行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)是指由行政事業(yè)單位占有、使用的、在法律上確認(rèn)為國(guó)家所有、能以貨幣計(jì)量的各種經(jīng)濟(jì)資源的總稱。包括行政事業(yè)單位用國(guó)家預(yù)算資金形成的資產(chǎn)，國(guó)家調(diào)撥給行政事業(yè)單位的資產(chǎn)，行政事業(yè)單位按照國(guó)家政策規(guī)定運(yùn)用國(guó)有資產(chǎn)組織收入形成的資產(chǎn)，以及接受捐贈(zèng)和其他經(jīng)法律確認(rèn)為國(guó)家所有的資產(chǎn)。行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)的表現(xiàn)形式為：流動(dòng)資產(chǎn)、固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)、長(zhǎng)期投資和其他資產(chǎn)。

我國(guó)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)總量及其變化特點(diǎn)

　　改革開放以來，行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)的范圍隨著經(jīng)濟(jì)體制和政府管理體制的改革，也在不斷發(fā)生著變化。行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)包括非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)和一部分由非經(jīng)營(yíng)性轉(zhuǎn)化而來的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)非轉(zhuǎn)經(jīng)資產(chǎn)。長(zhǎng)期以來，非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)是行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)的主體，行政事業(yè)資產(chǎn)范圍的改變主要體現(xiàn)在非轉(zhuǎn)經(jīng)資產(chǎn)范圍的變化上。改革開放之初，行政事業(yè)單位非轉(zhuǎn)經(jīng)的資產(chǎn)很少，上世紀(jì)９０年代初，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，以及對(duì)政府開辦第三產(chǎn)業(yè)的放開，很多行政事業(yè)單位辦起了經(jīng)濟(jì)實(shí)體，資產(chǎn)范圍迅速擴(kuò)大。１９９８年中共中央決定，軍隊(duì)、武警部隊(duì)一律不再經(jīng)商辦企業(yè)，要求其必須在１９９８年底以前與所辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體和管理的直屬企業(yè)完全脫鉤，不再直接管理企業(yè)，對(duì)所屬企業(yè)脫鉤改制。此后，中央要求黨政機(jī)關(guān)與所辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體和管理的直屬企業(yè)脫鉤。經(jīng)過這樣的調(diào)整，行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)的范圍有所縮小。目前，行政單位國(guó)有資產(chǎn)中，經(jīng)營(yíng)性部分的范圍一般只包括直接為行政機(jī)關(guān)服務(wù)的附屬后勤單位，如幼兒園、招待所等。而對(duì)于事業(yè)單位而言，情況比行政單位復(fù)雜一些。一些事業(yè)單位還辦有經(jīng)濟(jì)實(shí)體和直接管理企業(yè)，有些事業(yè)單位本身就是企業(yè)化管理的單位，直接參與經(jīng)營(yíng)。隨著政府機(jī)構(gòu)改革的深入和事業(yè)單位分類改革的推進(jìn)，預(yù)計(jì)在不遠(yuǎn)的將來，行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)的范圍將進(jìn)一步縮小。行政單位國(guó)有資產(chǎn)的范圍將只限于非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，沒有經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)；現(xiàn)有行使行政職能的事業(yè)單位轉(zhuǎn)為行政機(jī)關(guān)或參照公務(wù)員管理的事業(yè)單位，其資產(chǎn)也只有非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)；從事公益服務(wù)的事業(yè)單位，根據(jù)其從市場(chǎng)取得經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)哪芰Γ瑖?guó)家財(cái)政根據(jù)政策和單位特點(diǎn)給予投入，其資產(chǎn)主要是非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)；現(xiàn)有從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的事業(yè)單位，要通過改制轉(zhuǎn)為企業(yè)，財(cái)政不再供給經(jīng)費(fèi)，資產(chǎn)性質(zhì)完全轉(zhuǎn)為經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)。

　　從數(shù)量方面看，行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)的總量在不斷上升。改革開放以來，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公共財(cái)政制度的逐步建立，行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)數(shù)量和質(zhì)量也在不斷改善，不僅擁有一大批房地產(chǎn)、辦公家具，而且大量地配備各種現(xiàn)代化辦公設(shè)備、交通工具和儀器設(shè)備。盡管我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)總量，包括國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)以及行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)的絕對(duì)值都在上升，但國(guó)有資產(chǎn)總量中國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)所占比重卻在不斷下降，行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)所占比重不斷上升。隨著公共財(cái)政政策的進(jìn)一步實(shí)施，行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)比重還會(huì)進(jìn)一步上升。

　　目前我國(guó)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理中存在的主要問題

　　我國(guó)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)數(shù)量龐大，有效地管好這批國(guó)有資產(chǎn)對(duì)優(yōu)化國(guó)有資產(chǎn)配置，提高國(guó)有資產(chǎn)的整體使用效率是非常重要的。但是，我國(guó)的行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理存在很多問題，原因也比較復(fù)雜。

　　一家底不清，賬實(shí)不符

　　我國(guó)許多行政事業(yè)單位都不同程度存在著資產(chǎn)存量不清、賬實(shí)不符的現(xiàn)象，大量資產(chǎn)以賬外資產(chǎn)的形式存在，這些資產(chǎn)應(yīng)該屬于國(guó)家所有，但卻沒有登記在冊(cè)，所有權(quán)掌握在單位甚至個(gè)人手中。如黑龍江省反映，在該省組織的一次資產(chǎn)清查中，被查的１０３家單位中有７８家存在賬外資產(chǎn)，賬外資產(chǎn)總值達(dá)到１８．１億元，占資產(chǎn)總值的２８．５％。據(jù)新疆自治區(qū)反映，全區(qū)共有行政事業(yè)單位１．８９萬戶，而進(jìn)行行政事業(yè)單位產(chǎn)權(quán)登記的僅１．０９萬戶，漏登８０００戶，占全區(qū)行政事業(yè)單位戶數(shù)的４２．３％，近一半單位游離在財(cái)政部門監(jiān)管范圍之外。這個(gè)問題的成因比較復(fù)雜，既與管理制度不夠完善有關(guān)，也與使用單位的管理意識(shí)淡薄、管理方法落后有關(guān)。

　　二閑置浪費(fèi)，效率低下

　　資產(chǎn)使用效率不高是行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理中存在的另一個(gè)嚴(yán)重問題，許多單位存在著大量閑置資產(chǎn)，大大降低了國(guó)有資產(chǎn)的使用效率。以在京中央行政單位房產(chǎn)使用狀況為例，在被調(diào)查的１０６個(gè)中央部門在京行政單位擁有的２０５６．６萬平方米產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)中，有０．４％的房產(chǎn)處于閑置狀態(tài)，面積達(dá)９．１萬平方米。在車輛使用上，一些單位的有些車輛每天除了接送通勤，其余時(shí)間都停在單位，而這些車輛的保險(xiǎn)費(fèi)、維修費(fèi)和司機(jī)的工資福利等費(fèi)用卻必須照常開支。除了房產(chǎn)車輛等主要資產(chǎn)外，一些辦公設(shè)備也存在類似問題。例如有些單位盲目求全、求新，購(gòu)置了許多不常使用的設(shè)備，淘汰了許多不該淘汰的機(jī)器。尤其是一些單位在舉辦會(huì)議時(shí)，計(jì)算機(jī)、傳真機(jī)、通訊工具等資產(chǎn)完全是重新購(gòu)置，有的大型會(huì)議還購(gòu)置了專用車輛，而會(huì)議結(jié)束后這些資產(chǎn)就長(zhǎng)期閑置，使用效率極低，有的甚至不知去向。

　　資產(chǎn)使用效率低的原因與各單位對(duì)辦公資源配置不科學(xué)、管理不善、使用行為約束軟弱有直接關(guān)系。如有些單位為了追求與兄弟單位“齊頭并進(jìn)”，對(duì)一些尚能正常使用的資產(chǎn)提前更新，導(dǎo)致了大量尚能使用的資產(chǎn)處于閑置狀態(tài)，或者為了購(gòu)買新設(shè)備，對(duì)一些正在使用的設(shè)備不愿花錢去進(jìn)行正常的維護(hù)和保養(yǎng)，甚至破壞性地使用，造成了這些設(shè)備的加速老化和提前報(bào)廢。其中最典型的是電腦的閑置浪費(fèi)。

　　三配置不均，使用不公

　　房產(chǎn)、公務(wù)車等國(guó)有資產(chǎn)在各行政單位之間配置不公平的現(xiàn)象在各地區(qū)、各部門十分普遍，也是目前國(guó)有資產(chǎn)管理中比較突出的問題。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在上述被調(diào)查的１０６家在京中央行政單位中，有５９．４％的單位人均辦公用房面積低于平均水平，６６％的單位人均職工宿舍面積低于平均水平；而有些部門人均占用辦公用房和職工宿舍的面積卻超出平均水平很多，有的部門人均辦公用房面積高達(dá)１００多平方米，是平均水平的３倍；有的部門人均職工宿舍面積高達(dá)２００平方米，是平均水平的２倍，苦樂不均現(xiàn)象十分嚴(yán)重。再以湖北省某市的辦公用房為例，該市的市直行政事業(yè)單位現(xiàn)有房產(chǎn)總面積１４１．４６萬平方米，人均占用房產(chǎn)面積７７平方米，辦公用房相當(dāng)寬裕。但該市卻有許多市直單位沒有房產(chǎn)可用，辦公用房只能由市財(cái)政撥款租借，而一些單位人均占用辦公用房面積卻達(dá)到幾百平方米，有閑置房產(chǎn)可供出租。如市政府的一個(gè)部門，有辦公用房２５９１平方米，而現(xiàn)有人數(shù)只有８人實(shí)際定編７人，按現(xiàn)有人數(shù)計(jì)算，人均占用辦公用房面積達(dá)３２４平方米；除辦公用房外，還有閑置房產(chǎn)２２７平方米，經(jīng)營(yíng)出租房產(chǎn)面積１８５平方米，每年經(jīng)營(yíng)收益達(dá)幾十萬元。不僅辦公用房和職工宿舍存在配置不公平的問題，公務(wù)車的配置也存在同樣問題。仍以在京中央行政單位為例，各單位百人平均實(shí)際占用車輛１８．６臺(tái)，但卻有１８％的單位百人平均實(shí)際占用車輛超過３０臺(tái)，個(gè)別部門甚至超過４０臺(tái)，如某中央單位在職人員９８人，實(shí)際占用車輛４８臺(tái)，平均兩人就占用一輛車；與此同時(shí)，卻有６．６％的部門百人平均占用車輛低于１０臺(tái)，如某單位實(shí)有職工１６９人，卻僅有車輛１４臺(tái)。

　　資產(chǎn)配置不公平與資源配置標(biāo)準(zhǔn)不健全、執(zhí)行不力有關(guān)；同時(shí)也與傳統(tǒng)的產(chǎn)權(quán)管理方式有很大關(guān)系。在傳統(tǒng)的管理體制下，行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理一直是分散的，國(guó)有資產(chǎn)被各單位分散占有和使用，實(shí)質(zhì)上成為各單位所有，作為所有者的國(guó)家產(chǎn)權(quán)虛置，失去應(yīng)有的統(tǒng)一管理權(quán)威，難以進(jìn)行調(diào)劑。

　　四管理不善，流失嚴(yán)重

　　行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理流失問題發(fā)生在資產(chǎn)管理的各個(gè)環(huán)節(jié)。在購(gòu)置環(huán)節(jié)，一些單位常常購(gòu)買質(zhì)次價(jià)高的產(chǎn)品或者工程，造成了國(guó)有資產(chǎn)的大量流失；在資產(chǎn)使用環(huán)節(jié)，一些單位管理不善，損壞和丟失現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生；在資產(chǎn)處置環(huán)節(jié)，資產(chǎn)流失的渠道更為復(fù)雜，如低價(jià)出售、無償出借、無償擔(dān)保等。從目前掌握情況看，“非轉(zhuǎn)經(jīng)”是資產(chǎn)流失的最為嚴(yán)重的一個(gè)渠道。一些單位把資產(chǎn)轉(zhuǎn)為經(jīng)營(yíng)用途后，直接將經(jīng)營(yíng)收入作為單位的“小金庫(kù)”；據(jù)財(cái)政部對(duì)有關(guān)部門政策外補(bǔ)貼所作的調(diào)查，各單位發(fā)放的政策外補(bǔ)貼中，３０％來自“非轉(zhuǎn)經(jīng)”收入。有的則通過各種手段變相侵蝕國(guó)有資產(chǎn)，如在出租、折股、聯(lián)營(yíng)時(shí)低估國(guó)有資產(chǎn)價(jià)值，假借破產(chǎn)名義轉(zhuǎn)移國(guó)有資產(chǎn)等，變國(guó)家利益為集體利益，甚至個(gè)人利益，造成了國(guó)有資產(chǎn)的嚴(yán)重流失。

　　五體制不順，職責(zé)不清

　　管理體制的作用是解決“誰來管”的問題，好的體制是管好國(guó)有資產(chǎn)的基礎(chǔ)。但是長(zhǎng)期以來，行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)的管理體制一直沒有理順，存在著職責(zé)劃分不清的問題。１９９８年機(jī)構(gòu)改革后，雖然全國(guó)及中央行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理職能劃歸了財(cái)政部，大部分省份也明確將職能放在了財(cái)政部門，但仍有少數(shù)地方將職能放在了國(guó)資監(jiān)管部門。另外，有的省份的省級(jí)機(jī)關(guān)事務(wù)管理局承擔(dān)了行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理的部分具體工作。在財(cái)政部門、國(guó)資監(jiān)管部門、機(jī)關(guān)事務(wù)管理局對(duì)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理的關(guān)系上，一些地方存在職能交叉、分工不明的問題。這些體制上的問題，導(dǎo)致制定制度、開展監(jiān)督等資產(chǎn)管理工作“誰都負(fù)責(zé)，誰都不負(fù)責(zé)”?？梢哉f，體制不順是行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理弱化的一個(gè)根本問題。體制不順的主要原因是由于目前我國(guó)處于特殊的經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期，機(jī)構(gòu)、職責(zé)都在不斷調(diào)整變化和磨合過程中，管理體制尚未定型。

　　六制度缺失，方法落后

　　行政單位國(guó)有資產(chǎn)的管理是依靠一系列管理制度以及由其規(guī)定的管理辦法實(shí)現(xiàn)的，它解決的是“怎樣管”的問題。但是，目前行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理依據(jù)的仍然是原國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)管理局１９９５年制定的《行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理辦法》、《行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記實(shí)施辦法》等規(guī)章制度。這些制度規(guī)定的管理方法已經(jīng)不能滿足現(xiàn)在的管理需求，如在資產(chǎn)配置環(huán)節(jié)沒有規(guī)定必要的審批控制；在資產(chǎn)使用環(huán)節(jié)，缺乏提高資產(chǎn)使用率的調(diào)劑辦法和有效的監(jiān)督機(jī)制；在資產(chǎn)處置環(huán)節(jié)，沒有規(guī)定規(guī)范的處置程序和處置方式；對(duì)“非轉(zhuǎn)經(jīng)”管理不夠嚴(yán)格等。這個(gè)問題的產(chǎn)生主要與機(jī)構(gòu)變動(dòng)頻繁，工作缺乏連續(xù)性，制度創(chuàng)新不足，管理創(chuàng)新滯后等方面原因有關(guān)。

　?。▏?guó)務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟(jì)研究部“我國(guó)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理模式研究”課題組）