一、檢察建議作為檢察監(jiān)督的法律措施在立法上得以明確 

    在民事行政檢察工作中，檢察機(jī)關(guān)一直在探索使用檢察建議方式開(kāi)展訴訟監(jiān)督工作。從2001年《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規(guī)則》，到2011年“兩高”會(huì)簽的《關(guān)于對(duì)民事審判活動(dòng)與行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督的若干意見(jiàn)(試行)》，都明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)既可以就個(gè)案向人民法院提出再審檢察建議，也可以針對(duì)審判活動(dòng)中的違法情形提出檢察建議。但由于沒(méi)有國(guó)家立法層面上的明確規(guī)定，檢察建議仍然難以作為檢察監(jiān)督的法律措施產(chǎn)生法律上的效力。本次民事訴訟法的修改吸收了“兩高”會(huì)簽文件和近年來(lái)檢察監(jiān)督探索創(chuàng)新的成果，增加了檢察建議的監(jiān)督方式，檢察建議從檢察監(jiān)督實(shí)踐中的一種工作方式在立法上演進(jìn)為檢察監(jiān)督的一種法律措施，使檢察機(jī)關(guān)的民事訴訟法律監(jiān)督工作更有規(guī)范可循、有措施可用，檢察建議措施的運(yùn)用也使檢察院與法院的溝通交流更趨程序化、法制化。 

    二、檢察建議措施更符合民事訴訟規(guī)律和民事訴訟檢察監(jiān)督的法律屬性 

    民事訴訟檢察監(jiān)督的法律措施之前只有抗訴一種。由于抗訴實(shí)際上是以對(duì)訴訟結(jié)果不公的監(jiān)督為導(dǎo)向的，單一的抗訴監(jiān)督模式導(dǎo)致民事訴訟檢察監(jiān)督在很大程度上存在“重實(shí)體、輕程序”的導(dǎo)向偏差，與訴訟監(jiān)督應(yīng)具有的程序正義理念有所不合?？乖V制度對(duì)于法院諸如不立案也不出具書(shū)面裁定、對(duì)案件久調(diào)不決、久拖不判等侵害當(dāng)事人訴權(quán)的不作為違法行為毫無(wú)辦法，對(duì)于侵犯當(dāng)事人其他權(quán)利的訴訟保全、司法拘留等訴訟違法行為也無(wú)能為力。2010年曹建明檢察長(zhǎng)在全國(guó)第二次民行檢察工作會(huì)議上指出，民事行政檢察監(jiān)督是檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的重要組成部分，其性質(zhì)是對(duì)審判權(quán)的監(jiān)督、對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督。因此民事訴訟檢察監(jiān)督的任務(wù)不僅僅是為當(dāng)事人提供特別的再審救濟(jì)，更重要的是監(jiān)督法院依法審判、維護(hù)當(dāng)事人的訴訟權(quán)利、促進(jìn)和保障訴訟法律制度的順利運(yùn)行。與將檢察監(jiān)督打造成完美的特別救濟(jì)制度相比，充分發(fā)揮檢察監(jiān)督對(duì)訴訟程序的法律監(jiān)督作用，保障和促進(jìn)一審、二審等訴訟程序發(fā)揮正常功用，更能發(fā)揮出訴訟法律監(jiān)督制度的功能作用。修改后的民事訴訟法第208條第3款增加規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)針對(duì)審判人員的審判違法行為向法院提出檢察建議的措施，使檢察機(jī)關(guān)在維護(hù)程序正義、促進(jìn)和保障訴訟正常進(jìn)行方面能夠發(fā)揮監(jiān)督作用，無(wú)疑更符合民事訴訟規(guī)律，也更能契合民事訴訟檢察的法律監(jiān)督屬性。并且，無(wú)論是再審檢察建議，還是訴訟違法監(jiān)督檢察建議，檢察機(jī)關(guān)都只有提出意見(jiàn)和建議的權(quán)力，不會(huì)對(duì)審判權(quán)的獨(dú)立行使造成損害，也體現(xiàn)了尊重審判權(quán)力獨(dú)立行使、不代行審判權(quán)的訴訟規(guī)律和檢察監(jiān)督屬性。 

    三、檢察建議在民事訴訟法律監(jiān)督中的適用范圍 

    修改后的民事訴訟法第208條規(guī)定了兩種檢察建議:一是第2款規(guī)定的再審檢察建議，二是第3款規(guī)定的訴訟違法監(jiān)督檢察建議。有效運(yùn)用再審檢察建議方式，能夠?yàn)楫?dāng)事人提供比較便捷的個(gè)案再審救濟(jì)途徑，并改善檢察機(jī)關(guān)辦理民事申訴案件的辦案結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)基層檢察院對(duì)同級(jí)人民法院的監(jiān)督能力。訴訟違法監(jiān)督檢察建議使檢察機(jī)關(guān)訴訟法律監(jiān)督工作的范圍和內(nèi)容更加豐富。通過(guò)發(fā)現(xiàn)違法行為并提出檢察建議，檢察機(jī)關(guān)不僅能夠?qū)Σ荒苓m用再審程序的裁判行為(包括保全、先予執(zhí)行、中止訴訟等不具有終局效力的訴訟中裁定和回避、罰款、拘留等決定)進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)于人民法院受理、送達(dá)、庭審、調(diào)解等裁判外的其他訴訟行為(包括作為和不作為)，以及督促程序、公示催告、特別程序等非訟程序中的裁判行為和裁判外的訴訟行為也能夠進(jìn)行監(jiān)督。 

    修改后的民事訴訟法第235條規(guī)定了人民檢察院對(duì)民事執(zhí)行活動(dòng)的法律監(jiān)督，其具體監(jiān)督方式、措施沒(méi)有明確規(guī)定。民事執(zhí)行監(jiān)督與訴訟違法監(jiān)督在監(jiān)督對(duì)象方面非常相似，檢察建議措施完全可以適用于檢察機(jī)關(guān)對(duì)于民事執(zhí)行活動(dòng)的法律監(jiān)督。此外，為進(jìn)一步延伸、擴(kuò)展法律監(jiān)督的效果，促進(jìn)人民法院依法審判，檢察機(jī)關(guān)在辦理民事訴訟監(jiān)督案件中發(fā)現(xiàn)人民法院在審判工作中存在同案不同判等法律適用不統(tǒng)一的情形，或者對(duì)某類案件、某類問(wèn)題的處理違法、不當(dāng)，以及發(fā)現(xiàn)人民法院的規(guī)范性文件、工作制度、工作方法有違法、不當(dāng)情形的，也可以向人民法院提出改進(jìn)工作的檢察建議。由此，檢察機(jī)關(guān)在個(gè)案再審、訴訟違法監(jiān)督、執(zhí)行監(jiān)督以及促進(jìn)法院改進(jìn)工作等各個(gè)方面運(yùn)用檢察建議措施，能夠使檢察機(jī)關(guān)參與到民事訴訟的大多數(shù)領(lǐng)域中并持續(xù)穩(wěn)定地發(fā)揮法律監(jiān)督的影響作用，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)促進(jìn)人民法院依法審判、維護(hù)當(dāng)事人訴訟權(quán)利、促進(jìn)民事訴訟正常進(jìn)行的立法目的。 

    四、改進(jìn)檢察建議工作方式，充分發(fā)揮檢察建議的監(jiān)督效能 

    以往，由于檢察建議措施尚未在立法上明確，檢察建議工作只能是檢察機(jī)關(guān)的副業(yè)，因而在實(shí)踐中存在一些問(wèn)題和不足。主要是:缺乏法律依據(jù)，適用范圍不明確，權(quán)威性和執(zhí)行力不足;制發(fā)過(guò)于隨意，調(diào)查研究不深入、分析指出問(wèn)題泛泛而談、建議內(nèi)容空洞、缺乏針對(duì)性和操作性，文書(shū)質(zhì)量不高;重個(gè)案監(jiān)督、就事論事，對(duì)類案進(jìn)行總結(jié)分析提出建議的較少;協(xié)調(diào)溝通、跟蹤落實(shí)不夠，檢察建議在民事訴訟監(jiān)督中發(fā)揮的實(shí)效作用不強(qiáng)。有觀點(diǎn)認(rèn)為，本次民事訴訟法修改雖然在立法上明確了檢察建議的監(jiān)督措施，但并沒(méi)有對(duì)檢察建議的拘束力、執(zhí)行力作出規(guī)定，仍然沒(méi)有解決檢察建議手段偏軟、執(zhí)行力不足的問(wèn)題，在立法上有所不足。筆者認(rèn)為，民事訴訟法確立檢察監(jiān)督制度并不是要檢察機(jī)關(guān)成為法官之上的法官，而是要檢察機(jī)關(guān)通過(guò)發(fā)現(xiàn)和指出法院在訴訟中的違法行為督促其消除違法和改進(jìn)工作，檢察機(jī)關(guān)既不能對(duì)法院實(shí)施強(qiáng)制，更不能代行審判職權(quán)。檢察建議的效力，不應(yīng)該基于法律強(qiáng)制，而應(yīng)當(dāng)來(lái)源于檢察機(jī)關(guān)查明訴訟違法事實(shí)而形成的真相的力量、正確指出違法行為性質(zhì)而憑借的法律的力量、深入分析違法行為產(chǎn)生的原因與根源而具有的理性的力量和依法提出切實(shí)可行的消除違法行為及其原因、根源的意見(jiàn)、建議而表現(xiàn)出來(lái)的行動(dòng)的力量、協(xié)商的力量。因此，我們唯有改進(jìn)檢察建議工作本身，才能使檢察建議充分發(fā)揮出法律監(jiān)督措施的效能。 

    一是要提高對(duì)檢察建議工作重要性的認(rèn)識(shí)。民事訴訟法律監(jiān)督已經(jīng)不僅僅是個(gè)案再審救濟(jì)，對(duì)民事訴訟領(lǐng)域中法院的訴訟行為、執(zhí)行行為進(jìn)行監(jiān)督、保障和促進(jìn)民事訴訟的正常進(jìn)行已經(jīng)成為民事檢察的主要任務(wù)，檢察建議工作不應(yīng)再被視為民事檢察的副業(yè)，而應(yīng)成為民事檢察的主業(yè)和重要法律措施。 

    二是要善于審查、發(fā)現(xiàn)民事審判與執(zhí)行中存在的違法情形，特別是要善于從對(duì)訴訟結(jié)果不公的審查中發(fā)現(xiàn)導(dǎo)致不公的訴訟違法原因，適時(shí)運(yùn)用修改后民訴法第210條賦予民事檢察的調(diào)查手段，通過(guò)審查、調(diào)查工作揭露違法行為和違法行為人所負(fù)的責(zé)任。 

    三是要深入做好分析和調(diào)研工作，多從違法行為的現(xiàn)象出發(fā)分析、研究其產(chǎn)生的原因和更深層次的根源，善于從個(gè)案出發(fā)研究、探討類案中存在的問(wèn)題、制度上存在的問(wèn)題，必要時(shí)可以和被監(jiān)督機(jī)關(guān)共同開(kāi)展調(diào)研工作。 

    四是要嚴(yán)格執(zhí)行案件集體討論和領(lǐng)導(dǎo)審批制度，借助專家咨詢研討制度，充分聽(tīng)取被監(jiān)督機(jī)關(guān)的意見(jiàn)，集中集體的經(jīng)驗(yàn)智慧向被監(jiān)督機(jī)關(guān)提出具有針對(duì)性、可行性強(qiáng)、能夠產(chǎn)生監(jiān)督實(shí)效的意見(jiàn)和建議。 

    五是要加強(qiáng)與人民法院的溝通聯(lián)系。將檢察建議工作作為兩院溝通聯(lián)系的平臺(tái)，不僅要跟蹤督促人民法院糾正違法情形，還要注意了解審判工作、執(zhí)行工作中存在的問(wèn)題，積極通過(guò)溝通協(xié)商的方式促進(jìn)人民法院依法規(guī)范審判、執(zhí)行權(quán)力的行使。 

    此外，檢察機(jī)關(guān)要加強(qiáng)對(duì)檢察建議工作的管理，規(guī)范檢察建議的辦理程序、文書(shū)格式、檔案標(biāo)準(zhǔn)，逐步解決現(xiàn)行對(duì)檢察建議工作的考核過(guò)于注重?cái)?shù)量的問(wèn)題，研究建立以檢察建議的監(jiān)督實(shí)效為標(biāo)準(zhǔn)的考核體系。

    (作者為河南省人民檢察院副檢察長(zhǎng))