本次2017版《城市綠地分類標(biāo)準(zhǔn)》修編，內(nèi)容上的最大變化之一，即提出：綠地分類包括城市建設(shè)用地范圍內(nèi)的綠地和城市建設(shè)用地之外的“區(qū)域綠地”兩部分，將原2002版綠地分類標(biāo)準(zhǔn)G5“其他綠地”轉(zhuǎn)變?yōu)镋G“區(qū)域綠地”，并按照區(qū)域綠地的具體功能細(xì)分為四個(gè)中類，把城外的各類風(fēng)景游憩、生態(tài)保育、區(qū)域設(shè)施防護(hù)等綠地納入“區(qū)域綠地”范疇。

        從“其他綠地”到“區(qū)域綠地”的轉(zhuǎn)變，標(biāo)志著綠地出城、綠地由“城市”向“城鄉(xiāng)”拓展的重大突破，也標(biāo)志著城市內(nèi)外一體、城鄉(xiāng)一體綠地完整分類體系的構(gòu)建。區(qū)域綠地的設(shè)置，既是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、區(qū)域一體化發(fā)展的需要；也是新時(shí)期“以人為本”，滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的美好生活的需要；體現(xiàn)了國家“生態(tài)文明”發(fā)展理念指導(dǎo)下統(tǒng)籌生產(chǎn)、生活、生態(tài)“三生空間”的需要。

        《城市綠地分類標(biāo)準(zhǔn)》2.0.4條確定了“區(qū)域綠地”的概念：“區(qū)域綠地指‘位于城市建設(shè)用地之外，具有城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境及自然資源和文化資源保護(hù)、游憩健身、安全防護(hù)隔離、物種保護(hù)、園林苗木生產(chǎn)等功能的綠地’。區(qū)域綠地不參與城市建設(shè)用地匯總，不包括耕地?！?/p>

（1）從“其他綠地”到“區(qū)域綠地”

        “區(qū)域綠地”并不是突然冒出來的新類別，而是在2002版《城市綠地分類標(biāo)準(zhǔn)》“其他綠地”延續(xù)基礎(chǔ)上的突破和升華。 2002版的《城市綠地分類標(biāo)準(zhǔn)》設(shè)立“其他綠地”，為城鄉(xiāng)綠地統(tǒng)籌奠定了良好的基礎(chǔ)，在十幾年的規(guī)劃建設(shè)實(shí)踐中對(duì)指導(dǎo)城市生態(tài)環(huán)境保護(hù)、風(fēng)景游憩建設(shè)等發(fā)揮了突出作用。

        “其他綠地”的主要局限，還是受制于以城市為主體的城鄉(xiāng)二元分割模式，一直被當(dāng)做城市綠地的輔助和配角，而不是主體，從“其他綠地”這個(gè)無奈的名稱，就可見一斑。

        隨著國家“生態(tài)文明”發(fā)展建設(shè)不斷推進(jìn)，城市“其他綠地”的重要性越來越突出，已經(jīng)逐步轉(zhuǎn)變成為承擔(dān)城市生態(tài)與游憩功能的綠地主要類型，對(duì)維護(hù)城市生態(tài)安全、保障優(yōu)良的城鄉(xiāng)空間格局、滿足為人服務(wù)游憩功能發(fā)揮了越來越重要的作用。

        可以說，本次綠地分類標(biāo)準(zhǔn)修編中的“區(qū)域綠地”，正是生態(tài)文明新時(shí)代新理念下、原有“其他綠地”蛻變和升華的結(jié)果。

（2）“區(qū)域綠地”的名稱

        在對(duì)“區(qū)域綠地”進(jìn)行命名時(shí)，“生態(tài)綠地”、“生態(tài)景觀綠地”、“城郊綠地”、“城市外圍綠地”等都曾列入備選名稱?？紤]到為了與城市建設(shè)用地內(nèi)的綠地進(jìn)行對(duì)應(yīng)和區(qū)分，突出建設(shè)用地外綠地對(duì)城鄉(xiāng)整體區(qū)域生態(tài)、景觀、游憩、防護(hù)等各方面的綜合功能效益，不局限于某一具體功能，經(jīng)過多方對(duì)比，采用了“區(qū)域綠地”這一名稱。同時(shí)，隨著我國城鎮(zhèn)化的不斷發(fā)展，“區(qū)域綠地”名稱既適用于市域范圍非建設(shè)用地的綠地，也可以適用于城市群、省域乃至更大區(qū)域之間的綠地，具有較為廣泛的適用性。

        與“其他綠地”相比，“區(qū)域綠地”更體現(xiàn)綠地的主動(dòng)性、系統(tǒng)性、區(qū)域性，更能突出生態(tài)文明導(dǎo)向下綠地的主體作用。

（3）“區(qū)域綠地”標(biāo)志著城鄉(xiāng)一體綠地體系的構(gòu)建

        本次綠地分類修編設(shè)置“區(qū)域綠地”，并按照區(qū)域綠地在游憩、生態(tài)、防護(hù)、園林生產(chǎn)等不同方面的主要功能分為4個(gè)中類，做到綠地不分城市內(nèi)外、只有具體功能的差異，是徹底打破城市內(nèi)外及城鄉(xiāng)二元分割、真正將綠地構(gòu)建成為城鄉(xiāng)一體完整體系的具體體現(xiàn)，也為下一步“生態(tài)空間”管控創(chuàng)造了良好的基礎(chǔ)。

        “區(qū)域綠地”和城市建設(shè)用地內(nèi)的綠地，在綠地分類方式和標(biāo)準(zhǔn)上是一脈相承的，都以綠地功能為依據(jù)進(jìn)一步劃分中類。風(fēng)景游憩綠地、城市建設(shè)用地內(nèi)的公園綠地，突出為民服務(wù)的休閑游憩功能，共同構(gòu)建城市公園游憩體系；而生態(tài)保育綠地、區(qū)域設(shè)施防護(hù)綠地、城市建設(shè)用地內(nèi)的防護(hù)綠地，突出綠地生態(tài)保護(hù)、防護(hù)隔離功能，共同構(gòu)建城市生態(tài)防護(hù)綠地網(wǎng)絡(luò)體系。所有的區(qū)域綠地和城市建設(shè)用地內(nèi)的綠地一起，共同組成城鄉(xiāng)一體的完整綠地生態(tài)網(wǎng)絡(luò)體系。

表：城鄉(xiāng)一體綠地分類體系

        “區(qū)域綠地”在當(dāng)前的重要價(jià)值和戰(zhàn)略意義是：適應(yīng)中國城鎮(zhèn)化發(fā)展由“城市”向“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)對(duì)城鎮(zhèn)周邊和外圍生態(tài)環(huán)境的保護(hù)與控制，健全城鄉(xiāng)生態(tài)景觀格局；綜合統(tǒng)籌利用城鄉(xiāng)生態(tài)與風(fēng)景游憩資源，滿足人民美好生活需要；銜接城鄉(xiāng)綠地規(guī)劃建設(shè)管理實(shí)踐以及下一步國土空間規(guī)劃，促進(jìn)城鄉(xiāng)生態(tài)空間資源統(tǒng)一管理。

（1）加強(qiáng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，完善生態(tài)網(wǎng)絡(luò)格局

        城鄉(xiāng)生態(tài)網(wǎng)絡(luò)是一個(gè)完整不可分割的整體，城市建設(shè)用地以外的各類“區(qū)域綠地”是構(gòu)建城鄉(xiāng)生態(tài)安全格局、健全城鄉(xiāng)生態(tài)網(wǎng)絡(luò)不可缺失的組成部分，對(duì)于維護(hù)地區(qū)生態(tài)安全、保護(hù)生物多樣性、緩解“大城市病”具有重大意義。

        同時(shí)，“區(qū)域綠地”是完善城鄉(xiāng)功能形態(tài)空間布局的重要結(jié)構(gòu)要素。作為藍(lán)綠生態(tài)空間的組成部分，“區(qū)域綠地”與城市建設(shè)用地內(nèi)的綠地、水域一起，有利于構(gòu)建良好的區(qū)域城鄉(xiāng)格局、控制大城市無序蔓延、形成優(yōu)良的城鄉(xiāng)功能空間布局形態(tài)。

（2）體現(xiàn)以人為本，完善公園游憩體系

        “區(qū)域綠地”對(duì)于滿足城市宜居發(fā)展需求、構(gòu)建城市內(nèi)外貫通、城鄉(xiāng)一體的公園游憩體系具有非常重要的作用。城市綠地系統(tǒng)和公園體系作為城鄉(xiāng)發(fā)展建設(shè)的基礎(chǔ)性、前置性配置要素，是城市公共服務(wù)體系的重要內(nèi)容，更是詩意棲居的理想人居環(huán)境的關(guān)鍵組成。

        國際國內(nèi)對(duì)城市郊野游憩類型綠地的規(guī)劃建設(shè)都非常重視，如英國、法國對(duì)區(qū)域性的公園、森林提出建設(shè)要求，日本設(shè)置自然公園，新加坡設(shè)立全島城市綠道網(wǎng)絡(luò)，香港有遍布全港的郊野公園等。與國際和先進(jìn)地區(qū)對(duì)比，當(dāng)前我國對(duì)于城市建設(shè)用地以外的綠地，一直缺少統(tǒng)一有效的規(guī)劃建設(shè)管控。因此，設(shè)置 “區(qū)域綠地”，并分設(shè)“風(fēng)景游憩綠地”中類將是一個(gè)良好開端，有利于整合各類綠地資源，完善綠地為民服務(wù)的游憩功能，是滿足人民美好生活需要的體現(xiàn)。

（3）對(duì)接“多規(guī)合一”，完善生態(tài)空間管制

        在“生態(tài)文明”發(fā)展理念指導(dǎo)下，以“多規(guī)合一”為基礎(chǔ)的國土空間規(guī)劃，對(duì)管控“生態(tài)空間”提出了更高的要求，要求劃定“三區(qū)三線”（城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田保護(hù)線）。在規(guī)劃實(shí)踐中也更加重視“生態(tài)空間”管控問題，如《雄安新區(qū)規(guī)劃綱要》提出“藍(lán)綠空間占比”不低于70%，《北京城市總體規(guī)劃（2017-2035）》提出2035年“生態(tài)控制區(qū)面積占市域面積比例”達(dá)到75%，《上海市城市總體規(guī)劃（2017-2035）》提出“生態(tài)用地（含綠化廣場(chǎng)用地）占市域陸域面積比例”達(dá)到60%以上。

        因此，“區(qū)域綠地”的設(shè)置，以及本次綠地分類規(guī)劃修編提出的“城鄉(xiāng)綠地率”統(tǒng)計(jì)，對(duì)于對(duì)接“多規(guī)合一”、完善“生態(tài)空間”管控，創(chuàng)造了良好的銜接基礎(chǔ)，利于促進(jìn)城鄉(xiāng)生態(tài)空間的統(tǒng)籌。

        “區(qū)域綠地”規(guī)劃并不單單是綠地本身的問題，而是涉及城鄉(xiāng)綠色生態(tài)空間統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體空間布局的全局性問題，應(yīng)該結(jié)合國土空間規(guī)劃綜合考慮。

        對(duì)于城市綠地系統(tǒng)中的“區(qū)域綠地”規(guī)劃，應(yīng)統(tǒng)籌考慮各類生態(tài)、游憩、文化和景觀資源，分析生態(tài)安全格局；在城鎮(zhèn)外圍和城鎮(zhèn)組團(tuán)間布局綠色開敞空間，建立城鄉(xiāng)一體的綠色生態(tài)空間網(wǎng)絡(luò)，與城鎮(zhèn)空間布局協(xié)調(diào)，將自然引入城市；落實(shí)國家風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園等相關(guān)法定保護(hù)區(qū)域的邊界范圍和保護(hù)分區(qū)要求；保護(hù)自然景觀與歷史文化資源，完善區(qū)域風(fēng)景游憩功能；結(jié)合區(qū)域交通廊道、市政公用設(shè)施規(guī)劃，合理布局區(qū)域設(shè)施防護(hù)綠地。

        其中，綠色生態(tài)空間網(wǎng)絡(luò)、風(fēng)景游憩體系、綠道網(wǎng)絡(luò)體系、綠地生態(tài)防護(hù)體系等是“區(qū)域綠地”規(guī)劃應(yīng)重點(diǎn)考慮的內(nèi)容。

        “區(qū)域綠地”不納入城市建設(shè)用地指標(biāo)統(tǒng)計(jì)，但對(duì)衡量真實(shí)的城市綠色生態(tài)空間比例、公園綠地游憩服務(wù)水平具有重要的作用。由于多年來城市內(nèi)外綠地一直處于分散、多部門分割的建設(shè)管理體系之中，造成綠地缺少統(tǒng)計(jì)基礎(chǔ)、統(tǒng)計(jì)口徑難以統(tǒng)一。通過設(shè)置“城鄉(xiāng)綠地率”、“人均公園和風(fēng)景游憩綠地面積”等指標(biāo)，可以建立起不分城市內(nèi)外、全覆蓋式的綠地指標(biāo)統(tǒng)計(jì)方法，有助于在城市之間、國際國內(nèi)之間開展真實(shí)綠地水平的橫向比較。

（1）“城鄉(xiāng)綠地率”反映城市實(shí)際綠色生態(tài)空間比例

        在本次綠地分類標(biāo)準(zhǔn)的修編中，首次提出“城鄉(xiāng)綠地率”概念（第3.0.4條），即“區(qū)域綠地”、城市建設(shè)用地內(nèi)的各類綠地（含附屬綠地）之和占城鄉(xiāng)用地的比例。“城鄉(xiāng)綠地率”指標(biāo)把區(qū)域綠地納入統(tǒng)計(jì)范疇，能夠反映出城市范圍內(nèi)實(shí)際的綠色生態(tài)空間面積占比?！俺青l(xiāng)綠地率”指標(biāo)的設(shè)立，可以衡量不同城市綠色生態(tài)空間比例的高低以及綠地總體發(fā)展建設(shè)水平。

（2）“人均公園和風(fēng)景游憩綠地面積”反映真實(shí)公園綠地服務(wù)水平

        現(xiàn)有“人均公園綠地面積”指標(biāo)，由于地方往往把城市建設(shè)用地的統(tǒng)計(jì)范圍和人口統(tǒng)計(jì)縮小、公園綠地統(tǒng)計(jì)范圍擴(kuò)大，造成“人均公園綠地面積”指標(biāo)虛高，缺少真實(shí)可比性。而本次“區(qū)域綠地”分類中細(xì)分“風(fēng)景游憩綠地”，后續(xù)通過設(shè)置“人均公園和風(fēng)景游憩綠地面積”，可以把中心城區(qū)范圍內(nèi)具有實(shí)際游憩功能的公園綠地、風(fēng)景游憩綠地都納入統(tǒng)計(jì)指標(biāo)計(jì)算，不分建設(shè)用地內(nèi)外，因而能夠反映城市實(shí)際真正享有的公園游憩綠地服務(wù)水平。

（1）“區(qū)域綠地”有待繼續(xù)深入研究

（2）呼吁國土空間規(guī)劃增設(shè)“區(qū)域綠地”類別

        本次《城市綠地分類標(biāo)準(zhǔn)》的“區(qū)域綠地”，為銜接國土空間規(guī)劃以及 “生態(tài)空間”管控創(chuàng)造了良好基礎(chǔ)。為了真正保護(hù)生態(tài)空間，呼吁國土空間規(guī)劃的用地分類中增設(shè)“區(qū)域綠地”類別，將生態(tài)空間落到實(shí)處。2017年發(fā)布的北京市地方標(biāo)準(zhǔn)《城鄉(xiāng)規(guī)劃用地分類標(biāo)準(zhǔn)》設(shè)置了“生態(tài)景觀綠地”類別就是一個(gè)有益的探索。

（3）開展“全域生態(tài)空間管控”探索

        當(dāng)前劃定“三區(qū)三線”（城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田保護(hù)線）正逐步成為空間管制的重要工具，但對(duì)于“全域生態(tài)空間”的管控，目前還處于摸索階段。“區(qū)域綠地”是“生態(tài)空間”的主體和重要組成部分，建議以“區(qū)域綠地”為基礎(chǔ)、開展設(shè)置“生態(tài)控制線”的探索，推動(dòng)更大范圍的全域生態(tài)空間管控。

        總之，綠地分類只是工具和手段，更重要的是要結(jié)合國土空間規(guī)劃，促進(jìn)對(duì)“全域生態(tài)空間”的保護(hù)和合理利用，推動(dòng)真正意義上的“多規(guī)合一”。呼吁在下一步的國土空間規(guī)劃中加強(qiáng)對(duì)“區(qū)域綠地”等生態(tài)與游憩空間的重視、保護(hù)和管控，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間合理有序的永續(xù)發(fā)展。