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一、工程結(jié)算與審計(jì)的關(guān)系

（一）什么是工程結(jié)算

（二）什么是審計(jì)

（三）可不可以不配合國(guó)家審計(jì)

（四）對(duì)國(guó)家審計(jì)決定不服怎么辦

（五）區(qū)分審價(jià)、審核、審計(jì)、財(cái)政投資評(píng)審

（六）工程結(jié)算與國(guó)家審計(jì)的關(guān)系

二、應(yīng)否以國(guó)家審計(jì)結(jié)果作為工程竣工結(jié)算依據(jù)

（一）政府投資建設(shè)項(xiàng)目以國(guó)家審計(jì)結(jié)果作為工程竣工結(jié)算依據(jù)的由來

（二）政府投資項(xiàng)目以國(guó)家審計(jì)結(jié)果作為工程竣工結(jié)算依據(jù)有無法律法規(guī)依據(jù)

（三）最高人民法院有關(guān)答復(fù)、紀(jì)要的意見

（四）關(guān)于“建設(shè)單位可以在招標(biāo)文件中載明或者在合同中約定以審計(jì)結(jié)果作為竣工結(jié)算的依據(jù)的條款”地方規(guī)定存在的問題

三、工程結(jié)算與審計(jì)關(guān)系處理的實(shí)務(wù)問題

四、發(fā)包方與承包方如何應(yīng)對(duì)工程結(jié)算與審計(jì)關(guān)系

一、工程結(jié)算與審計(jì)的關(guān)系

（一）什么是工程結(jié)算

工程結(jié)算，即建設(shè)工程價(jià)款結(jié)算。根據(jù)《建設(shè)工程價(jià)款結(jié)算暫行辦法》（財(cái)政部 建設(shè)部 財(cái)建[2004]369號(hào)）第三條規(guī)定，建設(shè)工程價(jià)款結(jié)算，是指對(duì)建設(shè)工程的發(fā)承包合同價(jià)款進(jìn)行約定和依據(jù)合同約定進(jìn)行工程預(yù)付款、工程進(jìn)度款、工程竣工價(jià)款結(jié)算的活動(dòng)。

工程結(jié)算的進(jìn)行一般由承包方編制結(jié)算書，再由發(fā)包方審查，也可以由發(fā)包方單方或其與承包方共同委托具有相應(yīng)資質(zhì)的工程造價(jià)咨詢機(jī)構(gòu)進(jìn)行審查確定。

（二）什么是審計(jì)

審計(jì)，是由國(guó)家授權(quán)或接受委托的專職機(jī)構(gòu)和人員，依照國(guó)家法規(guī)、審計(jì)準(zhǔn)則和會(huì)計(jì)理論，運(yùn)用專門的方法，對(duì)被審計(jì)單位的財(cái)政、財(cái)務(wù)收支、經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)及其相關(guān)資料的真實(shí)性、正確性、合規(guī)性、合法性、效益性進(jìn)行審查和監(jiān)督，評(píng)價(jià)經(jīng)濟(jì)責(zé)任，鑒證經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)，用以維護(hù)財(cái)經(jīng)法紀(jì)、改善經(jīng)營(yíng)管理、提高經(jīng)濟(jì)效益的一項(xiàng)獨(dú)立性的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督活動(dòng)。

審計(jì)分類有多種，根據(jù)從事審計(jì)活動(dòng)的主體劃分，審計(jì)可分為政府審計(jì)、獨(dú)立審計(jì)和內(nèi)部審計(jì)三種。

政府審計(jì)是由政府審計(jì)機(jī)關(guān)依法進(jìn)行的審計(jì)，也稱國(guó)家審計(jì)、行政審計(jì)。我國(guó)國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)包括國(guó)務(wù)院設(shè)置的審計(jì)署及其派出機(jī)構(gòu)和地方各級(jí)人民政府設(shè)置的審計(jì)廳(局)兩個(gè)層次。

獨(dú)立審計(jì)，是指由審計(jì)事務(wù)所等中介機(jī)構(gòu)注冊(cè)會(huì)計(jì)師受托有償進(jìn)行的審計(jì)活動(dòng)，也稱為民間審計(jì)、社會(huì)審計(jì)。

內(nèi)部審計(jì)，是指由本單位內(nèi)部專門的審計(jì)機(jī)構(gòu)和人員對(duì)本單位財(cái)務(wù)收支和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)實(shí)施的獨(dú)立審查和評(píng)價(jià)，審計(jì)結(jié)果向本單位主要負(fù)責(zé)人報(bào)告。

《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》于1994年8月31日公布，自1995年1月1日起施行，1988年11月30日國(guó)務(wù)院發(fā)布的《中華人民共和國(guó)審計(jì)條例》同時(shí)廢止。

《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》第二十二條為與建設(shè)項(xiàng)目預(yù)決算相關(guān)的主要規(guī)定，即“審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)政府投資和以政府投資為主的建設(shè)項(xiàng)目的預(yù)算執(zhí)行情況和決算，進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。”

根據(jù)《中華人民共和國(guó)審計(jì)法實(shí)施條例》（1997年10月21日國(guó)務(wù)院令第231號(hào)公布，修訂文號(hào)國(guó)務(wù)院令第571號(hào)，自2010年5月1日起施行）第二十條規(guī)定，審計(jì)法第二十二條所稱政府投資和以政府投資為主的建設(shè)項(xiàng)目，包括：（一）全部使用預(yù)算內(nèi)投資資金、專項(xiàng)建設(shè)基金、政府舉借債務(wù)籌措的資金等財(cái)政資金的；（二）未全部使用財(cái)政資金，財(cái)政資金占項(xiàng)目總投資的比例超過50%，或者占項(xiàng)目總投資的比例在50%以下，但政府擁有項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)實(shí)際控制權(quán)的。

2011年1月14日，審計(jì)署也發(fā)布有《政府投資項(xiàng)目審計(jì)規(guī)定》，其中，第五條規(guī)定：審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)政府重點(diǎn)投資項(xiàng)目以及涉及公共利益和民生的城市基礎(chǔ)設(shè)施、保障性住房、學(xué)校、醫(yī)院等工程，應(yīng)當(dāng)有重點(diǎn)地對(duì)其建設(shè)和管理情況實(shí)施跟蹤審計(jì)。第八條 對(duì)政府投入大、社會(huì)關(guān)注度高的重點(diǎn)投資項(xiàng)目竣工決算前，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)先進(jìn)行審計(jì)。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)提高工程造價(jià)審計(jì)質(zhì)量，對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的多計(jì)工程價(jià)款等問題，應(yīng)當(dāng)責(zé)令建設(shè)單位與設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、供貨等單位據(jù)實(shí)結(jié)算。

（三）可不可以不配合國(guó)家審計(jì)

根據(jù)《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》的相關(guān)規(guī)定，被審計(jì)單位應(yīng)予配合審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)。

如《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》第三十一條規(guī)定：審計(jì)機(jī)關(guān)有權(quán)要求被審計(jì)單位按照審計(jì)機(jī)關(guān)的規(guī)定提供預(yù)算或者財(cái)務(wù)收支計(jì)劃、預(yù)算執(zhí)行情況、決算、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告，運(yùn)用電子計(jì)算機(jī)儲(chǔ)存、處理的財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支電子數(shù)據(jù)和必要的電子計(jì)算機(jī)技術(shù)文檔，在金融機(jī)構(gòu)開立賬戶的情況，社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)出具的審計(jì)報(bào)告，以及其他與財(cái)政收支或者財(cái)務(wù)收支有關(guān)的資料，被審計(jì)單位不得拒絕、拖延、謊報(bào)。被審計(jì)單位負(fù)責(zé)人對(duì)本單位提供的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)資料的真實(shí)性和完整性負(fù)責(zé)。第三十二條?審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行審計(jì)時(shí)，有權(quán)檢查被審計(jì)單位的會(huì)計(jì)憑證、會(huì)計(jì)賬簿、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告和運(yùn)用電子計(jì)算機(jī)管理財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支電子數(shù)據(jù)的系統(tǒng)，以及其他與財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支有關(guān)的資料和資產(chǎn)，被審計(jì)單位不得拒絕。

????根據(jù)《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》第三十七條規(guī)定，審計(jì)機(jī)關(guān)履行審計(jì)監(jiān)督職責(zé)，還可以提請(qǐng)公安、監(jiān)察、財(cái)政、稅務(wù)、海關(guān)、價(jià)格、工商行政管理等機(jī)關(guān)予以協(xié)助。

（四）對(duì)國(guó)家審計(jì)決定不服怎么辦

根據(jù)《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》第四十八條規(guī)定，被審計(jì)單位對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)作出的有關(guān)財(cái)務(wù)收支的審計(jì)決定不服的，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟。此外，被審計(jì)單位對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)作出的有關(guān)財(cái)政收支的審計(jì)決定不服的，也可以提請(qǐng)審計(jì)機(jī)關(guān)的本級(jí)人民政府裁決，本級(jí)人民政府的裁決為最終決定。

（五）區(qū)分審價(jià)、審核、國(guó)家審計(jì)、財(cái)政投資評(píng)審

審價(jià)，也稱工程審價(jià)、審核、工程造價(jià)審核，是指工程項(xiàng)目通過竣工質(zhì)量驗(yàn)收之后，建設(shè)單位和施工單位依據(jù)合同、國(guó)家定額及工程有關(guān)資料在辦理工程價(jià)款結(jié)算以前所作的審查、核對(duì)工作，是對(duì)建筑產(chǎn)品價(jià)格的認(rèn)定。具體做法可以由當(dāng)事人雙方自行協(xié)商定價(jià)，也可以委托有審價(jià)資質(zhì)的機(jī)構(gòu)審定最終造價(jià)。

國(guó)家審計(jì)，是指國(guó)家行政主管機(jī)關(guān)對(duì)基本建設(shè)項(xiàng)目的投資收益、投資質(zhì)量、投資過程包括工程造價(jià)實(shí)行監(jiān)督、評(píng)價(jià)活動(dòng)。國(guó)家審計(jì)以基建項(xiàng)目為對(duì)象，包括資金來源、基建計(jì)劃、前期工程、征用土地、勘察設(shè)計(jì)、施工實(shí)施的一切財(cái)務(wù)收支；審價(jià)僅以工程造價(jià)為對(duì)象。審價(jià)與國(guó)家審計(jì)雖有一定聯(lián)系，但二者法律屬性不同，審價(jià)是民事法律行為，國(guó)家審計(jì)則是政府的行政行為。當(dāng)然，獨(dú)立審計(jì)、內(nèi)部審計(jì)法律屬性有別于國(guó)家審計(jì)，屬于民事法律行為。

財(cái)政投資評(píng)審，是對(duì)包括工程結(jié)算在內(nèi)的財(cái)政性資金投資項(xiàng)目資金整體使用情況的審查?！敦?cái)政投資評(píng)審管理暫行規(guī)定》（財(cái)建[2001]591號(hào)，修訂后為財(cái)建[2009]648號(hào)）第二條規(guī)定，財(cái)政投資評(píng)審是財(cái)政職能的重要組成部分，財(cái)政部門通過對(duì)財(cái)政性資金投資項(xiàng)目預(yù)（概）算和竣工決（結(jié)）算進(jìn)行評(píng)價(jià)與審查，對(duì)財(cái)政性資金投資項(xiàng)目資金使用情況，以及其他財(cái)政專項(xiàng)資金使用情況進(jìn)行專項(xiàng)核查及追蹤問效，是財(cái)政資金規(guī)范、安全、有效運(yùn)行的基本保證。財(cái)政投資評(píng)審業(yè)務(wù)由財(cái)政部門委托其所屬財(cái)政投資評(píng)審機(jī)構(gòu)或經(jīng)財(cái)政部門認(rèn)可的有資質(zhì)的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行。其中，社會(huì)中介機(jī)構(gòu)按照《政府采購(gòu)法》及相關(guān)規(guī)定，通過國(guó)內(nèi)公開招標(biāo)產(chǎn)生。

（六）工程結(jié)算與國(guó)家審計(jì)的關(guān)系

工程結(jié)算是發(fā)包方與承包方之間的民事合同關(guān)系，屬于合同法等法律調(diào)整的民事范疇。

根據(jù)《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》規(guī)定可以看出，國(guó)家審計(jì)屬于行政法范疇，是審計(jì)機(jī)關(guān)與被審計(jì)單位之間的行政關(guān)系，而非民事合同關(guān)系。應(yīng)該說，二者關(guān)系本來不大。近年來，一些地方規(guī)定建設(shè)工程竣工結(jié)算以地方政府、財(cái)政部門的審計(jì)結(jié)果或者財(cái)政評(píng)審結(jié)論為準(zhǔn)。說法不同，但意思基本一致，概括說是一些地方規(guī)定“以審計(jì)部門的審計(jì)結(jié)論作為工程結(jié)算的依據(jù)”。于是，工程結(jié)算與國(guó)家審計(jì)之間關(guān)系開始密切，這也引發(fā)了建設(shè)工程領(lǐng)域、法律界等多方關(guān)注。

二、應(yīng)否以國(guó)家審計(jì)結(jié)果作為工程竣工結(jié)算依據(jù)

（一）政府投資建設(shè)項(xiàng)目以國(guó)家審計(jì)結(jié)果作為工程竣工結(jié)算依據(jù)的由來

在建設(shè)工程領(lǐng)域，存在承包方或發(fā)包方弄虛作假，或者雙方串通，多計(jì)、多付工程款案例，有一些人還被追究了刑事責(zé)任。

隨著法治進(jìn)程的加快，我國(guó)先后出臺(tái)了《預(yù)算法》《審計(jì)法》。《審計(jì)法》規(guī)定了對(duì)政府投資建設(shè)項(xiàng)目的審計(jì)，該法律未直接影響到發(fā)包方與承包方間工程價(jià)款結(jié)算合意，并無政府投資建設(shè)項(xiàng)目必須以審計(jì)結(jié)論作為工程價(jià)款結(jié)算依據(jù)相關(guān)規(guī)定。為進(jìn)一步加強(qiáng)基本建設(shè)項(xiàng)目成本管理，規(guī)范基本建設(shè)項(xiàng)目工程預(yù)（結(jié)）算、竣工決算審查工作，財(cái)政部于1999年1月7日發(fā)布了《財(cái)政部門委托審價(jià)機(jī)構(gòu)審查工程預(yù)（結(jié)）算、竣工決算管理辦法》；為加強(qiáng)財(cái)政投資評(píng)審管理，規(guī)范財(cái)政投資評(píng)審行為，財(cái)政性資金投資項(xiàng)目資金使用情況又于2009年10月29日發(fā)布了《財(cái)政投資評(píng)審管理暫行規(guī)定》等規(guī)范性文件。

《財(cái)政部門委托審價(jià)機(jī)構(gòu)審查工程預(yù)（結(jié)）算、竣工決算管理辦法》第四條規(guī)定：對(duì)凡有財(cái)政性（包括預(yù)算內(nèi)、外）資金安排的建設(shè)項(xiàng)目，財(cái)政部門可委托審價(jià)機(jī)構(gòu)進(jìn)行工程預(yù)（結(jié)）算、竣工決算審查。第十六條規(guī)定：建設(shè)單位或施工企業(yè)對(duì)審價(jià)機(jī)構(gòu)的審查報(bào)告如有爭(zhēng)議，應(yīng)以財(cái)政部門的審查結(jié)論為最終依據(jù)。第十八條規(guī)定：本辦法自發(fā)布之日起實(shí)施。各省、自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市財(cái)政廳（局）可結(jié)合本地區(qū)實(shí)際情況制定具體實(shí)施辦法。

《財(cái)政投資評(píng)審管理暫行規(guī)定》第十二條規(guī)定：財(cái)政部門對(duì)評(píng)審意見的批復(fù)和處理決定，作為調(diào)整項(xiàng)目預(yù)算、掌握項(xiàng)目建設(shè)資金撥付進(jìn)度、辦理工程價(jià)款結(jié)算、竣工財(cái)務(wù)決算等事項(xiàng)的依據(jù)之一。第十五條規(guī)定：各省、自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市財(cái)政廳（局）可以根據(jù)本辦法并結(jié)合本地區(qū)實(shí)際情況制定具體實(shí)施辦法，并報(bào)財(cái)政部備案。

可能基于上述原因及其它考慮，一些地方先后出臺(tái)了國(guó)有投資建設(shè)項(xiàng)目以審計(jì)結(jié)果作為工程竣工結(jié)算依據(jù)的規(guī)定。如2006年7月1日起施行的《寧夏回族自治區(qū)審計(jì)監(jiān)督條例》原第二十四條規(guī)定:審計(jì)機(jī)關(guān)審定的建設(shè)項(xiàng)目竣工決算審計(jì)決定，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)作為辦理竣工驗(yàn)收、工程結(jié)算以及固定資產(chǎn)移交的依據(jù)。

發(fā)包方態(tài)度：基本樂見。避免工程結(jié)算擔(dān)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)，可拖延給付工程款，有希望少付工程款。如合同未約定、或不能認(rèn)定有約定以國(guó)家審計(jì)結(jié)論作為結(jié)算依據(jù)的，已經(jīng)未經(jīng)國(guó)家審計(jì)結(jié)算完畢的，發(fā)包方可能將處于兩難境地：承包人不同意以國(guó)家審計(jì)為結(jié)算依據(jù)或不同意改變已結(jié)算結(jié)果；審計(jì)機(jī)關(guān)又要求核減工程款，對(duì)于已結(jié)算完畢且已全部支付的，要求發(fā)包方把多付款項(xiàng)追回來。

承包方態(tài)度：無奈，普遍反對(duì)。承包方為什么不愿意以國(guó)家審計(jì)結(jié)論作為工程價(jià)款結(jié)算依據(jù)呢？因?yàn)楸仨毣驊?yīng)當(dāng)以國(guó)家審計(jì)結(jié)論作為工程價(jià)款結(jié)算依據(jù)，則工程價(jià)款結(jié)算就變成了政府說了算，這實(shí)際是政府行政行為對(duì)平等自愿為原則的民事行為的不當(dāng)干涉。經(jīng)過國(guó)家審計(jì)程序，將存在工程結(jié)算款被審減風(fēng)險(xiǎn)，特別是可能被審減的數(shù)額巨大。另外，工程款支付環(huán)節(jié)增加，支付期限延長(zhǎng)。那么，能不能解決讓承包人愿意接受以國(guó)家審計(jì)結(jié)論作為工程價(jià)款結(jié)算依據(jù)問題呢？應(yīng)該不能的，除非國(guó)家審計(jì)能夠象造價(jià)鑒定等社會(huì)中介機(jī)構(gòu)一樣審查、審核確定工程結(jié)算款，然而這又是不可能的。首先，二者對(duì)工程價(jià)款的審計(jì)方法存在差異。其次，審計(jì)注重合規(guī)合法審查，更嚴(yán)格，有時(shí)可能嚴(yán)苛；而造價(jià)鑒定等社會(huì)中介機(jī)構(gòu)更重視合同約定，即當(dāng)事人合意。

（二）政府投資項(xiàng)目以國(guó)家審計(jì)結(jié)果作為工程竣工結(jié)算依據(jù)有無法律依據(jù)

2013年，中建協(xié)聯(lián)合26家地方建筑業(yè)協(xié)會(huì)和有關(guān)行業(yè)建設(shè)協(xié)會(huì)兩次向全國(guó)人大常委會(huì)申請(qǐng)立法審查，并建議予以撤銷。

2015年5月，中建協(xié)再次申請(qǐng)，進(jìn)一步說明該地方性法規(guī)給施工企業(yè)造成的經(jīng)濟(jì)損失，引起了法工委的高度重視。

2017年2月22日，全國(guó)人大法工委印發(fā)《對(duì)地方性法規(guī)中以審計(jì)結(jié)果作為政府投資建設(shè)項(xiàng)目竣工結(jié)算依據(jù)有關(guān)規(guī)定的研究意見》（法工委函〔2017〕2號(hào)），要求各級(jí)人大常委會(huì)對(duì)所制定或者批準(zhǔn)的與審計(jì)相關(guān)的地方性法規(guī)開展自查、清理糾正。

2017年5月24日，國(guó)務(wù)院法制辦公室向各有關(guān)省、自治區(qū)、設(shè)區(qū)的市人民政府辦公廳（室）印送《關(guān)于糾正處理地方規(guī)章中以審計(jì)結(jié)果作為政府投資建設(shè)項(xiàng)目竣工結(jié)算依據(jù)的有關(guān)規(guī)定的函》（國(guó)法秘備函[2017]447號(hào)）。該函要求各地結(jié)合本地情況，“對(duì)本地區(qū)的現(xiàn)行規(guī)章、規(guī)范性文件中的相關(guān)規(guī)定提出處理意見，并在收到此函之日起60個(gè)工作日內(nèi)回復(fù)?！?/span>

2017年6月5日，全國(guó)人大法工委《關(guān)于對(duì)地方性法規(guī)中以審計(jì)結(jié)果作為政府投資建設(shè)項(xiàng)目竣工結(jié)算依據(jù)有關(guān)規(guī)定提出的審查建議的復(fù)函》（法工備函〔2017〕22號(hào)）。復(fù)函中說明，人大法工委對(duì)有關(guān)審計(jì)的地方性法規(guī)進(jìn)行了梳理，發(fā)現(xiàn)有部分省、自治區(qū)、直轄市和一些設(shè)區(qū)的市在地方性法規(guī)中對(duì)審計(jì)結(jié)果作為政府投資和以政府投資為主的建設(shè)項(xiàng)目竣工結(jié)算依據(jù)做了規(guī)定。這些規(guī)定主要有三種情況：一是直接規(guī)定審計(jì)結(jié)果應(yīng)當(dāng)作為竣工結(jié)算的依據(jù)；二是規(guī)定建單位應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)文件中載明或者在合同中約定以審計(jì)結(jié)果作為竣工結(jié)算的依據(jù)；三是規(guī)定建設(shè)單位可以在招標(biāo)文件中載明或者在合同中約定以審計(jì)結(jié)果作為竣工結(jié)算的依據(jù)。人大法工委研究認(rèn)為，地方性法規(guī)規(guī)定的第一、二種情況，在法律上卻存在的問題：一是擴(kuò)大了審計(jì)決定的效力范圍。二是限制民事權(quán)利，超越了地方立法權(quán)限。此外，目前各地對(duì)該問題所做的規(guī)定相互之間差異較大，也不利于法制統(tǒng)一和在全國(guó)范圍內(nèi)形成一致的市場(chǎng)規(guī)則。第三種情況，即規(guī)定建設(shè)單位可以在招標(biāo)文件中載明或者在合同中約定以審計(jì)結(jié)果作為竣工結(jié)算的依據(jù)的條款，不存在與法律不一致、超越地方立法權(quán)限的問題。

此后，各地進(jìn)行自查，對(duì)相關(guān)條款進(jìn)行清理修訂。2017年7月26日，寧夏回族自治區(qū)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)刪除了《寧夏回族自治區(qū)審計(jì)監(jiān)督條例》原第二十四條規(guī)定內(nèi)容。

（三）最高人民法院有關(guān)答復(fù)、紀(jì)要的意見

在文號(hào)為（2008）民一他字第4號(hào)的《最高人民法院關(guān)于人民法院在審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件中如何認(rèn)定財(cái)政評(píng)審中心出具的審核結(jié)論問題的答復(fù)》中，最高人民法院認(rèn)為，財(cái)政部門對(duì)財(cái)政投資的評(píng)定審核是國(guó)家對(duì)建設(shè)單位基本建設(shè)資金的監(jiān)督管理，不影響建設(shè)單位與承建單位的合同效力及履行。但是，建設(shè)合同中明確約定以財(cái)政投資的審核結(jié)論作為結(jié)算依據(jù)的，審核結(jié)論應(yīng)當(dāng)作為結(jié)算的依據(jù)。

可以看出，最高人民法院的上述答復(fù)、會(huì)議紀(jì)要意見與全國(guó)人大法工委復(fù)函意見基本一致。

（四）關(guān)于“建設(shè)單位可以在招標(biāo)文件中載明或者在合同中約定以審計(jì)結(jié)果作為竣工結(jié)算的依據(jù)的條款”地方規(guī)定存在的問題

1、缺乏必要性

筆者認(rèn)為，規(guī)定建設(shè)單位可以在招標(biāo)文件中載明或者在合同中約定以國(guó)家審計(jì)結(jié)果作為竣工結(jié)算的依據(jù)的條款，并不具有必要性。

規(guī)定目的不外乎是加強(qiáng)國(guó)有投資項(xiàng)目結(jié)算管理，實(shí)現(xiàn)這一目的完全可以參照全國(guó)人大法工委 《關(guān)于對(duì)地方性法規(guī)中以審計(jì)結(jié)果作為政府投資建設(shè)項(xiàng)目竣工結(jié)算依據(jù)有關(guān)規(guī)定提出的審查建議的復(fù)函》所提意見開展工作，即“針對(duì)現(xiàn)實(shí)中存在的政府投資建設(shè)領(lǐng)域管理制度不完善、國(guó)有資金浪費(fèi)嚴(yán)重等問題，應(yīng)當(dāng)在法律規(guī)定的框架內(nèi)，多措并舉，通過加強(qiáng)綜合治理措施加以解決。一是加快培育完善工程造價(jià)咨詢中介市場(chǎng)，加強(qiáng)中介市場(chǎng)的政府監(jiān)督和行業(yè)自律，為建設(shè)單位和施工單位提供優(yōu)質(zhì)的造價(jià)咨詢服務(wù)，以減輕審計(jì)機(jī)關(guān)的壓力。二是加強(qiáng)對(duì)建設(shè)單位追責(zé)力度，對(duì)審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的超概算、超預(yù)算等問題，強(qiáng)化建單位本身的行政責(zé)任和有關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。三是對(duì)施工單位虛報(bào)、重復(fù)計(jì)算工程量等問題，可以通過民事仲裁或者訴訟等途徑解決。四是對(duì)建設(shè)單位和施工單位惡意串通騙取國(guó)家資金的，可以通過合同無效等法律規(guī)定的制度解決。五是對(duì)構(gòu)成犯罪的單位和個(gè)人，可以由司法機(jī)關(guān)依法追究刑事責(zé)任。”

2、具有一定的導(dǎo)向性

我們應(yīng)考慮規(guī)定建設(shè)單位可以在招標(biāo)文件中載明或者在合同中約定以國(guó)家審計(jì)結(jié)果作為竣工結(jié)算依據(jù)條款的導(dǎo)向結(jié)果，那就是會(huì)不會(huì)出現(xiàn)全部或大部分建設(shè)單位在招標(biāo)文件中載明或者在合同中約定以國(guó)家審計(jì)結(jié)果作為竣工結(jié)算的依據(jù)情況。如果出現(xiàn)這種情況會(huì)有什么后果，是不是導(dǎo)致了被認(rèn)定違法的前兩種情況的實(shí)際出現(xiàn)。

3、是否會(huì)導(dǎo)致對(duì)施工企業(yè)不公平問題

正常情況下，發(fā)包方與承包方可以自行選擇以何種方式作為建設(shè)工程的結(jié)算依據(jù)，包括約定以審計(jì)結(jié)果作為竣工結(jié)算的依據(jù)。如果全部或大部分建設(shè)單位都在招標(biāo)文件中載明或者在合同中約定以國(guó)家審計(jì)結(jié)果作為竣工結(jié)算的依據(jù)，作為投標(biāo)人的施工企業(yè)會(huì)因此不參加投標(biāo)嗎？應(yīng)該不會(huì)的。前面已經(jīng)講了，對(duì)于施工企業(yè)而言，以國(guó)家審計(jì)結(jié)果作為竣工結(jié)算依據(jù)的條款，不是好的條款，是不利于自己的條款。如果是好的條款，有利于自己的條款，或感覺還算公平的條款，中建協(xié)等會(huì)聯(lián)合一些施工企業(yè)、協(xié)會(huì)還會(huì)向全國(guó)人大建議申請(qǐng)審查、撤銷嗎？雖然不能據(jù)此得出必然的否定結(jié)論，但可以說應(yīng)該不會(huì)的。畢竟，國(guó)家審計(jì)程序?qū)е鹿こ炭钪Ц稌r(shí)間延長(zhǎng)，特別是工程款數(shù)額往往會(huì)被大幅核減，包括通過鑒定確定的工程價(jià)款，這幾無爭(zhēng)議。

地方規(guī)定建設(shè)單位可以在招標(biāo)文件中載明或者在合同中約定以國(guó)家審計(jì)結(jié)果作為竣工結(jié)算的依據(jù)，如果大部分建設(shè)單位據(jù)此實(shí)施，施工企業(yè)也只能接受。上述地方規(guī)定可能的結(jié)果，施工企業(yè)對(duì)于一個(gè)不好的、不利于自己的條款，不得不接受，這是否有悖《中華人民共和國(guó)民法通則》第四條、《中華人民共和國(guó)合同法》第五條、《中華人民共和國(guó)民法總則》第六條確立的公平原則，似值得探討。

三、工程結(jié)算與國(guó)家審計(jì)關(guān)系處理的實(shí)務(wù)問題

最高人民法院（2012）民提字第205號(hào)案件重慶建工集團(tuán)股份有限公司與中鐵十九局集團(tuán)有限公司建設(shè)工程合同糾紛再審案中，裁判意見認(rèn)為，國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)工程建設(shè)單位進(jìn)行審計(jì)是一種行政監(jiān)督行為，審計(jì)人與被審計(jì)人之間因國(guó)家審計(jì)發(fā)生的法律關(guān)系與本案當(dāng)事人之間的民事法律關(guān)系性質(zhì)不同。在民事合同中，當(dāng)事人接受行政審計(jì)作為確定民事法律關(guān)系依據(jù)的約定，應(yīng)當(dāng)具體明確，而不能通過解釋推定的方式，認(rèn)為合同簽訂時(shí)，當(dāng)事人已經(jīng)同意接受國(guó)家機(jī)關(guān)的審計(jì)行為對(duì)民事法律關(guān)系的介入。

很多施工合同對(duì)“審計(jì)”“審計(jì)主體”界定不嚴(yán)謹(jǐn)，以致產(chǎn)生爭(zhēng)議，如“最終以審計(jì)結(jié)算為準(zhǔn)”的表述，至少應(yīng)明確是第三方中介機(jī)構(gòu)還是國(guó)家審計(jì)。

關(guān)于“業(yè)主審計(jì)”約定，基于存在業(yè)主內(nèi)部審計(jì)之內(nèi)部審計(jì)類別，應(yīng)認(rèn)定為業(yè)主內(nèi)部審計(jì)，不能認(rèn)定為國(guó)家審計(jì)或行政審計(jì)或?qū)徲?jì)機(jī)關(guān)審計(jì)，除非有特別約定。

（二）單方“待政府審計(jì)后多退少補(bǔ)”意思表示情形的認(rèn)定

最高人民法院（2018）民再185號(hào)案例深圳市奇信建設(shè)集團(tuán)股份有限公司、綿陽市中心醫(yī)院建設(shè)工程施工合同糾紛再審案中，裁判意見認(rèn)為，以政府審計(jì)作為工程結(jié)算依據(jù)必須有合同雙方明確約定，承包方催款時(shí)單方作出的“待政府審計(jì)后多退少補(bǔ)”的意思表示不能直接視為雙方對(duì)政府審計(jì)的約定。

（三）簽訂并履行結(jié)算協(xié)議之后有國(guó)家審計(jì)情形的認(rèn)定

在雙方當(dāng)事人已經(jīng)通過結(jié)算協(xié)議確認(rèn)了工程結(jié)算價(jià)款并已基本履行完畢的情況下，國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)作出的審計(jì)報(bào)告是否對(duì)雙方結(jié)算協(xié)議的效力產(chǎn)生影響？根據(jù)重慶建工集團(tuán)股份有限公司與中鐵十九局集團(tuán)有限公司建設(shè)工程合同糾紛再審案裁判意見，應(yīng)該不產(chǎn)生影響。說明一下可能存在的兩種情形：一是合同未約定需經(jīng)國(guó)家審計(jì)確定工程價(jià)款的，因無約定，國(guó)家審計(jì)結(jié)論對(duì)合同雙方并無約束力；二是，合同未約定需經(jīng)國(guó)家審計(jì)確定工程價(jià)款，但合同雙方并未據(jù)此約定結(jié)算工程價(jià)款，而是經(jīng)發(fā)包方審核或委托第三方中介機(jī)構(gòu)確定后結(jié)算的。此種情形屬于合同雙方對(duì)于工程結(jié)算條款的變更，該變更應(yīng)屬合法、有效，國(guó)家審計(jì)結(jié)論對(duì)合同雙方已無約束力，不應(yīng)適用。

（四）發(fā)包方在合同履行中提出變更結(jié)算依據(jù)為國(guó)家審計(jì)結(jié)論問題

合同本無國(guó)家審計(jì)結(jié)論作為工程價(jià)款結(jié)算依據(jù)約定，在合同履行過程中，發(fā)包方又單方提出必須以國(guó)家審計(jì)結(jié)論作為工程價(jià)款結(jié)算依據(jù)。此種情形下，因與合同約定不符，承包方有權(quán)拒絕接受。承包方基于某種考慮，愿意接受，也自然沒有問題。

（五）下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)結(jié)論被上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)變更情形的認(rèn)定

合同約定工程結(jié)算以政府審計(jì)為準(zhǔn)，下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)作出的審計(jì)結(jié)論被上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)變更的，是否應(yīng)以變更后的審計(jì)結(jié)論為準(zhǔn)？應(yīng)該以變更后的審計(jì)結(jié)論為準(zhǔn)。《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》第四十二條規(guī)定：上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)認(rèn)為下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)作出的審計(jì)決定違反國(guó)家有關(guān)規(guī)定的，可以責(zé)成下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)予以變更或者撤銷，必要時(shí)也可以直接作出變更或者撤銷的決定。

最高人民法院（2017）民終912號(hào)案例重慶市圣奇建設(shè)（集團(tuán)）有限公司、黔西縣人民政府建設(shè)工程施工合同糾紛案中，裁判意見也認(rèn)為 ，合同約定工程結(jié)算以政府審計(jì)為準(zhǔn)，下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)作出的審計(jì)結(jié)論被上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)變更的，應(yīng)當(dāng)以變更后的審計(jì)結(jié)論為準(zhǔn)。

（六）施工合同無效情形下以審計(jì)結(jié)論作為結(jié)算依據(jù)約定應(yīng)否繼續(xù)適用

《最高人民法院關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋》第二條規(guī)定：建設(shè)工程施工合同無效，但建設(shè)工程經(jīng)竣工驗(yàn)收合格，承包人請(qǐng)求參照合同約定支付工程價(jià)款的，應(yīng)予支持。這里的“約定”包括計(jì)算、確定工程價(jià)款的方式方法。以審計(jì)結(jié)論應(yīng)作為工程價(jià)款結(jié)算依據(jù)，實(shí)際是通過審計(jì)所采用的方式方法確定工程價(jià)款，該約定條款雖然也無效，但應(yīng)參照適用。這里的“審計(jì)”，并不局限于國(guó)家審計(jì)。

最高人民法院(2015)最高法民申3311號(hào)案件中，裁判意見認(rèn)為，雖然上述總包合同和分包合同無效，但依據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋》第二條的規(guī)定，因案涉工程已經(jīng)竣工驗(yàn)收，故應(yīng)參照合同約定結(jié)算并支付工程款。因此，鹽城市政公司分包工程的最終結(jié)算價(jià)，應(yīng)為海門市審計(jì)局審定的價(jià)款下浮22%、再扣除鹽城市政公司應(yīng)負(fù)擔(dān)的稅費(fèi)后的價(jià)款。

（七）合同約定以政府審核、審計(jì)為結(jié)算依據(jù)的是否必然不能申請(qǐng)工程造價(jià)鑒定

如果明確約定以政府審計(jì)結(jié)果作為結(jié)算依據(jù)，任何一方當(dāng)事人又申請(qǐng)工程造價(jià)鑒定的，不應(yīng)準(zhǔn)許。出現(xiàn)以下情形的，應(yīng)該可以申請(qǐng)工程造價(jià)鑒定：

（1）財(cái)政、審計(jì)等部門明確表示無法進(jìn)行審核、審計(jì)的；

（2）審核、審計(jì)超過約定、規(guī)定期限，或雖未約定期限但長(zhǎng)期沒有結(jié)果，致使工程無法辦理結(jié)算的；

（3）有證據(jù)證明審核、審計(jì)結(jié)果無法使用的、適用的（如與工程實(shí)際情況嚴(yán)重不符、與合同約定明顯不符、相關(guān)機(jī)構(gòu)或人員存在違法或犯罪行為等）；

（4）合同各方協(xié)商一致或視為協(xié)商一致通過工程造價(jià)鑒定確定工程結(jié)算價(jià)款的。

（八）審計(jì)時(shí)間過長(zhǎng)、審計(jì)不能情形下對(duì)審計(jì)期間合同各方責(zé)任的認(rèn)定

目前，法律、法規(guī)尚未規(guī)定審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)該完成審計(jì)的期限，審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行審計(jì)是其行政權(quán)力的行使，與被審計(jì)主體并無相關(guān)審計(jì)合同約定。因此，即使審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)時(shí)間很長(zhǎng)，如幾年的情況下，也并無審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)被審計(jì)主體承擔(dān)責(zé)任之規(guī)定。在審計(jì)時(shí)間過長(zhǎng)、審計(jì)不能情形下，又涉及到合同各方對(duì)審計(jì)期間責(zé)任的認(rèn)定，如工程款利息承擔(dān)、計(jì)付等。

對(duì)于審計(jì)時(shí)間過長(zhǎng)、審計(jì)不能的，應(yīng)根據(jù)合同有關(guān)結(jié)算的約定及履行情況具體分析。合同有約定的，應(yīng)依據(jù)約定認(rèn)定各方責(zé)任。合同沒有約定的，應(yīng)該根據(jù)舉證責(zé)任、公平原則予以認(rèn)定。對(duì)于審計(jì)資料提交不及時(shí)、不完備而導(dǎo)致審計(jì)時(shí)間過長(zhǎng)、甚至無法審計(jì)的，應(yīng)根據(jù)各方提交、配合義務(wù)，認(rèn)定該期間各方責(zé)任。

四、發(fā)包方與承包方如何應(yīng)對(duì)工程結(jié)算與審計(jì)關(guān)系

筆者尚不掌握目前建設(shè)單位在招標(biāo)文件中載明或者在合同中約定以國(guó)家審計(jì)結(jié)果作為竣工結(jié)算依據(jù)數(shù)據(jù)，筆者認(rèn)為，如果建設(shè)單位在招標(biāo)文件中載明或者在合同中約定以國(guó)家審計(jì)結(jié)果作為竣工結(jié)算依據(jù)的情況不是普遍存在，地方規(guī)定的第三種情況應(yīng)該會(huì)繼續(xù)維持，但如果該種情況大量存在，則有關(guān)方面可能會(huì)考慮調(diào)整、改變。

目前情況下，對(duì)于國(guó)有投資建設(shè)項(xiàng)目的發(fā)包方、承包方，提出如下建議：

對(duì)發(fā)包方而言，可以選擇在招標(biāo)文件中載明或者在合同中約定以國(guó)家審計(jì)結(jié)果作為竣工結(jié)算依據(jù)，并對(duì)審計(jì)主體（審計(jì)機(jī)關(guān)或財(cái)政部門）、審計(jì)資料移交程序、可期待的審計(jì)期限、超過審計(jì)期限無審計(jì)結(jié)果的處理辦法、審計(jì)結(jié)果約束力等進(jìn)行明確約定。

對(duì)承包方而言，筆者建議：一、可以考慮繼續(xù)通過中建協(xié)等組織向國(guó)家有關(guān)部門提出取消“建設(shè)單位可以在招標(biāo)文件中載明或者在合同中約定以審計(jì)結(jié)果作為竣工結(jié)算的依據(jù)”的第三種情況地方規(guī)定。二、遇到利用第三種情況地方規(guī)定招標(biāo)的建設(shè)項(xiàng)目，嘗試在招標(biāo)階段通過澄清、溝通等方式，爭(zhēng)取招標(biāo)人作出修改。招標(biāo)人拒絕修改的，如承包方中標(biāo)，可繼續(xù)爭(zhēng)取在簽訂合同時(shí)能夠進(jìn)行調(diào)整，實(shí)現(xiàn)發(fā)包方選擇自行審核或委托第三方審價(jià)目的，該調(diào)整行為法律效力并不影響據(jù)調(diào)整約定結(jié)算工程價(jià)款。三、如發(fā)包方堅(jiān)持以國(guó)家審計(jì)結(jié)果作為竣工結(jié)算依據(jù)，則應(yīng)對(duì)審計(jì)資料移交程序、可期待的審計(jì)期限、超過審計(jì)期限無審計(jì)結(jié)果的處理辦法、審計(jì)結(jié)果不能適用情形等內(nèi)容進(jìn)行約定。四、在簽署分包合同時(shí)，將結(jié)算價(jià)確定依據(jù)與總承包合同保持一致，避免價(jià)格差額風(fēng)險(xiǎn)，并爭(zhēng)取約定業(yè)主支付前提條款。五、合同履行期間，如有可能對(duì)國(guó)家審計(jì)結(jié)論作為結(jié)算依據(jù)條款進(jìn)行調(diào)整時(shí)，及時(shí)與發(fā)包方協(xié)商，爭(zhēng)取進(jìn)行調(diào)整。六、工程結(jié)算階段，如可以不通過國(guó)家審計(jì)、不等待國(guó)家審計(jì)、不適用國(guó)家審計(jì)條款時(shí)，及時(shí)與發(fā)包方協(xié)商共同書面確認(rèn)工程結(jié)算價(jià)款。無法協(xié)商一致的，可考慮通過約定的爭(zhēng)議解決方式解決。七、對(duì)于需要審計(jì)確定工程價(jià)款的，一般是由發(fā)包方向?qū)徲?jì)機(jī)構(gòu)提交審計(jì)資料，承包方應(yīng)注意核實(shí)資料是否全面、完整，可考慮在發(fā)包方提交時(shí)一同前往。

（北京市盈科律師事務(wù)所 張國(guó)印律師）