【原】新舊《土地管理法》征地程序的對(duì)比

君之道商法實(shí)踐 2021-01-19

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本文是君之道思考的第 389 期文章

2019年8月26日第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十二次會(huì)議表決通過(guò)的《關(guān)于修改<中華人民共和國(guó)土地管理法><中華人民共和國(guó)房地產(chǎn)管理法>的決定》對(duì)土地征收程序做出了多項(xiàng)重大突破，其中一項(xiàng)即是改革土地征收程序，將原來(lái)的征地批后公告改為征地批前公告，進(jìn)一步落實(shí)被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民在整個(gè)征地過(guò)程的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。本文將對(duì)《土地管理法》修改前后的征地程序做一簡(jiǎn)要對(duì)比。

一、《土地管理法》修改前的征地程序

根據(jù)2004年《土地管理法》、2014年《土地管理法實(shí)施條例》及《征收土地公告辦法》的規(guī)定，征收土地包括批準(zhǔn)和實(shí)施兩大程序：

（一）批準(zhǔn)程序

征地最先啟動(dòng)的是批準(zhǔn)程序。除基本農(nóng)田、基本農(nóng)田以外的耕地超過(guò)三十五公頃的以及其他土地超過(guò)七十公頃的需國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)外，其他的由省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，并報(bào)國(guó)務(wù)院備案。

（二）實(shí)施程序

征地獲得批準(zhǔn)后，由由縣級(jí)以上地方人民政府予以公告并組織實(shí)施，具體包括：

1.發(fā)布征地公告

被征收土地所在地的市、縣人民政府應(yīng)當(dāng)在收到征收土地方案批準(zhǔn)文件之日起10個(gè)工作日內(nèi)進(jìn)行征收土地公告，征收土地公告一般包括征地批準(zhǔn)機(jī)關(guān)、批準(zhǔn)文號(hào)、批準(zhǔn)時(shí)間和批準(zhǔn)用途；被征收土地的所有權(quán)人、位置、地類(lèi)和面積；征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和農(nóng)業(yè)人員安置途徑；辦理征地補(bǔ)償?shù)怯浀钠谙?、地點(diǎn)等。

未依法進(jìn)行征收土地公告的，被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村村民或者其他權(quán)利人有權(quán)依法要求公告、有權(quán)拒絕辦理征地補(bǔ)償?shù)怯浭掷m(xù)。

2.辦理征地補(bǔ)償?shù)怯?/span>

被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村村民或者其他權(quán)利人應(yīng)當(dāng)在征收土地公告規(guī)定的期限內(nèi)持土地權(quán)屬證書(shū)到指定地點(diǎn)辦理征地補(bǔ)償?shù)怯浭掷m(xù)。被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村村民或者其他權(quán)利人未如期辦理征地補(bǔ)償?shù)怯浭掷m(xù)的，其補(bǔ)償內(nèi)容以有關(guān)市、縣土地行政主管部門(mén)的調(diào)查結(jié)果為準(zhǔn)。

3.擬定征地補(bǔ)償安置方案

市、縣人民政府土地行政主管部門(mén)根據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的征收土地方案，會(huì)同有關(guān)部門(mén)在征收土地公告之日起45日內(nèi)以被征收土地的所有權(quán)人為單位擬訂征地補(bǔ)償、安置方案。

4.確定、實(shí)施征地補(bǔ)償安置方案

征地補(bǔ)償、安置方案報(bào)市、縣人民政府批準(zhǔn)后，由市、縣人民政府土地行政主管部門(mén)組織實(shí)施。

征收土地的各項(xiàng)費(fèi)用應(yīng)當(dāng)自征地補(bǔ)償、安置方案批準(zhǔn)之日起3個(gè)月內(nèi)全額支付。征收土地的安置補(bǔ)助費(fèi)必須專(zhuān)款專(zhuān)用，不得挪作他用。有關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織將征地補(bǔ)償、安置費(fèi)用收支狀況向本集體經(jīng)濟(jì)組織成員予以公布，以便被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村村民或者其他權(quán)利人查詢(xún)和監(jiān)督。

5.土地交付

征地補(bǔ)償安置費(fèi)用到位后，原土地所有權(quán)和使用權(quán)人在規(guī)定的期限內(nèi)清理地上附著物，移交土地。

二、《土地管理法》修改后的征地程序

根據(jù)2019年修正的《土地管理法》，參照目前正在公開(kāi)征求意見(jiàn)的《土地管理法實(shí)施條例》，新《土地管理法》除對(duì)土地征收的公共利益進(jìn)行界定，明確因軍事和外交、政府組織實(shí)施的基礎(chǔ)設(shè)施、公共事業(yè)、扶貧搬遷和保障性安居工程建設(shè)需要以及成片開(kāi)發(fā)建設(shè)等6種情形外，還確立了征地批前公告的操作程序，具體變化如下：

（一）土地征收啟動(dòng)階段

1.土地征收啟動(dòng)公告

需要征收土地，縣（市）人民政府認(rèn)為符合《土地管理法》第四十五條規(guī)定為了公共利益確需征收農(nóng)民集體所有的土地的，應(yīng)當(dāng)發(fā)布土地征收啟動(dòng)公告，土地征收啟動(dòng)公告內(nèi)容包括征收范圍、征收目的、開(kāi)展土地現(xiàn)狀調(diào)查的安排等。

2.土地現(xiàn)狀調(diào)查和社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

縣（市）人民政府發(fā)布土地征收啟動(dòng)公告后，應(yīng)當(dāng)開(kāi)展擬征收土地現(xiàn)狀調(diào)查和社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，二者可以同步進(jìn)行。

土地現(xiàn)狀調(diào)查的內(nèi)容包括土地的權(quán)屬、地類(lèi)、面積，以及農(nóng)村村民住宅、其他地上附著物和青苗等的權(quán)屬、種類(lèi)、數(shù)量等信息。

社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估應(yīng)當(dāng)對(duì)征收土地的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)狀況進(jìn)行綜合研判，確定風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，提出風(fēng)險(xiǎn)防范措施和處置預(yù)案。社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果是申請(qǐng)土地征收的重要依據(jù)。

3.編制征地補(bǔ)償方案

相較于2004年《土地管理法》，新《土地管理法》第48條中確立征收土地應(yīng)當(dāng)公平、合理補(bǔ)償?shù)脑瓌t，并明確以區(qū)片綜合地價(jià)取代原來(lái)的年產(chǎn)值倍數(shù)法，在原來(lái)的土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)的基礎(chǔ)上，增加農(nóng)村村民住宅補(bǔ)償費(fèi)用和將被征地農(nóng)民社會(huì)保障費(fèi)用。

4.發(fā)布補(bǔ)償安置公告

征地補(bǔ)償安置方案擬定后，縣（市）人民政府應(yīng)當(dāng)在擬征收土地所在的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和村、村民小組范圍內(nèi)發(fā)布征地補(bǔ)償安置公告，公告時(shí)間不少于三十日。

征地補(bǔ)償安置公告應(yīng)當(dāng)同時(shí)載明辦理補(bǔ)償?shù)怯浧谙?、異議反饋渠道等內(nèi)容。

5.補(bǔ)償安置方案異議聽(tīng)證

多數(shù)被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員認(rèn)為補(bǔ)償安置方案不符合法律、法規(guī)規(guī)定的，縣（市）人民政府應(yīng)當(dāng)組織聽(tīng)證，保障了被征地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

6.征地補(bǔ)償安置協(xié)議和決定

簽訂征地報(bào)批以前，縣級(jí)以上地方政府必須與擬征收土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人就補(bǔ)償安置等簽訂協(xié)議。

對(duì)個(gè)別未簽訂征地補(bǔ)償安置協(xié)議的，縣（市）人民政府應(yīng)當(dāng)依據(jù)征地補(bǔ)償安置方案和補(bǔ)償?shù)怯浗Y(jié)果作出征地補(bǔ)償安置決定。

7.預(yù)存征地補(bǔ)償費(fèi)用

申請(qǐng)土地征收的地方人民政府應(yīng)當(dāng)將土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、農(nóng)村村民住宅、其他地上附著物和青苗等的補(bǔ)償費(fèi)用以及社會(huì)保障費(fèi)用等足額預(yù)存，未足額預(yù)存的，不得申請(qǐng)土地征收。

（二）土地征收實(shí)施階段

1.征地申請(qǐng)審批

以上征地前期工作后，地方人民政府方可提出土地征收申請(qǐng)，按照《土地管理法》第四十六條的規(guī)定報(bào)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)。

2.發(fā)布土地征收公告

土地征收申請(qǐng)經(jīng)依法批準(zhǔn)后，縣（市）人民政府應(yīng)當(dāng)發(fā)布土地征收公告，并組織實(shí)施。

3.補(bǔ)償安置

征收土地應(yīng)當(dāng)依法及時(shí)足額支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及農(nóng)村村民住宅、其他地上附著物和青苗等的補(bǔ)償費(fèi)用，并安排被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用。

對(duì)其中的農(nóng)村村民住宅，應(yīng)當(dāng)按照先補(bǔ)償后搬遷、居住條件有改善的原則，尊重農(nóng)村村民意愿，采取重新安排宅基地建房、提供安置房或者貨幣補(bǔ)償?shù)确绞浇o予公平、合理的補(bǔ)償，并對(duì)因征收造成的搬遷、臨時(shí)安置等費(fèi)用予以補(bǔ)償，保障農(nóng)村村民居住的權(quán)利和合法的住房財(cái)產(chǎn)權(quán)益。

4.強(qiáng)制執(zhí)行

被征收土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人對(duì)土地征收不服的，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟。

被征收土地所有權(quán)人、使用權(quán)人在規(guī)定的期限內(nèi)不申請(qǐng)行政復(fù)議或者不提起行政訴訟，在規(guī)定的期限內(nèi)又不騰退的，由縣（市）人民政府依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。

三、結(jié)語(yǔ)

相較新修改的《土地管理法》，2004年《土地管理法》確定的土地征收程序最重要的特點(diǎn)即由上自下開(kāi)展，征收土地方案批準(zhǔn)后再開(kāi)展征地的一系列實(shí)施程序，被征地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)沒(méi)有得到充分保障。而新《土地管理法》將原來(lái)的征地批后公告改為征地批前公告，增加了安置方案確定前的聽(tīng)證會(huì)程序，且要求在征地報(bào)批前完成補(bǔ)償安置協(xié)議的簽訂，進(jìn)一步落實(shí)被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民在整個(gè)征地過(guò)程的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

在補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)方面，2004年《土地管理法》按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償，按照年產(chǎn)值倍數(shù)法確定土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，補(bǔ)償機(jī)制不健全。新《土地管理法》以區(qū)片綜合地價(jià)取代原來(lái)的年產(chǎn)值倍數(shù)法，增加農(nóng)村村民住宅補(bǔ)償費(fèi)用和將被征地農(nóng)民社會(huì)保障費(fèi)用，從法律上為被征地農(nóng)民構(gòu)建更加完善的保障機(jī)制。

當(dāng)然，對(duì)于新《土地管理法》構(gòu)建的新的土地征收程序的實(shí)施效果，我們還需拭目以待。

文/張遠(yuǎn)洪律師