2008-09-26 15:43:46 | 來源：中國法院網(wǎng) | 作者：廖超光

　　財產(chǎn)保全制度是當事人為保證自己的利益得以實現(xiàn)向法院提出申請，由法院決定并執(zhí)行凍結(jié)或查封對方當事人財產(chǎn)一種制度。此制度在民事訴訟中較為常見并且也很完善，故此非訴行政執(zhí)行的財產(chǎn)保全制度也參照執(zhí)行，但非訴行政執(zhí)行因與民事訴訟的性質(zhì)有所不同，要全盤照搬民事訴訟中的財產(chǎn)保全制度顯然有些不合時宜。故此筆者試就兩者之間的區(qū)別來談談非訴行政執(zhí)行中財產(chǎn)保全制度。

　　一、兩者的異同

　　《最高人民法院關于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》之所以對未規(guī)定部分參照《民訴法》的有關規(guī)定執(zhí)行，是因為兩者之間有著諸多的相同點：A、設立的目的相同，均是為了保證當事人的利益得以實現(xiàn)，B、提出申請的前提相同，均須在申請法院強制執(zhí)行前，有充分理由認為被執(zhí)行人可能逃避執(zhí)行的，C、決定權(quán)與執(zhí)行機構(gòu)相同，均須由法院決定是否采取保全措施，由并由法院執(zhí)行，D、執(zhí)行措施相同，兩者對財產(chǎn)保全的措施均是采取對被執(zhí)行的財產(chǎn)進行查封、扣押、凍結(jié)銀行賬戶等。

　　在實踐當中要全盤照搬《民訴法》中保全制度卻有些不合時宜，因為兩者之間又存在不同點：A、申請人的主體地位不同，非訴行政執(zhí)行中的申請人都是行政機關，民事訴訟中的申請者則是民事法律關系中的一方，包括行政機關。而且兩主體的法律地位也不盡相同，非訴行政執(zhí)行中的申請人是擁有行政執(zhí)法權(quán)的行政機關，與相對一方相比較而言，其兩者法律地們是不對等的。民事訴訟中的雙方都民事法律關系中的平等主體,即使申請人是行政機關,其在民事法律關系中所承擔的權(quán)利與義務與對方也是一樣的。B、執(zhí)行依據(jù)不同,非訴執(zhí)行中申請保全依據(jù)是行政機關已作出了行政處罰，只是該處罰尚未生效，民事訴訟中申請條件是法院已立案尚未作出裁決或尚未立案的訴前保全,但訴前保全須在七日內(nèi)向法院起訴，否則將解除保全措施。C、法律待遇不同，非訴執(zhí)行中的申請方是行政機關的無須提供擔保，而民事訴訟的申請方必須提供相等價值的財產(chǎn)作擔保。D、保全的目的不同，民事保全是為法院將作出的裁定得以執(zhí)行提供保障，而非訴行政保全是為行政機關的處罰決定得以執(zhí)行提供保障。

　　從上述不同點可以看出，民事保全措施是在平等主體之間進行，法院始終掌握著主動權(quán)，對一些違法現(xiàn)象和損害另一方利益的行為有能力進行制約。而非訴行政執(zhí)行保全是在不對等當事人之間進行，行政機關是國家機關，代表著國家意志。又享受法律賦予的“特權(quán)”，手握執(zhí)法權(quán)，在法律授權(quán)范圍內(nèi)可隨時地改變行政行為。相對一方當事人則處于弱勢地位，只能由著行政機關的意志而左右擺布。雖然法律提供了一定的法律保障，如申請復議或起訴什么的，但在實踐當中卻是形同虛設，而且由于行政機關的強勢，罰多罰少均由其決定，法院亦不能超越其上，在財產(chǎn)保全階段，行政機關在法律授權(quán)范圍內(nèi)能隨時地改變處罰決定或撤回保全申請，又不受法院制約，致使法院處在一個被動地位之中。如此狀況之下仍參照《民訴法》的保全制度顯是不合適宜，所以筆者認為非訴執(zhí)行非常有必要建立一套自行體系的保全制度。

　　二、現(xiàn)行的非訴行政執(zhí)行中的財產(chǎn)保全制度弊端

　　現(xiàn)行的非訴行政執(zhí)行中的財產(chǎn)保全制度同樣存在訴前保全及財產(chǎn)保全，見于《最高人民法院關于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第四十八條及第九十二條，但由于此條款規(guī)定得比較籠統(tǒng)，存在的弊端也較多，所以在實踐中參照《民訴法》中一些有關規(guī)定時還會出現(xiàn)若干的問題,諸如我縣出現(xiàn)的這樣一起案例：

　　建設局因某房產(chǎn)公司超規(guī)劃建設處以拆除違章建筑及罰款50萬元的處罰，可房產(chǎn)公司對其處罰不屑一顧，仍繼續(xù)對違章建筑進行建設。建設局為避免今后執(zhí)行困難，在處罰決定書生效之前向法院申請財產(chǎn)保全，法院立案受理后，下發(fā)裁定給房產(chǎn)公司，責令停止建筑并凍結(jié)其賬戶資金50萬元。至此，房產(chǎn)公司在法院出面干預的情況下與建設局進行協(xié)商，兩單位迅速協(xié)商一致，達成了一是拆除違章建筑，二是罰款10萬元的和解協(xié)議。之后，建設局申請撤回財產(chǎn)保全。

　　在該案例中出現(xiàn)的問題是:1、申請條件能否受理的問題。財產(chǎn)保全的申請條件是“被執(zhí)行人可能逃避執(zhí)行”，本案的被執(zhí)行人是積極行為——抗拒履行，并非像民事執(zhí)行中的財產(chǎn)保全規(guī)定那樣是消極行為——轉(zhuǎn)移、隱匿財產(chǎn)，將賬戶上款項劃空等等。因此，建設局的申請是否符合法定條件？2、應否審查行政處罰的合法性。在財產(chǎn)保全階段，法律未要求在采取財產(chǎn)保全措施時審查行政處罰的合法性，本案中的被執(zhí)行人在法院介入的情況下，錯誤的認為法院是對其進行強制執(zhí)行，于是即不申請復議也不向法院提起訴訟就主動與建設局協(xié)商一致，并很快主動拆除了違障建筑?？梢姺ㄔ翰扇〉谋Ｈ胧?，實際上起到法院支持了行政機關的處罰并敦促被執(zhí)行人履行的效果。這時候法院并未對建設局的處罰行為的合法性進行審查，如果建設局的處罰違反了法定程序或其它實體方面違法的話，法院應如何應對？3、財產(chǎn)保全的撤回條件。申請人與被申請人達成了和解后，是否可以撤回保全申請。本案中建設局與房產(chǎn)公司達成和解，很快就履行完畢第一項處罰，并就第二項罰款50萬元達成罰款10萬元的一致意見。在此情況下，如果準予建設局撤回申請，那么法院是在漠視違法現(xiàn)象，因為，建設局所適用的罰款條款規(guī)定應處以20-50萬元處罰，建房局卻改為罰款10萬元已低于必處罰款的底線，明顯與法律規(guī)定不相符。況且，行政處罰所得金額應上繳國庫，屬國家財產(chǎn)，行政機關對行政處罰的放棄使國家利益受到損失，在非訴執(zhí)行階段對于此情況是不準予撤訴，目的也是防止國有資產(chǎn)流失使國家利益受到損失。但法院不準予其撤訴的話，建設局在行政處罰生效后不申請法院強制執(zhí)行，法院又不能在沒有申請執(zhí)行的前提下主動進入執(zhí)行階段，這使法院處于極為不利的被動地位和尷尬的局面。

　　三、建立和完善非訴執(zhí)行保全措施幾點設想

　　這些實實在在存在的問題的解決方法在《民訴法》及《行訴法》和其司法解釋中均未作規(guī)定，均有待于進一步完善。故此筆者認為完善保全制度首先應對行政機關的申請條件作出規(guī)定，行政機關申請保全的條件不能與民事保全條件那樣過于嚴格，而應該更為寬松和詳細，對相對一方當事人的消極逃避執(zhí)行和積極抗拒履行的行為均可作為均可作為申請條件，因為行政機關執(zhí)行的是國家權(quán)力，捍衛(wèi)的是國家利益，申請條件過于嚴格的話就讓不法分子有可乘之機，造成國家利益受到損失。

　　其次是對行政機關作出的行政處罰決定在保全階段應當進行合法性審查，一者是對行政機關的行政執(zhí)法進行監(jiān)督，杜絕違法執(zhí)法的現(xiàn)象，二者是杜絕相對一當事人在錯誤的認為法院的保全措施是執(zhí)行行政機關的處罰的情況下，而盲目的履行行政機關作出的可能有錯誤的處罰決定。從而即保護了當事人的合法權(quán)益，又保障了行政執(zhí)法的合法執(zhí)行。

　　三是在財產(chǎn)保全階段，行政機關與相對一方當事人自行和解應該有相應的約束措施。防止行政機關的辦案人員或行政首長任意行使自由裁量權(quán)，從而致使國家利益受到損失。筆者認為對于確有困難的相對一方當事人可以適當?shù)臏p輕處罰，但對于有能力履行的則不能予以減免罰款，并且對于和解內(nèi)容應當由法院進行審查，合法的予以支持，違法的則責令改正,拒絕修改和解內(nèi)容的，法院可依職權(quán)直接進行強制執(zhí)行。

　　四是建立行政機關申請保全的擔保制度，在非訴行政執(zhí)行中行政機關申請財產(chǎn)保全法律沒有要求提供擔保，立法本意是行政機關是國家機關，其行政行為受到法律的約束和監(jiān)督的，其財產(chǎn)亦系國家財產(chǎn)，行政機關的行政行為使他人受到損失的，要由國家進行賠償，故此，認為國家會保證賠償?shù)轿粍t無須多此一舉。殊不知此間的弊端頗多，首先是將行政機關與法院等同在一個位置上，都要為保護國家財產(chǎn)，防止受到不應有的損失而工作。那么在行政機關的行政行為造成他人的損失時，法院將不會很順利的讓受害人得到賠償，其間的程序復雜與繁瑣不說，單就行政機關的說辭及縣級領導的干預就不能確保法院能及時、公正的作出決定。其次是造成行政機關行事的優(yōu)越感，其工作人員行事中耍特權(quán)等官僚思想生長。再次是受害人因利益受損而不能及時得到賠償，對政府及法院的信譽有何感想不言也自明了，官官相護，民不與官斗等思想不就制約著行政訴訟嗎？

　　總之，筆者認為非訴行政執(zhí)行中的財產(chǎn)保全制度對行政機關的申請要寬進，即財產(chǎn)保全申請條件可放寬。但是要控制財產(chǎn)保全措施的嚴出，要切實地讓被執(zhí)行人——處于弱勢地位的當事人的利益能得到充分的保障時，法院才能決定實施財產(chǎn)保全措施。

　　作者單位：湖南省炎陵縣人民法院

責任編輯：崔真平