從2005年《國務(wù)院關(guān)于落實科學(xué)發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》提出探索公益訴訟制度的構(gòu)想，到2012年民事訴訟法實現(xiàn)立法突破，再到2015年全國人大常委會授權(quán)檢察機關(guān)開展公益訴訟試點，直至2017年民事訴訟法、行政訴訟法修改，檢察公益訴訟全面施行，我國公益訴訟的建構(gòu)經(jīng)歷了一個分類別、分類型、漸進發(fā)展的過程。目前，在公益訴訟領(lǐng)域形成了民事公益訴訟與行政公益訴訟并立，檢察機關(guān)提起公益訴訟與社會組織提起公益訴訟共存，生態(tài)環(huán)境和資源保護、國有資產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓、食品藥品安全等領(lǐng)域各自實踐、共同發(fā)展的局面。在立法模式上，則表現(xiàn)出分散立法、概括式授權(quán)、依托于既有訴訟程序和審理規(guī)則的特征。這種分散式立法模式體現(xiàn)了漸進探索、逐步積累的導(dǎo)向，在公益訴訟的初期發(fā)展階段不失為一種開放、靈活、提供試錯空間的機制，但也不可避免地存在過于模糊、定位不明、規(guī)范供給不足等缺陷。為了促進公益訴訟健康發(fā)展，滿足實踐需求，對公益訴訟專門立法、單獨立法的研究應(yīng)盡快提上日程。現(xiàn)階段對公益訴訟進行單獨立法既有緊迫必要性又有現(xiàn)實可能性。

　　從公益訴訟單獨立法的必要性來看，目前公益訴訟立法上突出存在規(guī)則供給不足、民事公益訴訟與行政公益訴訟缺乏銜接、公益訴訟客觀訴訟的性質(zhì)與傳統(tǒng)訴訟構(gòu)造不能完全契合等問題，有必要通過單獨立法予以彌補、改造與完善。

      首先，目前立法對公益訴訟采取了概括式立法與分散式立法相結(jié)合的模式。一方面通過民事訴訟法、行政訴訟法為公益訴訟制度探索提供了基本的法律依據(jù)，一方面通過環(huán)境保護法、未成年人保護法等實體法對各領(lǐng)域的公益訴訟實踐進行概括式授權(quán)。無論是兩大訴訟法提供的基本依據(jù)還是各實體法進行的概括式授權(quán)，都僅在原則上解決了提起訴訟資格的問題，具體到公益訴訟專門的訴訟程序和規(guī)則，還主要依據(jù)“兩高”公布的《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》。這種立法上的空白狀態(tài)不能提供足夠的規(guī)則供給，不利于公益訴訟實踐的程序化與規(guī)范化，且沒有明確公益訴訟程序的特殊性，以司法解釋規(guī)范訴訟制度從長期上看缺乏正當(dāng)性和安定性。

      其次，分散式立法方式帶來的另一個問題是不同類型的公益訴訟在內(nèi)容、功能上存在大量重合同時又缺乏必要銜接。從訴訟類型上說，民事公益訴訟與行政公益訴訟并立，從提起訴訟主體上看，在檢察公益訴訟之外還有比較活躍的團體訴訟。目前除了民事公益訴訟領(lǐng)域，立法對檢察機關(guān)與社會組織的角色作出一定的協(xié)調(diào)和安排外，其他不同類型訴訟間的關(guān)系，無論是立法還是司法解釋都沒有明確的規(guī)范。僅以環(huán)境公益訴訟為例，對特定的環(huán)境污染案件既可以針對造成污染的私人主體提起民事公益訴訟，也往往可以對怠于履行職責(zé)的行政主體提起行政公益訴訟。對這兩種訴訟形式缺乏協(xié)調(diào)，不僅可能導(dǎo)致功能重疊、浪費司法資源，還可能造成重復(fù)擔(dān)責(zé)甚至產(chǎn)生矛盾、沖突的結(jié)果。因此，有必要通過對公益訴訟程序進行專門、統(tǒng)一的立法，以解決不同訴訟類型的銜接問題。

      最后，從公益訴訟的性質(zhì)上看，公益訴訟作為典型的客觀訴訟，在訴訟構(gòu)造上與傳統(tǒng)的主觀訴訟有較大的差異。為更好地促進其發(fā)展，滿足公益訴訟實踐的需要也有必要探索專門的訴訟規(guī)則和程序構(gòu)造。目前，無論是民事訴訟法還是行政訴訟法提供的基本訴訟構(gòu)造都是以保護私人權(quán)利為核心的主觀訴訟。民事訴訟以私人權(quán)利保護為核心自不必言。行政訴訟在理論上雖有主觀訴訟和客觀訴訟之爭，但從實定法的規(guī)則上看，我國的行政訴訟同樣是以保護個人合法權(quán)益為核心的主觀訴訟，并體現(xiàn)在原告資格、審理程序、責(zé)任承擔(dān)方式等諸多方面。個人權(quán)益與公益存在巨大差別，這使目前的立法方式難以適應(yīng)和滿足客觀訴訟的需要，在既有程序規(guī)范上不斷增加特別條款又可能擾亂兩大訴訟法的基本架構(gòu)，這也是需要對公益訴訟進行專門立法、單獨立法最為根本的原因。

　　公益訴訟本身是伴隨規(guī)制社會產(chǎn)生的新型訴訟，在功能定位、程序規(guī)范、理論基礎(chǔ)上都缺乏成熟經(jīng)驗，相當(dāng)時間里國內(nèi)學(xué)界對該領(lǐng)域的研究也比較薄弱。這也是我國公益訴訟制度建構(gòu)過程中選擇漸進式、分散式發(fā)展路徑，探索公益訴訟中國方案的客觀背景。至今，公益訴訟在我國已經(jīng)有了十余年的發(fā)展，從地方試驗到頂層設(shè)計，從局部試點到全面展開，積累了大量的實踐經(jīng)驗，也經(jīng)歷了充分的理論討論，公益訴訟的單獨立法因此具備了現(xiàn)實可能性。特別是從2015年檢察公益訴訟試點開始，公益訴訟已經(jīng)有了五年比較系統(tǒng)的實踐，在訴訟程序和審理規(guī)則上也通過司法解釋建構(gòu)了相對完備的規(guī)范體系。2017年民事訴訟法、行政訴訟法修改，檢察公益訴訟全面施行以來，全國檢察機關(guān)已辦理30余萬件公益訴訟案件，這些寶貴的實踐經(jīng)驗既對更加明確、合理的法律程序提出了要求，也為公益訴訟的單獨立法提供了實踐基礎(chǔ)?？傊?strong>既有的司法實踐積累、規(guī)范積累和理論積累使探索公益訴訟單獨立法成為可能。

　　十余年間，公益訴訟在我國從無到有，從基層自發(fā)探索到成為法定制度，從學(xué)習(xí)和繼受他國經(jīng)驗到發(fā)展出具有鮮明特征、依托本土資源的中國方案，取得了令人矚目的成就。作為一種新型的訴訟類型，公益訴訟在未來的發(fā)展還有賴于更加合理、科學(xué)、明確的程序規(guī)范，探索公益訴訟單獨立法正是立足經(jīng)驗、謀求發(fā)展的關(guān)鍵一步，也是完善公益訴訟中國方案的必要舉措。