?。壅莞母镩_放20多年時(shí)間里，對于國有資產(chǎn)管理體制的改革，人們始終將注意力集中在企業(yè)國有資產(chǎn)的管理上，認(rèn)為企業(yè)國有資產(chǎn)的管理應(yīng)該是我國國有資產(chǎn)管理的重點(diǎn)。但是隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的確立和公共財(cái)政的建立，我國國有資產(chǎn)管理的重點(diǎn)開始向行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理轉(zhuǎn)移。對此，許多學(xué)者進(jìn)行了深入研究和探討。 中國論文網(wǎng) https://www./1/view-324895.htm　?。坳P(guān)鍵詞］行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)；國有資產(chǎn)流失；政府職能；體制改革
　?。壑袌D分類號］Ｆ123．7
　?。畚墨I(xiàn)標(biāo)識碼］Ａ
　?。畚恼戮幪枺?672－2426（2006）11－0027－02
　　
　　一、行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的含義及分類
　　
　　關(guān)于行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的含義，學(xué)者們的觀點(diǎn)基本一致，只是表述上有所不同。行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)，是指行政事業(yè)單位占有、使用的，在法律上確認(rèn)為國家所有，能以貨幣計(jì)量的各種經(jīng)濟(jì)資源的總和，包括國家撥給事業(yè)單位的資產(chǎn)，行政事業(yè)單位按照國家政策規(guī)定、運(yùn)用國有資產(chǎn)組織收入形成的資產(chǎn)，以及接受饋贈和其他經(jīng)法律確認(rèn)為國家所有的資產(chǎn)。具體地說，行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)是單位占用的全部資產(chǎn)中所有權(quán)屬于國家所有的那部分資產(chǎn)。
　　行政事業(yè)單位占用資產(chǎn)的多樣性，決定了資產(chǎn)分類方式的多樣性。按行政隸屬層次劃分，我國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)分為中央行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)和地方行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)，其中地方行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)，又可進(jìn)一步細(xì)分為?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）級行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)、市（地）級行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)、縣級行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)以及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)；［1］按形態(tài)分類，可分為有形資產(chǎn)和無形資產(chǎn)；按流動(dòng)性分類，可分為動(dòng)產(chǎn)和不動(dòng)產(chǎn)；按存在形式分類，可分為流動(dòng)資產(chǎn)、固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)、對外投資、其他資產(chǎn)等；按用途分類，可分為非經(jīng)營性資產(chǎn)和經(jīng)營性資產(chǎn)。通過對行政事業(yè)單位的國有資產(chǎn)分類，可以對不同類別的國有資產(chǎn)依其具有的基本特征實(shí)施有效的管理。［2］
　　
　　二、行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理存在的問題
　　
　　1998年政府機(jī)構(gòu)改革，將行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)從財(cái)政管理體系中分離出來，管理行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的部門與財(cái)政部門分開，改變了“一手管錢、一手管物”的狀況，這對管好、用好資產(chǎn)，提高使用效率，加強(qiáng)監(jiān)督，杜絕浪費(fèi)起到了積極作用。但是，從目前行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的實(shí)際情況看，仍存在諸多問題，已經(jīng)不適應(yīng)建立市場經(jīng)濟(jì)體制的要求。
　　1．管理體制不順，職責(zé)不清。行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)出資人代表的職責(zé)，由多個(gè)部門分別行使，出資人統(tǒng)一代表不明確，管人、管事、管資產(chǎn)相脫節(jié)。［3］
　　2．制度建設(shè)滯后，管理不規(guī)范。現(xiàn)行的《行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理辦法》是行政事業(yè)單位管理國有資產(chǎn)的主要依據(jù)，但此管理辦法是針對存量資產(chǎn)的管理，而對資產(chǎn)質(zhì)量、數(shù)量、結(jié)構(gòu)的變化缺少有效規(guī)范，也不適應(yīng)改革和市場經(jīng)濟(jì)的要求。
　　3．資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清，國有資產(chǎn)流失嚴(yán)重。改革開放以后，有些行政事業(yè)單位開始從事經(jīng)營性活動(dòng)，也就是所謂的非經(jīng)營性資產(chǎn)轉(zhuǎn)為經(jīng)營性資產(chǎn)，其資產(chǎn)的使用性質(zhì)發(fā)生了質(zhì)的變化。但在實(shí)際工作中，大多數(shù)單位的非經(jīng)營性資產(chǎn)沒有按照國家的有關(guān)規(guī)定，辦理資產(chǎn)轉(zhuǎn)移審批手續(xù)，也沒有進(jìn)行資產(chǎn)評估，無人向經(jīng)營者追索投資收益和所有者權(quán)益。在資產(chǎn)處置中，許多單位不經(jīng)國有資產(chǎn)管理部門批準(zhǔn)隨意處置，或私自作價(jià)處理，將非法所得轉(zhuǎn)入單位“小金庫”，甚至裝入個(gè)人腰包，形成國有資產(chǎn)名義上是國家所有，實(shí)際上是部門的小金庫，造成國有資產(chǎn)的大量流失。［4］
　　4．資產(chǎn)配置不合理，使用效率低下。長期以來，行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)依靠行政手段配置，使用無償，管理粗放，在一定程度上存在著類似國有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)“大而全、小而全”的弊病。由于缺乏合理統(tǒng)一的配置標(biāo)準(zhǔn)，或標(biāo)準(zhǔn)沒有被嚴(yán)格執(zhí)行，導(dǎo)致中央各部門之間、中央與地方的部門之間、各單位之間資產(chǎn)配置不公平，資產(chǎn)使用效率低下。
　　
　　三、行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理存在問題的原因
　　
　　1．立法滯后，制度缺失。目前行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的依據(jù)仍然是國有資產(chǎn)管理局1995年制定的《行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理辦法》、《行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記實(shí)施辦法》等規(guī)章制度。這些舊的規(guī)章制度已經(jīng)不適應(yīng)新形勢的需要。我國市場經(jīng)濟(jì)體制進(jìn)一步完善、政府職能逐步轉(zhuǎn)變、財(cái)政體制改革等，這些都對行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理提出了新的要求。而現(xiàn)有的制度已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足現(xiàn)在的行政事業(yè)性國有資產(chǎn)的審批控制、監(jiān)督機(jī)制、處置程序等管理的需求。［5］
　　2．對行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)認(rèn)識有偏差。在我國國有經(jīng)濟(jì)體系中，以國有企業(yè)為主體的經(jīng)營性國有資產(chǎn)受重視，而長期以來從中央到地方行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)卻沒有得到應(yīng)有的重視，致使行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)改革既滯后于經(jīng)濟(jì)體制改革，又滯后于國有企業(yè)改革。長期以來“重錢輕物”的管理觀念，導(dǎo)致了行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理相對落后。
　　3．缺乏績效評價(jià)體系。在我國經(jīng)濟(jì)體制不斷完善的進(jìn)程中，人們始終將注意力集中在經(jīng)營性國有資產(chǎn)上，國內(nèi)目前還沒有一套完整、系統(tǒng)的行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)績效評價(jià)體系。行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)不以營利為目的，其產(chǎn)出收益難以量化，并且由于處于非競爭性領(lǐng)域，經(jīng)費(fèi)主要是國家財(cái)政撥款，缺乏績效評價(jià)的主動(dòng)性和迫切性，從而使行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理體制的建立缺乏事實(shí)基礎(chǔ)。
　　4．管理機(jī)制不健全。行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理缺乏從資產(chǎn)形成、使用到處置的有效管理機(jī)制。在資產(chǎn)形成與配置方面，存在一定程度的財(cái)政預(yù)算約束軟化現(xiàn)象，缺乏公正合理的有約束力的財(cái)產(chǎn)配備標(biāo)準(zhǔn)，各單位資金來源渠道多樣性，缺乏必要的透明度和協(xié)調(diào)性；在資產(chǎn)使用方面，行政管理手段仍然是主導(dǎo)，與市場調(diào)節(jié)機(jī)制之間尚未形成有機(jī)結(jié)合，資產(chǎn)使用的職責(zé)機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制和效績評價(jià)機(jī)制缺乏；［6］在資產(chǎn)處置方面，缺乏行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置程序及途徑，隨意性大。
　　5．非轉(zhuǎn)經(jīng)資產(chǎn)的管理相對松弛。行政事業(yè)單位非經(jīng)營性資產(chǎn)向經(jīng)營性資產(chǎn)轉(zhuǎn)化，其資產(chǎn)的使用性質(zhì)發(fā)生了質(zhì)的變化，因此應(yīng)明確其產(chǎn)權(quán)關(guān)系，理順國家作為資產(chǎn)所有者與行政事業(yè)單位作為占有、使用者以及資產(chǎn)經(jīng)營者之間的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系，使國家所有者權(quán)益不僅在法律上，而且在經(jīng)濟(jì)上得到體現(xiàn)，確保國家所有權(quán)管理的到位。但在實(shí)際工作中，部分單位的非轉(zhuǎn)經(jīng)資產(chǎn)沒有按照國家有關(guān)規(guī)定，辦理資產(chǎn)轉(zhuǎn)移和審批手續(xù)，投資方與接受投資方的權(quán)利和義務(wù)沒有明確規(guī)定，以投代管，只投不管，無人對資產(chǎn)安全真正負(fù)責(zé)，造成產(chǎn)權(quán)虛置，管理缺位。有的非轉(zhuǎn)經(jīng)資產(chǎn)與轉(zhuǎn)作經(jīng)營性資產(chǎn)混為一談，沒有合理界定，出現(xiàn)資產(chǎn)所有權(quán)發(fā)生爭議等現(xiàn)象。［7］
　　
　　四、我國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理體制改革的構(gòu)想
　　
　　改革開放后，特別是上個(gè)世紀(jì)90年代中期以來，關(guān)于如何建立一套行之有效的行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)（非經(jīng)營性國有資產(chǎn)）管理模式，學(xué)術(shù)界研究成果較多，其中比較有代表性的有兩種：
　　一種是公共財(cái)政體制下的監(jiān)管模式，這種管理目標(biāo)是行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)（非經(jīng)營性國有資產(chǎn)）配置合理、使用充分、講求效益最大化。但它要通過“稅收――非經(jīng)營性國有資產(chǎn)無償使用――公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品配置關(guān)系的改善――國民經(jīng)濟(jì)的增長――更多的稅收――更多的無償使用的非經(jīng)營性國有資產(chǎn)”這樣一個(gè)大循環(huán)來實(shí)現(xiàn)。
　　另一種是國資委體制下的監(jiān)管模式。該模式的核心是組建一個(gè)由國資委授權(quán)的國有資產(chǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)，構(gòu)造新的國有資產(chǎn)運(yùn)營主體，將原來分散的非經(jīng)營性資產(chǎn)集中起來，交由國資經(jīng)營機(jī)構(gòu)實(shí)行集中管理、統(tǒng)一配置，并通過資產(chǎn)運(yùn)營，變成資本，進(jìn)行資本運(yùn)作，不斷提高我國非經(jīng)營性國有資產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。通過國資機(jī)構(gòu)對非經(jīng)營性國有資產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)管，是我國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理制度的重大變革，也是對傳統(tǒng)國有資產(chǎn)管理理論的挑戰(zhàn)和突破，具有劃時(shí)代的意義。它不僅使政府職能的轉(zhuǎn)變落到了實(shí)處，實(shí)現(xiàn)了政企分開、政資分開和政事分開，改善了行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的分配方式和配置效率，而且從根本上鏟除了滋生腐敗的土壤，避免了國有資產(chǎn)的浪費(fèi)和流失，最大限度地保證了國有資產(chǎn)的保值以及使用效益最大化。［8］
　　當(dāng)然，上述兩種模式都各有優(yōu)點(diǎn)和缺點(diǎn)，還需要繼續(xù)探討和完善。與此同時(shí)，一些地區(qū)在實(shí)踐中已進(jìn)行探討與操作，主要模式有：
　　1．上海模式。上海市早在1997年就進(jìn)行了探索，實(shí)行了地方行政事業(yè)單位非經(jīng)營性國有資產(chǎn)委托授權(quán)管理的體制。
　　2．南寧模式。南寧市在2002年4月成立了威寧資產(chǎn)經(jīng)營有限責(zé)任公司，同時(shí)市政府宣布由威寧公司分期分批統(tǒng)一接收、管理和運(yùn)營授權(quán)范圍內(nèi)的南寧市行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)及相關(guān)經(jīng)濟(jì)實(shí)體，任何部門和單位不得再從事或參與任何形式的經(jīng)營活動(dòng)。核心內(nèi)容是改革國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)，集中統(tǒng)一管理行政事業(yè)性國有資產(chǎn)，由原來的管理轉(zhuǎn)為價(jià)值管理；把行政事業(yè)性資產(chǎn)企業(yè)化，非經(jīng)營性資產(chǎn)資本化，辦公資源市場化、流動(dòng)化。
　　3．南海模式。廣東省南海市從2002年6月起，把過去由各單位分散管理改革為由政府委托財(cái)政部門統(tǒng)一管理運(yùn)作的方式。［9］
　　4．福建模式。福建省從強(qiáng)化制度建設(shè)入手，建立了國有資產(chǎn)統(tǒng)一政策、分級管理體制的模式，其基本經(jīng)驗(yàn)是“統(tǒng)一政策、分級管理、加強(qiáng)監(jiān)管、規(guī)范收益”。
　　當(dāng)然，在行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理體制改革過程中必須解決存續(xù)資產(chǎn)與改制資產(chǎn)的關(guān)系問題、產(chǎn)權(quán)明晰與國有資產(chǎn)流失的關(guān)系問題、資產(chǎn)評估值與市場值之間的關(guān)系問題、在崗人員與下崗人員的關(guān)系問題等，這樣改革才能順利進(jìn)行。