予行政處罰的，應(yīng)當(dāng)填寫立案審批表，予以立案?！?020年9月公開征求意見的《中國(guó)人民銀行行政處罰程序規(guī)定（修訂征求意見稿）》第十九條擬規(guī)定，“中國(guó)人民銀行及其分支機(jī)構(gòu)執(zhí)法職能部門根據(jù)以下情況，依法向本行行政處罰委員會(huì)辦公室申請(qǐng)立案：（一）在現(xiàn)場(chǎng)檢查、非現(xiàn)場(chǎng)檢查及日常監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)當(dāng)事人存在違法違規(guī)行為，或者有違法違規(guī)行為確切線索的；（二）對(duì)于公安機(jī)關(guān)、其他監(jiān)管部門、行業(yè)自律組織等移送的違法違規(guī)線索，經(jīng)初步核實(shí)認(rèn)為當(dāng)事人存在違法違規(guī)行為的；（三）中國(guó)人民銀行及其他分支機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)行為，移送本行管轄的；（四）中國(guó)人民銀行分支機(jī)構(gòu)收到上級(jí)行指定管轄的；（五）本行對(duì)相關(guān)違法違規(guī)行為有管轄權(quán)的其他情形?！?/span> 如前所述，現(xiàn)行法律、行政法規(guī)甚至部門規(guī)章中，對(duì)行政處罰立案的條件或者標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定的并不具體明確?！吨腥A人民共和國(guó)行政處罰法（修訂草案二次審議稿）》也只是規(guī)定，“符合立案標(biāo)準(zhǔn)的,行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)立案”。那么，行政處罰立案標(biāo)準(zhǔn)是什么？或者說，行政處罰立案應(yīng)當(dāng)具備哪些條件？ 《中華人民共和國(guó)海關(guān)辦理行政處罰案件程序規(guī)定》第二十八條倒是從不予立案的角度作出細(xì)化規(guī)定，即，沒有違法事實(shí)的，或者違法行為超過法律規(guī)定的處罰時(shí)效的，均不予立案。從正公開征求意見的《中國(guó)人民銀行行政處罰程序規(guī)定（修訂征求意見稿）》第十九條來看，中國(guó)人民銀行應(yīng)當(dāng)是認(rèn)為，發(fā)現(xiàn)當(dāng)事人存在違法違規(guī)行為，或者有違法違規(guī)行為確切線索的，應(yīng)當(dāng)予以行政處罰立案。另外，可以借鑒刑事案件偵查立案標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定。2018年《刑事訴訟法》第一百零九條規(guī)定，“公安機(jī)關(guān)或者人民檢察院發(fā)現(xiàn)犯罪事實(shí)或者犯罪嫌疑人，應(yīng)當(dāng)按照管轄范圍，立案?jìng)刹?/span>。”其第一百一十二條規(guī)定，“人民法院、人民檢察院或者公安機(jī)關(guān)對(duì)于報(bào)案、控告、舉報(bào)和自首的材料，應(yīng)當(dāng)按照管轄范圍，迅速進(jìn)行審查，認(rèn)為有犯罪事實(shí)需要追究刑事責(zé)任的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)立案；認(rèn)為沒有犯罪事實(shí)，或者犯罪事實(shí)顯著輕微，不需要追究刑事責(zé)任的時(shí)候，不予立案……” 基于前述分析，本文認(rèn)為，行政處罰立案標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是：有理由認(rèn)為存在違法事實(shí)需要予以行政處罰，且屬本機(jī)關(guān)管轄范圍。具體來講，行政處罰立案應(yīng)當(dāng)具備下列條件： 一是存在違反行政管理法律法規(guī)或規(guī)章且相關(guān)法條設(shè)定了行政處罰的行為，或者有存在前述違法行為的確切線索。此因素最為關(guān)鍵。經(jīng)初步調(diào)查證明存在違法嫌疑時(shí)，才應(yīng)當(dāng)立案；經(jīng)初步調(diào)查有確鑿證據(jù)證明不存在違法行為的，不能立案。涉嫌違法，只要求有初步證據(jù)，不要求證據(jù)確鑿。 二是辦案機(jī)關(guān)具有管轄權(quán)。具有管轄權(quán)是實(shí)施行政處罰的前提。首先，涉嫌違法行為應(yīng)當(dāng)屬于本行政系統(tǒng)主管事項(xiàng)。如屬于其他行政系統(tǒng)專屬管轄事項(xiàng)或者涉嫌犯罪需要移送司法機(jī)關(guān)的，則該行政機(jī)關(guān)不應(yīng)行政處罰立案。其次，涉嫌違法行為應(yīng)當(dāng)屬于承辦案件的行政機(jī)關(guān)管轄范圍?，F(xiàn)行《行政處罰法》第二十條規(guī)定：“行政處罰由違法行為發(fā)生地的縣級(jí)以上地方人民政府具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)管轄。法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外。”因此，行政機(jī)關(guān)予以立案的，除涉嫌違法事項(xiàng)屬本行政系統(tǒng)主管事項(xiàng)外，還應(yīng)初步核查確定違法行為發(fā)生地屬于其管轄區(qū)域（法律、行政法規(guī)另行規(guī)定違法行為人所在地等管轄例外的，從其規(guī)定）。 三是違法行為仍在行政處罰追究時(shí)效內(nèi)?，F(xiàn)行《行政處罰法》第二十九條第一款規(guī)定：“違法行為在二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰。法律另有規(guī)定的除外。”《中華人民共和國(guó)行政處罰法（修訂草案二次審議稿）》第三十四條，則擬延長(zhǎng)涉及公民生命健康安全的違法行為的行政處罰追究時(shí)效，“對(duì)涉及公民生命健康安全的違法行為,在五年內(nèi)未被有權(quán)機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)的,不再給予行政處罰”。因此，除法律另有規(guī)定外，對(duì)自發(fā)生之日起超過兩年才被發(fā)現(xiàn)的違法行為，行政機(jī)關(guān)不應(yīng)立案。 四是不違反一事不再罰款原則。現(xiàn)行《行政處罰法》第二十四條規(guī)定：“對(duì)當(dāng)事人的同一個(gè)違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰?！薄吨腥A人民共和國(guó)行政處罰法（修訂草案二次審議稿）》第二十八條擬修改為：“對(duì)當(dāng)事人的同一個(gè)違法行為,不得給予兩次以上罰款的行政處罰。同一個(gè)違法行為違反多個(gè)法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)給予罰款處罰的,按照罰款數(shù)額高的規(guī)定執(zhí)行。”因此，對(duì)當(dāng)事人同一個(gè)違法行為已作出罰款處罰或者其他機(jī)關(guān)已在先立案的，辦案機(jī)關(guān)不應(yīng)再立案，但辦案機(jī)關(guān)依法需要對(duì)當(dāng)事人作出吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照等其他行政處罰的除外。 五是初步調(diào)查中未發(fā)現(xiàn)存在其他依法應(yīng)當(dāng)不予處罰的情形。根據(jù)現(xiàn)行《行政處罰法》第二十五條、第二十六條及第二十七條第二款的規(guī)定，不滿十四周歲的人有違法行為的，不予行政處罰，責(zé)令監(jiān)護(hù)人加以管教；精神病人在不能辨認(rèn)或者不能控制自己行為時(shí)有違法行為的，不予行政處罰，但應(yīng)當(dāng)責(zé)令其監(jiān)護(hù)人嚴(yán)加看管和治療；違法行為輕微并及時(shí)糾正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰。初查中已經(jīng)確認(rèn)存在依法應(yīng)當(dāng)不予處罰情形的，無需立案。 六是不能適用簡(jiǎn)易程序。如果案件能適用簡(jiǎn)易程序查處，就無需立案。 |
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