【摘要】

在政府投資建設(shè)項(xiàng)目中，為避免承擔(dān)責(zé)任，按照地方性法規(guī)的規(guī)定，發(fā)包人往往會(huì)在施工合同中約定以行政審計(jì)結(jié)果作為工程竣工結(jié)算依據(jù)。對(duì)于前述約定，法律、行政法規(guī)、司法解釋及規(guī)章中，并未做出禁止性規(guī)定。因此，當(dāng)事人之間可以約定以行政審計(jì)結(jié)果可以作為政府投資建設(shè)項(xiàng)目竣工結(jié)算依據(jù)。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)明確約定審計(jì)的性質(zhì)、具體的審計(jì)機(jī)關(guān)及審計(jì)時(shí)限。

【關(guān)鍵字】政府投資建設(shè)項(xiàng)目 審計(jì)結(jié)果 竣工結(jié)算

在政府投資建設(shè)項(xiàng)目中，為避免承擔(dān)責(zé)任，按照地方性法規(guī)的規(guī)定，發(fā)包人往往會(huì)在施工合同中約定以行政審計(jì)結(jié)果作為工程竣工結(jié)算依據(jù)。但是，2017年6月5日全國(guó)人表大會(huì)法工委向中國(guó)建筑業(yè)協(xié)會(huì)《關(guān)于對(duì)地方性法規(guī)中以審計(jì)結(jié)果作為政府投資建設(shè)項(xiàng)目竣工結(jié)算依據(jù)有關(guān)規(guī)定提出的審查建議的復(fù)函》（法工備函[2017]22號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱復(fù)函）公布后，網(wǎng)絡(luò)上許多文章紛紛表達(dá)“審計(jì)結(jié)果不能作為竣工結(jié)算依據(jù)”的觀點(diǎn)，但細(xì)細(xì)分析確實(shí)與之不同的觀點(diǎn)，甚至嚴(yán)重誤導(dǎo)來(lái)了部分單位。因此，筆者擬通過(guò)對(duì)有關(guān)文件進(jìn)行梳理和分析，以期理清審計(jì)結(jié)果是否可以作為政府投資建設(shè)項(xiàng)目竣工結(jié)算依據(jù)，以及該如何合法、有效進(jìn)行約定等問(wèn)題。

一、政府投資建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)的范圍

根據(jù)《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》第二十二條和《中華人民共和國(guó)審計(jì)法實(shí)施條例》第二十條第一款的規(guī)定，政府投資建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)的范圍包括：（1）全部使用預(yù)算內(nèi)投資資金、專項(xiàng)建設(shè)基金、政府舉借債務(wù)籌措的資金等財(cái)政資金的；（2）未全部使用財(cái)政資金，財(cái)政資金占項(xiàng)目總投資的比例超過(guò)50%；（3）占項(xiàng)目總投資的比例在50%以下，但政府擁有項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)實(shí)際控制權(quán)的。因此，從國(guó)家層面來(lái)看，政府投資建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)的范圍主要包括前述三類項(xiàng)目。

但是，由于上述規(guī)定并沒(méi)有細(xì)化到具體的項(xiàng)目，在有的地方性法規(guī)中對(duì)上述第（3）類項(xiàng)目進(jìn)行了擴(kuò)大解釋，如《貴州省政府投資建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督條例》第二條第二款中對(duì)上述第（3）類審計(jì)范圍增加了“項(xiàng)目建設(shè)單位為政府、國(guó)有或者國(guó)有控股企業(yè)及事業(yè)單位的涉及社會(huì)公共利益、公共安全的基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)建設(shè)項(xiàng)目”。

綜上所述，在不違反國(guó)家法律、行政法規(guī)的前提下，具體的政府投資建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)的范圍還要看本地地方性法規(guī)會(huì)規(guī)章對(duì)此的規(guī)定。

二、行政審計(jì)結(jié)果可以作為政府投資建設(shè)項(xiàng)目竣工結(jié)算依據(jù)

由于許多地方性法規(guī)中直接規(guī)定以審計(jì)結(jié)果作為政府投資建設(shè)項(xiàng)目竣工結(jié)算的依據(jù)和規(guī)定建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)文件中載明或者在合同中約定以行政審計(jì)結(jié)果作為竣工結(jié)算依據(jù)的條款。因此，2015年5月，中國(guó)建筑業(yè)協(xié)會(huì)向全國(guó)人大法工委提出《關(guān)于申請(qǐng)對(duì)規(guī)定“以審計(jì)結(jié)果作為建設(shè)工程竣工結(jié)算依據(jù)”的地方性法規(guī)進(jìn)行立法審查的函》，申請(qǐng)對(duì)該類似規(guī)定予以立法審查。

在廣泛征求意見(jiàn)后，2017年6月5日全國(guó)人大常委會(huì)法工委向中國(guó)建筑業(yè)協(xié)會(huì)《關(guān)于對(duì)地方性法規(guī)中以審計(jì)結(jié)果作為政府投資建設(shè)項(xiàng)目竣工結(jié)算依據(jù)有關(guān)規(guī)定提出的審查建議的復(fù)函》（法工備函[2017]22號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱復(fù)函）。復(fù)函公布后，網(wǎng)絡(luò)上、朋友圈中關(guān)于審計(jì)結(jié)果不能作為竣工結(jié)算依據(jù)的新聞或信息層出不窮。但是，根據(jù)筆者對(duì)復(fù)函和復(fù)函中提到的全國(guó)人大常委會(huì)法工委印送各省、自治區(qū)、直轄市人大常委會(huì)《對(duì)地方性法規(guī)中以審計(jì)結(jié)果作為政府投資建設(shè)項(xiàng)目竣工結(jié)算依據(jù)有關(guān)規(guī)定的研究意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱“意見(jiàn)”）的梳理，前述新聞或信息嚴(yán)重誤導(dǎo)了部分單位，有的甚至屬于“標(biāo)題黨”。根據(jù)筆者的梳理，復(fù)函和意見(jiàn)主要包含以下內(nèi)容：

首先，復(fù)函和意見(jiàn)指向的對(duì)象僅僅是地方性法規(guī)中的相關(guān)規(guī)定；

其次，復(fù)函和意見(jiàn)中明確的內(nèi)容是地方性法規(guī)中直接規(guī)定以行政審計(jì)結(jié)果作為竣工結(jié)算的依據(jù)和規(guī)定應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)文件中載明或者在合同中約定以行政審計(jì)結(jié)果作為竣工結(jié)算依據(jù)的條款，擴(kuò)大了審計(jì)決定的效力范圍，限制民事權(quán)利，超越了地方立法權(quán)，應(yīng)當(dāng)予以清理糾正。

最后，復(fù)函和意見(jiàn)同時(shí)也明確，地方性法規(guī)中規(guī)定可以在招標(biāo)文件中載明或者在合同中約定以行政審計(jì)結(jié)果作為竣工結(jié)算的依據(jù)的條款。該條款不存在與法律不一致、超越地方立法權(quán)限的問(wèn)題。

綜上所述，復(fù)函和意見(jiàn)對(duì)當(dāng)事人之間是否可以約定政府投資建設(shè)項(xiàng)目以行政審計(jì)結(jié)果作為竣工結(jié)算依據(jù)并未做出限制性的規(guī)定。因此，在政府投資建設(shè)項(xiàng)目中，可以在招標(biāo)文件中載明或者在合同中約定行政以審計(jì)結(jié)果作為竣工結(jié)算依據(jù)。

三、以行政審計(jì)結(jié)果作為政府投資建設(shè)項(xiàng)目竣工結(jié)算依據(jù)的注意事項(xiàng)

雖然以行政審計(jì)結(jié)果作為政府投資建設(shè)項(xiàng)目竣工結(jié)算依據(jù)，在法律法規(guī)中并未作出限制性的規(guī)定。由于行政審計(jì)的特殊性（系行政監(jiān)督），因此，在約定行政審計(jì)結(jié)果作為政府投資建設(shè)項(xiàng)目竣工結(jié)算依據(jù)時(shí)，應(yīng)當(dāng)注意以下幾個(gè)方面的事項(xiàng)。

（一）以行政審計(jì)結(jié)果作為政府投資建設(shè)項(xiàng)目竣工結(jié)算依據(jù)的，應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)文件中載明或在合同中明確約定。

首先，由于政府投資建設(shè)項(xiàng)目絕大部分屬于必須進(jìn)行招投標(biāo)的項(xiàng)目，因此，在招標(biāo)時(shí)，發(fā)包人應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)文件中載明以審計(jì)結(jié)果作為竣工結(jié)算依據(jù)，并根據(jù)招標(biāo)文件簽訂合同；若在招標(biāo)文件中未明確載明，而在合同中新增以行政審計(jì)結(jié)果作為竣工結(jié)算依據(jù)的，該約定可能因背離招投標(biāo)文件的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容而無(wú)效。

其次，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于建設(shè)工程承包合同案件中雙方當(dāng)事人已確認(rèn)的工程決算價(jià)款與審計(jì)部門審計(jì)的工程決算價(jià)款與審計(jì)部門審計(jì)的工程決算價(jià)款不一致時(shí)如何適用法律問(wèn)題的電話答復(fù)意見(jiàn)》（2001民一他字第2號(hào)）之規(guī)定，只有在合同明確約定以審計(jì)結(jié)論作為結(jié)算依據(jù)的情況下，才能將審計(jì)結(jié)論作為判決的依據(jù)。

最后，根據(jù)《2011年全國(guó)民事審判工作會(huì)議紀(jì)要》（法辦【2011】442號(hào)）第25條“當(dāng)事人以審計(jì)機(jī)關(guān)作出的審計(jì)報(bào)告、財(cái)政評(píng)審機(jī)構(gòu)作出的評(píng)審結(jié)論，主張變更有效的建設(shè)工程施工合同約定的工程價(jià)款數(shù)額的，不予支持。”之規(guī)定，若合同中沒(méi)有約定以行政審計(jì)結(jié)果作為竣工結(jié)算依據(jù)的，行政審計(jì)結(jié)果不能作為竣工結(jié)算依據(jù)。

（二）以行政審計(jì)結(jié)果作為政府投資建設(shè)項(xiàng)目竣工結(jié)算依據(jù)的，應(yīng)當(dāng)明確具體的審計(jì)機(jī)關(guān)。

在實(shí)務(wù)中，由于約定不明導(dǎo)致的類似糾紛屢見(jiàn)不鮮。類似“竣工結(jié)算經(jīng)審計(jì)部門審核確定”、“以發(fā)包人的審計(jì)結(jié)果為準(zhǔn)”的約定，既未明確具體的審計(jì)機(jī)關(guān)，也未明確審計(jì)的性質(zhì)。該約定實(shí)質(zhì)上仍然屬于發(fā)包人單方面的結(jié)算結(jié)論，在承包人不予認(rèn)可的情況下，通常是難以作為最終結(jié)算依據(jù)的。

對(duì)于上述約定不明的情形，載于《最高人民法院公報(bào)》（2014年第4期）的最高人民法院（2012）民提字第205號(hào)，重慶建工集團(tuán)股份有限公司與中鐵十九局集團(tuán)有限公司建設(shè)工程合同糾紛案中，最高人民法院就認(rèn)為，“根據(jù)審計(jì)法的規(guī)定，國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)系對(duì)工程建設(shè)單位的一種行政監(jiān)督行為，審計(jì)人與被審計(jì)人之間因國(guó)家審計(jì)發(fā)生的法律關(guān)系與本案當(dāng)事人之間的民事法律關(guān)系性質(zhì)不同。因此，在民事合同中，當(dāng)事人對(duì)接受行政審計(jì)作為確定民事法律關(guān)系依據(jù)的約定，應(yīng)當(dāng)具體明確，而不能通過(guò)解釋推定的方式，認(rèn)為合同簽訂時(shí)，當(dāng)事人已經(jīng)同意接受國(guó)家機(jī)關(guān)的審計(jì)行為對(duì)民事法律關(guān)系的介入”，并據(jù)此對(duì)重慶建工集團(tuán)股份有限公司“業(yè)主審計(jì)為準(zhǔn)”就是“行政審計(jì)”的主張不予采信。因此，在約定審計(jì)結(jié)果作為結(jié)算依據(jù)時(shí)，應(yīng)當(dāng)明確約定審計(jì)的性質(zhì)和具體的審計(jì)單位。

（三）以行政審計(jì)結(jié)果作為政府投資建設(shè)項(xiàng)目竣工結(jié)算依據(jù)的，要注意行政審計(jì)時(shí)限的約定。

對(duì)于審計(jì)時(shí)限（即開(kāi)始時(shí)間和結(jié)束時(shí)間），《審計(jì)法》和《審計(jì)法實(shí)施條例》中未做明確規(guī)定。只有在《政府投資項(xiàng)目審計(jì)規(guī)定》第九條中對(duì)審計(jì)時(shí)限進(jìn)行了模糊的規(guī)定，具體規(guī)定為“審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)列入年度審計(jì)計(jì)劃的竣工決算審計(jì)項(xiàng)目，一般應(yīng)當(dāng)在審計(jì)通知書(shū)確定的審計(jì)實(shí)施日起3個(gè)月內(nèi)出具審計(jì)報(bào)告。確需延長(zhǎng)審計(jì)期限時(shí)，應(yīng)當(dāng)報(bào)經(jīng)審計(jì)計(jì)劃下達(dá)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)?！贝艘?guī)定雖然明確了3個(gè)月的審計(jì)時(shí)限，但對(duì)于審計(jì)通知書(shū)的下發(fā)時(shí)間沒(méi)有明確規(guī)定，而且還規(guī)定了可以延長(zhǎng)。因此，在約定行政審計(jì)結(jié)果作為竣工結(jié)算依據(jù)時(shí)，建議同時(shí)約定出具審計(jì)報(bào)告的時(shí)限。此約定雖然對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)沒(méi)有約束力，但對(duì)于當(dāng)事人是具有約束力的。至于時(shí)限的長(zhǎng)短，當(dāng)事人之間可以協(xié)商確定。

四、結(jié)論

根據(jù)《審計(jì)法》的規(guī)定及其立法宗旨，法律規(guī)定審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)政府投資建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)，本質(zhì)上是國(guó)家對(duì)建設(shè)單位的一種行政監(jiān)督監(jiān)督，目的在于維護(hù)國(guó)家財(cái)政經(jīng)濟(jì)秩序，提高財(cái)政資金使用效益，防止建設(shè)項(xiàng)目中出現(xiàn)違規(guī)行為。該審計(jì)并不影響建設(shè)單位與承建單位的合同效力。從法律、行政法規(guī)、司法解釋及規(guī)章等的規(guī)定來(lái)看，并未禁止當(dāng)事人之間在合同中約定以行政審計(jì)結(jié)果作為政府投資建設(shè)項(xiàng)目竣工結(jié)算依據(jù)。因此，當(dāng)事人之間可以約定以行政審計(jì)結(jié)果可以作為政府投資建設(shè)項(xiàng)目竣工結(jié)算依據(jù)。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)注意明確約定審計(jì)的性質(zhì)、具體的審計(jì)機(jī)關(guān)及審計(jì)時(shí)限。

編排/李凌飛

責(zé)編/孫亞超