控規(guī)作為國(guó)土空間規(guī)劃的重要組成部分，不僅具有承接上位規(guī)劃、協(xié)調(diào)落實(shí)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的作用，還是開(kāi)展國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)活動(dòng)、實(shí)施國(guó)土空間用途管制、核發(fā)城鄉(xiāng)建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃許可、進(jìn)行各項(xiàng)建設(shè)的法定依據(jù)。隨著國(guó)土空間總體規(guī)劃編制工作的不斷深入，既有控規(guī)在覆蓋范圍、編制內(nèi)容和管控方式上的不適應(yīng)性逐漸顯現(xiàn)，其編制技術(shù)的改革迫在眉睫。文章以武漢市東西湖區(qū)控規(guī)修編為例，基于國(guó)土空間規(guī)劃的新理念、新思路、新要求，提出了“評(píng)估—規(guī)劃—管控”的全鏈條編制體系，以及“全域覆蓋、剛彈結(jié)合、以管定編”的管控模式，以期為后期控規(guī)的全面鋪開(kāi)和優(yōu)化提供有益參考。

[關(guān)鍵詞]國(guó)土空間規(guī)劃；控規(guī)修編；武漢市東西湖區(qū)

[文章編號(hào)]]1006-0022(2021)18-0017-06

[中圖分類(lèi)號(hào)]TU984

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]B

[引文格式]羅吉，屠商杰，彭陽(yáng)，等．國(guó)土空間規(guī)劃背景下的武漢市東西湖區(qū)控規(guī)修編探析[J]．規(guī)劃師，2021(18)：17-22．

0 引言

2018 年自然資源部正式成立，并集中行使原城鄉(xiāng)規(guī)劃、國(guó)土資源、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、海洋、測(cè)繪等部門(mén)的所有國(guó)土空間用途管制和生態(tài)維護(hù)的職責(zé)。它的成立意味著國(guó)土空間規(guī)劃全面整合了城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃等各類(lèi)空間規(guī)劃及環(huán)境規(guī)劃等專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃。隨后，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》( 以下簡(jiǎn)稱(chēng)(《若干意見(jiàn)》) 提出國(guó)土空間規(guī)劃的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)生態(tài)本底的整體保護(hù)、自然資源的合理可持續(xù)利用、建設(shè)空間的集約高效，對(duì)全域土地進(jìn)行統(tǒng)籌安排。綜合來(lái)看，國(guó)土空間規(guī)劃整合、吸納了土地規(guī)劃的邊界管制手段、環(huán)境規(guī)劃的評(píng)價(jià)管控手段，建立了集邊界管控、指標(biāo)傳導(dǎo)、準(zhǔn)入許可和管控規(guī)則于一體的更為復(fù)合多樣的管控體系。

同時(shí)，《若干意見(jiàn)》確立了“五級(jí)三類(lèi)”的橫向銜接、縱向傳導(dǎo)的規(guī)劃體系。控規(guī)承擔(dān)著承接上位規(guī)劃、協(xié)調(diào)落實(shí)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的職能，更是開(kāi)展國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)活動(dòng)、實(shí)施國(guó)土空間用途管制、核發(fā)城鄉(xiāng)建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃許可及進(jìn)行各項(xiàng)建設(shè)的法定依據(jù)。然而，我國(guó)現(xiàn)行的控規(guī)多以城市外延拓展為主要目標(biāo)、以支撐經(jīng)濟(jì)建設(shè)為核心，服務(wù)于各類(lèi)城市建設(shè)項(xiàng)目的落地與實(shí)施，在面對(duì)新時(shí)代以生態(tài)文明為導(dǎo)向的國(guó)土空間規(guī)劃編制邏輯轉(zhuǎn)向以及存量時(shí)代的發(fā)展訴求時(shí)，表現(xiàn)出諸多的不適應(yīng)性。特別是隨著各城市國(guó)土空間總體規(guī)劃編制的不斷深入，既有控規(guī)在覆蓋范圍、編制內(nèi)容、管控方式上的不適應(yīng)性逐漸顯現(xiàn)，其編制技術(shù)改革迫在眉睫。

武漢市東西湖區(qū)是武漢市6 個(gè)遠(yuǎn)城區(qū)之一，2020 年被確定為武漢市控規(guī)修編優(yōu)化試點(diǎn)，轄區(qū)內(nèi)除了包含城區(qū)集中建設(shè)區(qū)外，還包含了大量非建設(shè)區(qū)(圖1)，覆蓋了幾乎所有的國(guó)土空間要素和管控新要求，其控規(guī)修編面臨著當(dāng)前大城市普遍存在的問(wèn)題。因此，本文以武漢市東西湖區(qū)控規(guī)修編為例，探討當(dāng)前我國(guó)控規(guī)面臨的困境及其解困之道。

圖1 武漢市東西湖區(qū)控規(guī)修編范圍圖

1 國(guó)土空間規(guī)劃背景下現(xiàn)行控規(guī)的編管困境

1.1 未能覆蓋城鎮(zhèn)非集中建設(shè)空間，缺乏對(duì)相關(guān)規(guī)劃的整合

武漢市自2008 年開(kāi)始構(gòu)建控規(guī)編制體系，截至2016 年實(shí)現(xiàn)了集中建設(shè)區(qū)的控規(guī)全覆蓋，而非集中建設(shè)區(qū)的規(guī)劃編制長(zhǎng)期滯后。雖然集中建設(shè)區(qū)以?xún)?nèi)的區(qū)域一直是由城市規(guī)劃主管部門(mén)負(fù)責(zé)管理建設(shè)，但是仍存在規(guī)劃體系交叉重疊、事權(quán)責(zé)權(quán)不清等問(wèn)題。集中建設(shè)區(qū)以外的山、水、林、田、湖、草等各要素分屬不同管理部門(mén)，是城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地規(guī)劃和環(huán)境規(guī)劃多重交疊、邊界交叉、管理多頭等問(wèn)題的集中區(qū)，缺少整合，加上宏觀規(guī)劃直接指導(dǎo)項(xiàng)目實(shí)施，導(dǎo)致建設(shè)無(wú)序，生態(tài)空間和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間被不斷蠶食擠壓( 表1)。2017 年，武漢市為貫徹黨的十九大提出的加快生態(tài)文明體制改革的要求，開(kāi)始探索以田園綜合體和郊野公園為抓手的集中建設(shè)區(qū)以外區(qū)域的規(guī)劃編制方法，但這些規(guī)劃多以項(xiàng)目為導(dǎo)向或是專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，其編制范圍難以覆蓋全域空間，且規(guī)劃的層級(jí)和地位不明，難以替代控規(guī)的管控地位。

表1 東西湖區(qū)相關(guān)規(guī)劃評(píng)估問(wèn)題清單

1.2 未能構(gòu)建要素統(tǒng)一傳導(dǎo)平臺(tái)，缺乏數(shù)據(jù)統(tǒng)籌與管控落實(shí)

在機(jī)構(gòu)改革之前，各類(lèi)規(guī)劃分屬于不同行政部門(mén)，各部門(mén)基于自身的管控需求分別建立了表格臺(tái)賬或空間管控系統(tǒng)，各系統(tǒng)之間缺乏一致的統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)計(jì)口徑、統(tǒng)計(jì)邊界、數(shù)據(jù)精度和基期年，造成現(xiàn)有數(shù)據(jù)相互交叉、重復(fù)計(jì)算，要素管理的管控、分解、傳導(dǎo)難上加難。據(jù)統(tǒng)計(jì)，東西湖區(qū)建設(shè)邊界以?xún)?nèi)的區(qū)域就存在多處林地、水域與各類(lèi)綠地、交通市政設(shè)施用地重疊的情況，武漢市園林局與市自然資源和規(guī)劃局對(duì)集中建設(shè)區(qū)以?xún)?nèi)的綠化用地總量、人均綠地的統(tǒng)計(jì)結(jié)論存在較大差異。此外，各部門(mén)編制的專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃也存在規(guī)劃目標(biāo)、管控時(shí)限的差異，東西湖區(qū)目前已審批的教育、醫(yī)療、園林等專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃有七八個(gè)，審批時(shí)間從2014 年到2019 年不等，規(guī)劃有效期從5 年到20 年不等，規(guī)劃之間的越位、缺位、錯(cuò)位現(xiàn)象嚴(yán)重，影響了規(guī)劃部門(mén)職能的發(fā)揮，大大降低了空間管理效率。

1.3 未能構(gòu)建事權(quán)統(tǒng)一的管控體系，缺乏相應(yīng)的傳導(dǎo)與審查機(jī)制

國(guó)土空間規(guī)劃基于“放管服”改革，提出了“一級(jí)政府、一級(jí)事權(quán)”“縱向到底、橫向到邊”的編管邏輯?，F(xiàn)行控規(guī)服務(wù)于增量發(fā)展的管控邏輯帶有強(qiáng)烈的技術(shù)屬性，以功能完整性為導(dǎo)向劃分的編制單元與街道、社區(qū)等行政管理單元脫節(jié)，存在一個(gè)編制單元內(nèi)包含多個(gè)街道或社區(qū)的問(wèn)題，導(dǎo)致街道及以下層級(jí)的行政單元內(nèi)的各實(shí)施主體責(zé)任不明、實(shí)施進(jìn)度緩慢。隨著存量時(shí)代的來(lái)臨，以老舊小區(qū)改造為抓手的城市更新，將實(shí)施管理權(quán)限進(jìn)一步下沉到街道及以下層級(jí)的行政主體中，控規(guī)在編制、管控、實(shí)施、考核等各個(gè)方面都將面臨新的挑戰(zhàn)。同時(shí)，《若干意見(jiàn)》規(guī)定了教育、衛(wèi)生、民政和園林等部門(mén)的專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃編制權(quán)和實(shí)施責(zé)任，但各類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃成果仍需要在控規(guī)層面通過(guò)空間統(tǒng)籌進(jìn)行落實(shí)，這就必須要明晰規(guī)劃主管部門(mén)與相關(guān)行業(yè)主管部門(mén)的責(zé)權(quán)邊界、工作組織機(jī)制和工作推進(jìn)程序。

2 國(guó)土空間規(guī)劃背景下的控規(guī)修編探索

2.1 建立全域全要素多維評(píng)估機(jī)制

2.1.1 夯實(shí)底圖底數(shù)，建立統(tǒng)一的全域全要素評(píng)估平臺(tái)

為實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間規(guī)劃背景下的控規(guī)全域全要素管控，首先是要建立邊界清晰、用途唯一、權(quán)屬唯一的現(xiàn)狀底圖。武漢市上版東西湖區(qū)控規(guī)就以“三調(diào)”成果為基礎(chǔ)建立全域全要素現(xiàn)狀數(shù)據(jù)庫(kù)，為規(guī)劃評(píng)估和規(guī)劃編制提供數(shù)據(jù)信息支撐?！叭{(diào)”以“所見(jiàn)即所得”來(lái)確定現(xiàn)狀土地用途，難以反映規(guī)劃審批信息、權(quán)屬信息。東西湖區(qū)控規(guī)修編對(duì)集中建設(shè)區(qū)和非集中建設(shè)區(qū)分別補(bǔ)充控規(guī)相關(guān)信息。對(duì)于集中建設(shè)區(qū)內(nèi)的建設(shè)用地，疊加用地權(quán)屬信息，優(yōu)化用地邊界；疊加批地、征地、供地等信息，將已批未建、已批在建項(xiàng)目的審批項(xiàng)目作為現(xiàn)狀認(rèn)定；對(duì)于非集中建設(shè)區(qū)，疊加已驗(yàn)收耕地、土地用途轉(zhuǎn)換以及經(jīng)審批的在建( 待建)重大道路與基礎(chǔ)設(shè)施信息，并納入現(xiàn)狀數(shù)據(jù)庫(kù)。

在用地分類(lèi)上，匹配國(guó)土空間規(guī)劃編制需要的用地標(biāo)準(zhǔn)，按照城鎮(zhèn)用地、生態(tài)用地、農(nóng)業(yè)用地進(jìn)行分類(lèi)、轉(zhuǎn)化與歸并(圖2)，統(tǒng)一城鎮(zhèn)建設(shè)用地與村莊建設(shè)用地口徑。通過(guò)建立GIS 現(xiàn)狀用地?cái)?shù)據(jù)庫(kù)，基于空間唯一性，找出不同歸口信息重疊矛盾的地塊，并按照“三調(diào)”數(shù)據(jù)進(jìn)行修正和落實(shí)。

圖2 武漢市東西湖區(qū)國(guó)土空間用地現(xiàn)狀圖(2020 年)

2.1.2 評(píng)價(jià)評(píng)估先行，明確目標(biāo)、問(wèn)題、管控三類(lèi)清單

為傳導(dǎo)落實(shí)國(guó)土空間規(guī)劃及上位規(guī)劃的戰(zhàn)略性、約束性、指導(dǎo)性要求，精準(zhǔn)地識(shí)別問(wèn)題空間和空間問(wèn)題，東西湖區(qū)控規(guī)修編建立了整體目標(biāo)評(píng)估—功能板塊評(píng)估—實(shí)施管控反思3個(gè)維度的評(píng)估體系。

整體目標(biāo)評(píng)估旨在評(píng)估現(xiàn)行控規(guī)對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃發(fā)展戰(zhàn)略、發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展導(dǎo)向的適應(yīng)程度。主要內(nèi)容包括：①?gòu)娜丝?、產(chǎn)業(yè)和用地現(xiàn)狀上判斷能否實(shí)現(xiàn)上位規(guī)劃設(shè)定的人口、用地規(guī)模和產(chǎn)業(yè)總量等方面的預(yù)期性目標(biāo)；②將現(xiàn)狀空間結(jié)構(gòu)和上版控規(guī)確定的發(fā)展廊道、軸線、中心體系相比對(duì)，發(fā)現(xiàn)空間發(fā)展的不足；③從生態(tài)網(wǎng)絡(luò)體系、水系聯(lián)通體系、農(nóng)田分布體系和道路樞紐體系等專(zhuān)項(xiàng)體系出發(fā)，評(píng)估各類(lèi)要素、設(shè)施的完整程度及其與傳導(dǎo)指標(biāo)之間的差距，尤其是要對(duì)建設(shè)邊界外的建設(shè)用地圖斑、建設(shè)用地內(nèi)劃定的與基本農(nóng)田重疊的圖斑、生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)的建設(shè)用地圖斑逐一進(jìn)行核對(duì)，根據(jù)核對(duì)結(jié)果提出退出、補(bǔ)劃任務(wù)目標(biāo)。

功能板塊評(píng)估旨在對(duì)不同功能板塊分區(qū)域、分類(lèi)型地識(shí)別發(fā)展問(wèn)題，并針對(duì)性地提出優(yōu)化任務(wù)。集中建設(shè)區(qū)內(nèi)板塊評(píng)估以分區(qū)規(guī)劃劃定的功能板塊為對(duì)象，包括板塊間的對(duì)比評(píng)估和板塊內(nèi)的發(fā)展水平評(píng)估。對(duì)比評(píng)估通過(guò)對(duì)比各規(guī)劃單元之間人口產(chǎn)業(yè)分布與集聚效能、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)水平，識(shí)別各單元共性的發(fā)展動(dòng)力基礎(chǔ)與影響不同類(lèi)型單元發(fā)展的核心因素。發(fā)展水平評(píng)估則是在對(duì)比評(píng)估確定的單元類(lèi)型和實(shí)施度排序的基礎(chǔ)上，分別評(píng)估產(chǎn)業(yè)板塊、生活板塊、田園單元板塊的共性、個(gè)性問(wèn)題。產(chǎn)業(yè)板塊側(cè)重于評(píng)估產(chǎn)業(yè)類(lèi)型的符合性、產(chǎn)業(yè)鏈條的完整性、產(chǎn)業(yè)服務(wù)的完備性、地均產(chǎn)值的提升空間；生活板塊側(cè)重于評(píng)估人口、產(chǎn)業(yè)、設(shè)施的協(xié)同度，通過(guò)對(duì)比文化、教育、衛(wèi)生、體育等方面的設(shè)施在園林綠化上的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，從設(shè)施規(guī)模和服務(wù)覆蓋率著手評(píng)估各單元的建設(shè)水平，明確問(wèn)題空間和規(guī)模差距；田園單元板塊通過(guò)疊加生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線、湖泊山體保護(hù)線等，識(shí)別需要保護(hù)、修復(fù)的問(wèn)題和存在問(wèn)題的區(qū)域。

實(shí)施管控需基于“編管合一、權(quán)責(zé)對(duì)應(yīng)”的要求，評(píng)估規(guī)劃實(shí)施的實(shí)效性，包括規(guī)劃審批是否落實(shí)控規(guī)的各項(xiàng)要求，控規(guī)調(diào)整的類(lèi)型及主要特點(diǎn)，以及各單元不同類(lèi)型用地與設(shè)施的實(shí)施進(jìn)度等，分析現(xiàn)行控規(guī)方案布局、管控方式、調(diào)整程序的科學(xué)性和合理性。

2.2 探索“剛彈結(jié)合”的適應(yīng)性空間管控規(guī)劃

2.2.1 劃定“動(dòng)靜分區(qū)”，分類(lèi)鎖定潛力空間

為精準(zhǔn)地識(shí)別問(wèn)題、科學(xué)地預(yù)測(cè)需求、準(zhǔn)確地判斷趨勢(shì)，東西湖區(qū)延續(xù)武漢市中心城區(qū)控規(guī)升級(jí)版的經(jīng)驗(yàn)，在集中建設(shè)區(qū)內(nèi)基于已確定的土地權(quán)屬、土地征(轉(zhuǎn)) 用、土地儲(chǔ)備、規(guī)劃審批、現(xiàn)狀建筑質(zhì)量和區(qū)域功能結(jié)構(gòu)，實(shí)施了“動(dòng)靜分區(qū)”?！皠?dòng)區(qū)”包括批而未征、征而未用等新增建設(shè)用地，以及因規(guī)劃實(shí)施、低效利用等需要拆除重建的用地[；“靜區(qū)”包括現(xiàn)狀建設(shè)狀況良好、可以保留的用地，以及已經(jīng)過(guò)規(guī)劃審批的在建( 待建) 用地或需要局部拆除實(shí)施整治的用地(圖3)。

東西湖區(qū)控規(guī)修編通過(guò)“動(dòng)靜分區(qū)”建立了人口、產(chǎn)業(yè)、設(shè)施聯(lián)動(dòng)預(yù)測(cè)模式，提出了各規(guī)劃單元的任務(wù)清單，通過(guò)分單元統(tǒng)計(jì)“動(dòng)區(qū)”與“靜區(qū)”規(guī)模，在“動(dòng)區(qū)”上疊加現(xiàn)行控規(guī)“一張圖”方案，在現(xiàn)行控規(guī)未覆蓋區(qū)域疊加分區(qū)規(guī)劃方案，并提出了以下工作要點(diǎn)：①統(tǒng)計(jì)“動(dòng)區(qū)”內(nèi)居住用地規(guī)模，根據(jù)國(guó)土空間規(guī)劃確定的人均居住用地指標(biāo)預(yù)測(cè)每個(gè)單元可新增的人口規(guī)模，在疊加現(xiàn)狀人口規(guī)模后，與分區(qū)規(guī)劃人口分解方案進(jìn)行對(duì)比，評(píng)估分區(qū)規(guī)劃人口規(guī)模分解與單元人口預(yù)測(cè)傳導(dǎo)落實(shí)的可行性；②統(tǒng)計(jì)產(chǎn)業(yè)單元內(nèi)“動(dòng)區(qū)”內(nèi)的工業(yè)倉(cāng)儲(chǔ)用地規(guī)模，參考國(guó)內(nèi)與區(qū)內(nèi)同類(lèi)型產(chǎn)業(yè)的地均產(chǎn)出，測(cè)算產(chǎn)業(yè)單元工業(yè)產(chǎn)值的實(shí)現(xiàn)度與工業(yè)用地規(guī)模的協(xié)同度，同時(shí)針對(duì)產(chǎn)業(yè)單元三類(lèi)評(píng)估清單，提出各產(chǎn)業(yè)單元的優(yōu)化任務(wù)清單；③將“動(dòng)區(qū)”“靜區(qū)”與分區(qū)規(guī)劃提出的中心體系進(jìn)行疊加，基于現(xiàn)狀各級(jí)中心的發(fā)育程度評(píng)估中心體系在層級(jí)設(shè)置、類(lèi)型劃分、空間分布方面的科學(xué)性，并提出規(guī)劃各級(jí)公共中心升級(jí)優(yōu)化的任務(wù)清單。

2.2.2 強(qiáng)化傳導(dǎo)剛性管控，嚴(yán)格落實(shí)底線管控

控規(guī)的剛性管控源于其公共政策的基本屬性，即為保證公共利益最大化而對(duì)公共空間、公共設(shè)施等“公共產(chǎn)品”進(jìn)行配置布局，以及為避免市場(chǎng)無(wú)序而制定的“干預(yù)”規(guī)則。在國(guó)土空間規(guī)劃的背景下，控規(guī)作用進(jìn)一步拓展到對(duì)政府開(kāi)發(fā)沖動(dòng)的限制、對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間的保障和對(duì)生態(tài)空間的保護(hù)上。為更好地傳導(dǎo)落實(shí)并細(xì)化剛性“三線”，東西湖區(qū)控規(guī)修編在“三調(diào)”成果的基礎(chǔ)上進(jìn)行深入的實(shí)地核查，工作重點(diǎn)包括：①按照《關(guān)于在國(guó)土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實(shí)三條控制線的指導(dǎo)意見(jiàn)》《關(guān)于加快推進(jìn)永久基本農(nóng)田核實(shí)整改補(bǔ)足和城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界劃定工作的函》等相關(guān)文件要求，嚴(yán)守永久基本農(nóng)田圖斑內(nèi)劃定的耕地，并對(duì)其實(shí)施最嚴(yán)格的開(kāi)發(fā)限制；②對(duì)永久基本農(nóng)田范圍內(nèi)現(xiàn)狀已建成為對(duì)外交通廊道、交通市政設(shè)施等的用地斑塊逐一建立檔案，統(tǒng)計(jì)總量，并反饋至永久基本農(nóng)田規(guī)劃中進(jìn)行更新；③對(duì)建設(shè)邊界內(nèi)劃入生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)的建設(shè)用地進(jìn)行清理，對(duì)照準(zhǔn)入規(guī)則逐一核查，落實(shí)用途管控；④落實(shí)水源保護(hù)地、國(guó)家公園和山體水域邊界等的管控要求。

另外，對(duì)于集中建設(shè)區(qū)，東西湖區(qū)控規(guī)修編在落實(shí)“五線”管控的同時(shí)，進(jìn)一步加強(qiáng)了對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的管控力度。按照人口、用地、設(shè)施的供需協(xié)同性評(píng)估結(jié)果，通過(guò)“三步三級(jí)”的方式實(shí)施設(shè)施管控：一是嚴(yán)格落實(shí)分區(qū)規(guī)劃、專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃劃定的文化、教育、衛(wèi)生、體育、養(yǎng)老等各類(lèi)設(shè)施用地和公園綠化用地，采取“規(guī)模+ 布局”雙重控制模式；二是固化已經(jīng)建成并按規(guī)劃落實(shí)的各類(lèi)公共服務(wù)設(shè)施，采取“邊界+ 規(guī)?！钡姆绞竭M(jìn)行控制；三是根據(jù)前期評(píng)估及預(yù)測(cè)結(jié)論，在控規(guī)編制單元內(nèi)優(yōu)先在“動(dòng)區(qū)”內(nèi)進(jìn)行控制，該區(qū)域內(nèi)的設(shè)施因級(jí)別多為街道和社區(qū)級(jí)，主要采取“規(guī)模+ 點(diǎn)位”的模式進(jìn)行控制。對(duì)于非集中建設(shè)區(qū)，按照村莊建設(shè)規(guī)劃的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，落實(shí)已批村莊體系規(guī)劃中各類(lèi)設(shè)施的控制要求。

2.2.3加強(qiáng)彈性規(guī)則，動(dòng)態(tài)構(gòu)建“鏈接”式管控規(guī)則

為落實(shí)國(guó)土空間規(guī)劃“一張藍(lán)圖干到底”的要求，僅僅依靠控規(guī)用地布局方案顯然約束力不足。武漢市自2012 年建立控規(guī)之時(shí)，就確立了以“鏈接”式管控規(guī)則的方式實(shí)施部分核心指標(biāo)的規(guī)劃管控。例如，通過(guò)《武漢市建設(shè)規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定》，在充分考慮城市功能格局的基礎(chǔ)上劃定強(qiáng)度分區(qū)，制定不同類(lèi)型用地的分級(jí)基準(zhǔn)強(qiáng)度，并基于城市公平原則確定各開(kāi)發(fā)地塊的容積率制定規(guī)則。經(jīng)過(guò)多年實(shí)踐，這種“鏈接”式管控規(guī)則在武漢市規(guī)劃管理與審批中行之有效，在推動(dòng)公共服務(wù)設(shè)施的具體實(shí)施，避免控規(guī)反復(fù)調(diào)整方面發(fā)揮了巨大的作用。

東西湖區(qū)控規(guī)修編進(jìn)一步預(yù)留了所要“鏈接”的管控規(guī)則，在非集中建設(shè)區(qū)通過(guò)“三區(qū)三線”來(lái)“鏈接”準(zhǔn)入許可規(guī)則、建設(shè)用地占補(bǔ)平衡規(guī)則等。在集中建設(shè)區(qū)內(nèi)，除目前已經(jīng)在使用的強(qiáng)度管理規(guī)定、用地兼容性管理規(guī)定、生態(tài)控制線管理?xiàng)l例和“三線一路”管理規(guī)定外，擬進(jìn)一步增加保障性住房管理規(guī)定、歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)與盤(pán)活利用規(guī)定、M0用地實(shí)施規(guī)定等?！版溄印笔焦芸匾?guī)則結(jié)合城市發(fā)展階段和建設(shè)需要可動(dòng)態(tài)更新、不斷豐富，單獨(dú)報(bào)市政府審批通過(guò)后，其可作為控規(guī)的內(nèi)容納入規(guī)劃管理，避免被隨意調(diào)整。

2.3 完善與事權(quán)對(duì)應(yīng)的規(guī)劃編制管控體系

2.3.1 以管定編，優(yōu)化控規(guī)修編調(diào)整規(guī)則

控規(guī)作為法定規(guī)劃，批復(fù)后便難以調(diào)整，若要調(diào)整則或?qū)⒚媾R復(fù)雜而長(zhǎng)期的調(diào)整程序。武漢市通過(guò)“鏈接”式的規(guī)則管控，使控規(guī)基本不再涉及用地的容積率調(diào)整和用地兼容性調(diào)整。從既有控規(guī)的調(diào)整案例看，調(diào)整原因主要包括以下5 個(gè)方面：①因人口和建設(shè)規(guī)模增長(zhǎng)超過(guò)預(yù)期而實(shí)施的公共服務(wù)設(shè)施數(shù)量、用地規(guī)模增補(bǔ)；②因?qū)嶋H建設(shè)需要而對(duì)道路紅線進(jìn)行調(diào)整；③為推動(dòng)企業(yè)代建各類(lèi)設(shè)施而開(kāi)展的設(shè)施布局、規(guī)模邊界和復(fù)合建設(shè)模式調(diào)整；④規(guī)劃建筑功能比例超出兼容性規(guī)定范圍的經(jīng)營(yíng)性用地性質(zhì)調(diào)整；⑤基于占補(bǔ)平衡而開(kāi)展的工業(yè)用地、倉(cāng)儲(chǔ)用地和公共綠地調(diào)整。雖然這些調(diào)整一部分是正向的，向著增進(jìn)公共利益的方向發(fā)展，但是仍產(chǎn)生了商業(yè)用地規(guī)模不足或超出片區(qū)需求、公共服務(wù)設(shè)施用地被拆分等問(wèn)題。

東西湖區(qū)控規(guī)修編從以管定編、編管對(duì)應(yīng)出發(fā)，提出控規(guī)的調(diào)整要基于編制單元的完整性。對(duì)于經(jīng)營(yíng)性用地中商業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榫幼∮玫?、居住用地轉(zhuǎn)變?yōu)樯虡I(yè)用地及工業(yè)倉(cāng)儲(chǔ)用地的增減等情況，應(yīng)與單元的功能定位和產(chǎn)業(yè)方向相適應(yīng)，在符合編制單元發(fā)展導(dǎo)向的情況下方可實(shí)施調(diào)整；對(duì)于涉及居住建筑與商業(yè)建設(shè)規(guī)模的增加，可對(duì)比分區(qū)規(guī)劃對(duì)單元人口的分解和單元人口規(guī)模的預(yù)測(cè)，在符合單元設(shè)施支撐水平的情況下方可實(shí)施調(diào)整；對(duì)于街道及以下層級(jí)的行政區(qū)內(nèi)的設(shè)施的調(diào)整，需在同時(shí)滿(mǎn)足行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、人均指標(biāo)和覆蓋率的情況下進(jìn)行合并或拆分；對(duì)于涉及占地類(lèi)公共服務(wù)設(shè)施的調(diào)整，要對(duì)照編制單元內(nèi)各類(lèi)公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃評(píng)估結(jié)論，將這類(lèi)設(shè)施優(yōu)先調(diào)整為單元內(nèi)需調(diào)出的設(shè)施，未來(lái)可以拆除。

2.3.2 面向?qū)嵤?，完善雙層管控圖則

武漢市自2012 年以來(lái)已經(jīng)形成了控規(guī)“導(dǎo)則+ 細(xì)則”的雙層管控體系，其中控規(guī)導(dǎo)則是通則性管控規(guī)定，且非集中建設(shè)用地的控規(guī)導(dǎo)則是此次東西湖區(qū)控規(guī)修編的重點(diǎn)對(duì)象。原因是非集中建設(shè)用地控規(guī)側(cè)重于生態(tài)與農(nóng)業(yè)安全價(jià)值，主要體現(xiàn)為集中連片的空間規(guī)模以及點(diǎn)面成網(wǎng)的空間形態(tài)，這與傳統(tǒng)的控規(guī)管理在價(jià)值取向上有很大的差異。因此，對(duì)于非集中建設(shè)用地，東西湖區(qū)控規(guī)修編遵循強(qiáng)化生態(tài)價(jià)值顯性化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展多元化的思路，采取了“容量控制，底線約束，分區(qū)引導(dǎo)”策略。“容量控制”即落實(shí)上位建設(shè)用地規(guī)模指標(biāo)分配方案，明確規(guī)劃保留、轉(zhuǎn)型、拆舊和新建地塊的規(guī)模；“底線約束”即確定“三線”、歷史文化保護(hù)范圍、生態(tài)板塊廊道和鄰避設(shè)施等需要?jiǎng)澗€控制的要素，并提出項(xiàng)目準(zhǔn)入條件；“分區(qū)引導(dǎo)”即按照主導(dǎo)功能和地域特征劃分分區(qū)，如郊野觀光區(qū)、休閑度假區(qū)等功能分區(qū)，以探索形成非集中建設(shè)區(qū)差異化的管控方式。城市集中建設(shè)區(qū)控規(guī)導(dǎo)則優(yōu)化主要響應(yīng)了提升城市空間品質(zhì)的要求，其管控圖則除包括傳統(tǒng)的規(guī)則管控、“五線”落位、設(shè)施配置及用地布局方案外，還延展為對(duì)三維空間要素的控制，這對(duì)于城市各級(jí)中心、臨山濱水和歷史文化區(qū)等對(duì)城市形象風(fēng)貌有特殊要求的區(qū)域?qū)崿F(xiàn)針對(duì)性、精細(xì)化的管控具有重要作用。

控規(guī)細(xì)則的優(yōu)化綜合衡量了東西湖區(qū)控規(guī)修編的實(shí)際情況，考慮了各單元用地規(guī)模及分布情況，以及編制單元的生態(tài)、景觀、特色敏感性等特殊因素，并對(duì)接城市近期規(guī)劃、更新規(guī)劃、城建計(jì)劃、土地儲(chǔ)備與供應(yīng)計(jì)劃等實(shí)施規(guī)劃，選取重點(diǎn)地區(qū)編制實(shí)施性城市設(shè)計(jì)方案，報(bào)市政府審批后轉(zhuǎn)化為涵蓋用地圖則和空間圖則的城市設(shè)計(jì)細(xì)則?？匾?guī)細(xì)則的用地圖則在“三線”傳導(dǎo)與“五線”管控方面與一般地區(qū)一致，但在指標(biāo)控制上不再對(duì)編制單元進(jìn)行總量控制，而是精細(xì)到地塊控制?？匾?guī)細(xì)則的空間圖則是對(duì)城市設(shè)計(jì)實(shí)施方案核心內(nèi)容的管控轉(zhuǎn)譯，管控內(nèi)容側(cè)重于公共空間的品質(zhì)特色管控，包括各類(lèi)公園、廣場(chǎng)的規(guī)模布局，街道空間的建筑控制線、建筑退后和開(kāi)敞度，以及建筑群體組合的高度、體量、地標(biāo)位置等方面的管控要求。

通過(guò)“導(dǎo)則+ 細(xì)則”的雙層管控，可有效應(yīng)對(duì)城市建設(shè)周期長(zhǎng)、不確定性較大等問(wèn)題，避免了管控過(guò)細(xì)、方案僵化帶來(lái)的控規(guī)頻繁調(diào)整問(wèn)題。同時(shí)，有序開(kāi)展的實(shí)施性城市設(shè)計(jì)編制，實(shí)現(xiàn)了對(duì)重點(diǎn)地區(qū)和近期成片連片非集中建設(shè)區(qū)或布局有重大項(xiàng)目的地區(qū)的精細(xì)化管控，實(shí)現(xiàn)了管控時(shí)序上的彈性。

3 結(jié)語(yǔ)

在生態(tài)文明建設(shè)的新階段，城市發(fā)展與治理的理念發(fā)生了巨大的變化，綠色發(fā)展、永續(xù)發(fā)展和高質(zhì)量發(fā)展成為城市發(fā)展的主旋律，國(guó)土空間規(guī)劃也從體制機(jī)制構(gòu)建、管控理念、規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)和政策體系等多方面開(kāi)展了探索?？匾?guī)作為規(guī)劃管理與城市建設(shè)的法定依據(jù)，有必要順應(yīng)國(guó)土空間規(guī)劃變革和城市治理模式變革的要求，適時(shí)在管控對(duì)象、編制技術(shù)、編制內(nèi)容和管控手段等方面進(jìn)行優(yōu)化提升。武漢市東西湖區(qū)控規(guī)修編一方面以武漢市十余年來(lái)在控規(guī)體系構(gòu)架與管控方面的經(jīng)驗(yàn)為支撐，另一方面通過(guò)與國(guó)土空間總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃同期編制，對(duì)體系延續(xù)、問(wèn)題識(shí)別、管控傳導(dǎo)進(jìn)行了思考，提出了“評(píng)估—規(guī)劃—管控”的全鏈條編制體系，以及全域覆蓋、剛彈結(jié)合、以管定編的管控模式，以期更好地適應(yīng)新時(shí)代的發(fā)展要求，為后期控規(guī)的全面鋪開(kāi)和優(yōu)化提供有益參考。

新媒體編輯：蘇子語(yǔ)

審讀：王青

終審：劉芳

文章全文詳見(jiàn)《規(guī)劃師》2021年18期

《國(guó)土空間規(guī)劃背景下的武漢市東西湖區(qū)控規(guī)修編探析》