行政非訴案件是否執(zhí)行到位，事關(guān)司法權(quán)威、政府公信力以及國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)。A縣人民檢察院（以下簡(jiǎn)稱“A縣院”）在行政非訴執(zhí)行監(jiān)督活動(dòng)中發(fā)現(xiàn)，法院擴(kuò)張適用行政訴訟法第101條規(guī)定，將最高法《關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)民事訴訟法〉的解釋》及《關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范終結(jié)本次執(zhí)行程序的規(guī)定（試行）》適用于行政非訴執(zhí)行工作后，并未考量行政非訴執(zhí)行案件的特殊性，使行政非訴執(zhí)行案件終結(jié)本次執(zhí)行程序（以下簡(jiǎn)稱“行政非訴終本案件”）處于監(jiān)管缺失狀態(tài)。A縣院就此開(kāi)展專項(xiàng)法律監(jiān)督。

A縣院對(duì)2018年以來(lái)該縣法院行政非訴終本案件進(jìn)行排摸發(fā)現(xiàn)，55件案件均處于管理缺失狀態(tài)，遂開(kāi)展專項(xiàng)監(jiān)督，并助推當(dāng)?shù)厝舜蟪雠_(tái)閉環(huán)監(jiān)管機(jī)制。

（一）立足本職，監(jiān)督行政非訴終本案件恢復(fù)執(zhí)行

2021年9月，A縣院向該縣法院發(fā)出檢察建議，建議其嚴(yán)格執(zhí)行最高法相關(guān)規(guī)定，對(duì)行政非訴終本案件，定期查控被執(zhí)行人財(cái)產(chǎn)，對(duì)具備恢復(fù)執(zhí)行條件的案件依法恢復(fù)執(zhí)行。經(jīng)法院執(zhí)行查控，對(duì)15件發(fā)現(xiàn)可執(zhí)行財(cái)產(chǎn)的案件恢復(fù)執(zhí)行，并全部執(zhí)行到位。

（二）專題報(bào)告，助力人大出臺(tái)監(jiān)管機(jī)制

A縣院就行政非訴終本案件監(jiān)管缺失問(wèn)題，積極謀劃源頭治理之策。主動(dòng)向A縣人大常委會(huì)做專題報(bào)告，助力縣人大常委會(huì)召集相關(guān)單位專門研究部署，形成專題會(huì)議紀(jì)要，打造閉環(huán)監(jiān)督機(jī)制。會(huì)議紀(jì)要明確行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行案件應(yīng)當(dāng)向司法行政機(jī)關(guān)進(jìn)行備案。財(cái)政（國(guó)資）部門負(fù)責(zé)管理行政非訴終本案件，統(tǒng)一行使執(zhí)行申請(qǐng)人權(quán)利，并將執(zhí)行情況寫入縣政府向縣人民代表大會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“縣人代會(huì)”）提交的《財(cái)政工作報(bào)告》。審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行的案件執(zhí)行情況進(jìn)行審計(jì)，并將審計(jì)結(jié)果寫入《審計(jì)工作報(bào)告》。2022年和2023年，縣政府均已將案件管理與執(zhí)行情況寫入《財(cái)政工作報(bào)告》，向縣人代會(huì)報(bào)告。

行政非訴執(zhí)行是以國(guó)家強(qiáng)制力保障行政決定執(zhí)行的最后防線，但是，由于案件管理制度不完善、執(zhí)行機(jī)關(guān)監(jiān)管不到位及行政機(jī)關(guān)職責(zé)不明等因素綜合影響，防線出現(xiàn)漏洞，并產(chǎn)生了不良后果。

（一）行政非訴執(zhí)行案件的特殊性

相較于民事執(zhí)行案件，行政非訴執(zhí)行案件的特殊性主要有三點(diǎn)：

1.案件主體的法律地位不平等。不同于行政訴訟中的“民告官”，行政非訴執(zhí)行屬于“官告民”。申請(qǐng)人一般為作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)，被執(zhí)行人為公民、法人或其他組織等行政相對(duì)人。民事執(zhí)行案件中，申請(qǐng)人與被執(zhí)行人均系法律地位平等的民事主體。

2.案件執(zhí)行標(biāo)的的利益屬性不同。行政非訴執(zhí)行是為了具體行政行為得以實(shí)現(xiàn)，其利益屬性為國(guó)家利益或社會(huì)公共利益，即“公益”。民事執(zhí)行是為了維護(hù)民事主體合法權(quán)益，其利益屬性為“私益”。

3.執(zhí)行標(biāo)的利益的終極歸屬不同。行政非訴執(zhí)行的利益大多為“公有”，而民事執(zhí)行的利益歸屬申請(qǐng)執(zhí)行人“私有”。

上述特殊性，決定了行政非訴執(zhí)行案件，不能完全復(fù)制、套用民事終本執(zhí)行程序規(guī)定，否則可能出現(xiàn)不良后果，后文對(duì)此將作具體闡述。

（二）行政非訴終本案件制度存在的問(wèn)題

1.執(zhí)行階段監(jiān)管不到位。處于執(zhí)行階段的案件應(yīng)由執(zhí)行機(jī)關(guān)管理，如果被執(zhí)行人當(dāng)前沒(méi)有可供執(zhí)行的條件（如沒(méi)有可供執(zhí)行的財(cái)產(chǎn)等），執(zhí)行法院適用最高法有關(guān)終本制度的規(guī)定，可以終結(jié)本次執(zhí)行。行政非訴案件終本之后，法院認(rèn)為案件已執(zhí)結(jié)，如果被執(zhí)行人具備執(zhí)行條件，可依申請(qǐng)對(duì)被執(zhí)行人恢復(fù)執(zhí)行。從A縣院辦理行政非訴執(zhí)行監(jiān)督的系列案可以發(fā)現(xiàn)，行政非訴終本案件，因執(zhí)行法院認(rèn)為案件已執(zhí)結(jié)，導(dǎo)致沒(méi)有執(zhí)行到位的案件，實(shí)際處于無(wú)人監(jiān)管的狀況。即使依最高法規(guī)定，執(zhí)行法院履行終本后的查控職責(zé)，滿5年之后，仍會(huì)出現(xiàn)案件失管的狀況。

2.行政機(jī)關(guān)職責(zé)不明。行政機(jī)關(guān)及其工作人員，對(duì)于行政非訴終本案件的管理職則，大多與執(zhí)行法院之間存在認(rèn)知偏差。作為執(zhí)行申請(qǐng)人的行政機(jī)關(guān)認(rèn)為，依據(jù)行政訴訟法規(guī)定，行政案件被裁定準(zhǔn)予執(zhí)行之后，其不再負(fù)有案件管理義務(wù)，也沒(méi)有義務(wù)再次申請(qǐng)法院恢復(fù)執(zhí)行。A縣檢察機(jī)關(guān)在辦理上述系列案件時(shí)，發(fā)現(xiàn)絕大多數(shù)涉案行政機(jī)關(guān)均存在上述相同認(rèn)知，即在收到執(zhí)行裁定后，認(rèn)為自己已經(jīng)履職完畢。有的行政機(jī)關(guān)還認(rèn)為，司法解釋不能直接約束行政機(jī)關(guān)，不能對(duì)行政機(jī)關(guān)設(shè)定行政義務(wù)，如果行政非訴終本案件需要行政機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)后，才恢復(fù)執(zhí)行程序，就是司法機(jī)關(guān)為行政機(jī)關(guān)設(shè)定行政義務(wù)。

當(dāng)事人參與法院訴訟或執(zhí)行活動(dòng)的目的，或者是基于自身權(quán)利（私益），或者是基于自身權(quán)力（公益）?；谒揭鎱⑴c訴訟或執(zhí)行活動(dòng)，當(dāng)事人具有積極主動(dòng)作為的正向利益驅(qū)動(dòng)力，而基于公益參與訴訟或執(zhí)行活動(dòng)，其當(dāng)事人主要是基于法律職責(zé)（職權(quán)），具有因不履職將被追責(zé)的被動(dòng)作為的反向利益驅(qū)動(dòng)力，一旦職責(zé)不在，驅(qū)動(dòng)力必然消失。由此可見(jiàn)，雖然保護(hù)“公益”是行政機(jī)關(guān)的義務(wù)，但是行政非訴執(zhí)行領(lǐng)域存在的前述三個(gè)特殊性，決定了行政機(jī)關(guān)不會(huì)在沒(méi)有法律義務(wù)的情況下，主動(dòng)履行行政非訴終本案件的管理和申請(qǐng)恢復(fù)執(zhí)行的職責(zé)。因此，不同于民事執(zhí)行案件終本之后，申請(qǐng)執(zhí)行人仍然會(huì)積極主動(dòng)創(chuàng)造恢復(fù)執(zhí)行的條件，以實(shí)現(xiàn)自身的利益，如積極尋找被執(zhí)行人的財(cái)產(chǎn)等，行政非訴執(zhí)行案件終本之后，其申請(qǐng)執(zhí)行人一般不會(huì)再主動(dòng)參與執(zhí)行案件的持續(xù)跟蹤，也很少主動(dòng)創(chuàng)造恢復(fù)執(zhí)行的條件。

3.管理制度有缺失。法律法規(guī)、司法解釋均沒(méi)有關(guān)于“行政非訴終本案件”管理的明文規(guī)定，即對(duì)行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的案件，沒(méi)有相關(guān)的管理配套制度，僅在行政訴訟法中籠統(tǒng)規(guī)定適用民事訴訟法的相關(guān)規(guī)定。實(shí)踐中，該規(guī)定又被擴(kuò)張適用至關(guān)于民事訴訟法的司法解釋。

設(shè)計(jì)終本制度的基本背景是民事申請(qǐng)執(zhí)行人乃私權(quán)利主體。行政非訴執(zhí)行領(lǐng)域，若直接適用民事終本程序，由于存在執(zhí)行申請(qǐng)人系公權(quán)力主體這一特殊性，則出現(xiàn)終本案件無(wú)人監(jiān)管的狀況在所難免，這是“公地悲劇”理論在行政非訴執(zhí)行領(lǐng)域的具體表現(xiàn)。

4.監(jiān)督制衡難到位。一方面，行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督失靈。無(wú)論是行政系統(tǒng)內(nèi)部還是各行政部門條線內(nèi)部，均未建立起有效管理行政非訴終本案件的規(guī)章制度，導(dǎo)致案件管理責(zé)任未落實(shí)。執(zhí)行法院將行政非訴終本案件與普通民事終本案件同等對(duì)待，未對(duì)行政非訴終本案件建立起相對(duì)應(yīng)管理制度，導(dǎo)致案件疏于管理。同時(shí)在“執(zhí)行難”的大背景下，系統(tǒng)內(nèi)部對(duì)此類案件的本級(jí)監(jiān)督和層級(jí)監(jiān)督效率均不高，案件恢復(fù)執(zhí)行率偏低。另一方面，外部監(jiān)督難落實(shí)。檢察機(jī)關(guān)基于個(gè)案的監(jiān)督，難以從整體上解決問(wèn)題。人大監(jiān)督雖然能從整體上展開(kāi)，但若不能基于對(duì)具體案件的監(jiān)督，尤其是從完善案件管理制度出發(fā)，流于形式也在所難免。

綜上，如果忽略民事執(zhí)行與行政非訴執(zhí)行案件的主體性質(zhì)差別，直接簡(jiǎn)單地將民事終本制度移植于行政非訴執(zhí)行領(lǐng)域，不僅不能發(fā)揮出該制度的優(yōu)勢(shì)，還將導(dǎo)致行政非訴執(zhí)行程序難以從根本上保障實(shí)現(xiàn)“強(qiáng)制執(zhí)行行政決定”的立法目的，客觀上產(chǎn)生制度性“執(zhí)行難”。A縣院發(fā)現(xiàn)的非訴執(zhí)行案件監(jiān)管缺失問(wèn)題，就是這種“執(zhí)行難”的客觀實(shí)證。

（三）行政非訴終本案件失管的不良后果

1.巨額國(guó)有財(cái)產(chǎn)隱性流失。將民事終本制度適用于行政非訴執(zhí)行領(lǐng)域后，衍生出案件管理漏洞，最終會(huì)導(dǎo)致巨額國(guó)有財(cái)產(chǎn)隱性流失。行政非訴終本案件沒(méi)有及時(shí)恢復(fù)執(zhí)行，導(dǎo)致“公益”處于被“凍結(jié)”狀態(tài)，在行政罰款作為主要標(biāo)的的行政非訴執(zhí)行領(lǐng)域，“公益”被“凍結(jié)”，不可避免地會(huì)導(dǎo)致國(guó)有財(cái)產(chǎn)隱性流失。即國(guó)有財(cái)產(chǎn)表面上看起來(lái)還在，只不過(guò)未執(zhí)行到位而已，實(shí)際上卻因未執(zhí)行到位，導(dǎo)致其不能及時(shí)發(fā)揮作用，并會(huì)隨著時(shí)間的推移，發(fā)生標(biāo)的貶值甚至滅失。A縣行政非訴終本案件總標(biāo)的額約240萬(wàn)元，以其人口規(guī)模、經(jīng)濟(jì)體量等因素綜合分析推算，其所在市的總標(biāo)的額在5000萬(wàn)元以上，全省的總標(biāo)的額可能超過(guò)10億元，全國(guó)的總量可能在100億上下。行政非訴終本案件監(jiān)管缺失，意味著巨額國(guó)有財(cái)產(chǎn)可能隱性流失。

2.行政、司法公信力受損害。行政公信力不僅建立在行政機(jī)關(guān)依法行政之上，而且建立在行政決定能夠被賦予強(qiáng)制執(zhí)行力。當(dāng)行政處罰等行政決定，被法院裁定準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行之后，又因案件“終本”并且監(jiān)管缺失，導(dǎo)致事實(shí)上不再執(zhí)行，則行政強(qiáng)制力必定大打折扣。那些失去強(qiáng)制力的行政案件產(chǎn)生“破窗效應(yīng)”，引發(fā)公眾對(duì)行政公信力的質(zhì)疑并持續(xù)擴(kuò)散，致使行政公信力不斷受損。同理，法院的強(qiáng)制執(zhí)行裁定成為“白條”，也會(huì)對(duì)司法公信力造成直接損害。行政、司法公信力受損，必定對(duì)法治國(guó)家建設(shè)產(chǎn)生負(fù)面影響。

對(duì)行政非訴終本案件管理缺失的治理，一方面要從區(qū)域治理現(xiàn)代化視角出發(fā)，建立區(qū)域性治理機(jī)制，另一方面，應(yīng)從中國(guó)式現(xiàn)代化視角出發(fā)，完善法律和司法解釋制度。

（一）發(fā)揮地方積極性，建立完善的行政非訴終本案件管理機(jī)制

以A縣人大會(huì)議紀(jì)要對(duì)非訴執(zhí)行終本案件的處理方案為借鑒，統(tǒng)籌謀劃，建立三個(gè)互相融合的管理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)案件閉環(huán)監(jiān)管。

1.行政系統(tǒng)內(nèi)部建立監(jiān)管機(jī)制。由司法行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域行政非訴執(zhí)行案件統(tǒng)一備案管理工作，國(guó)有財(cái)產(chǎn)管理部門（財(cái)政部門）對(duì)行政非訴終本案件統(tǒng)一行使申請(qǐng)執(zhí)行人的權(quán)利，以提高監(jiān)管效率。上述兩機(jī)關(guān)應(yīng)就行政非訴執(zhí)行情況定期對(duì)賬，審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)備案情況和行政非訴終本案件管理情況進(jìn)行審計(jì)，形成行政機(jī)關(guān)之間互相監(jiān)督配合的第一閉環(huán)，防止行政監(jiān)管不到位，維護(hù)政府公信力。

2.府院之間建立協(xié)作機(jī)制。財(cái)政部門與執(zhí)行法院之間，就行政非訴終本案件恢復(fù)執(zhí)行情況等定期查詢、交換、共享信息，形成府院之間監(jiān)督協(xié)作的第二閉環(huán)，防止執(zhí)行案件管理不到位，維護(hù)司法公信力。

3.人大與“一府兩院”之間建立常態(tài)化監(jiān)督機(jī)制。將行政非訴終本案件管理情況，納入地方政府向人代會(huì)提交年度《財(cái)政工作報(bào)告》的必備內(nèi)容。將審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)行政非訴終本案件管理情況的審計(jì)結(jié)果，納入地方政府向人大常委會(huì)提交《審計(jì)工作報(bào)告》的必備內(nèi)容。檢察院對(duì)法院、財(cái)政等單位開(kāi)展行政非訴終本案件監(jiān)管情況進(jìn)行法律監(jiān)督，定期向人大常委會(huì)報(bào)告。把檢察監(jiān)督與人大監(jiān)督融為一體，形成高低搭配相互支撐的法治監(jiān)督共同體。以此形成權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)司法、行政機(jī)關(guān)監(jiān)督的第三閉環(huán)，形成監(jiān)督制衡機(jī)制，防止國(guó)有財(cái)產(chǎn)流失。

（二）完善法律及司法解釋制度，以良法促善治

1.完善行政訴訟法關(guān)于執(zhí)行的法律制度，建立行政執(zhí)行案件管理制度。行政非訴終本案件監(jiān)管缺失問(wèn)題，根源于行政訴訟法未對(duì)進(jìn)入執(zhí)行程序的案件監(jiān)管職權(quán)作出規(guī)制。建議在法律層面對(duì)行政執(zhí)行案件的管理與監(jiān)督作出規(guī)定，明確案件管理人，執(zhí)行信息公開(kāi)、共享制度等。鑒于行政執(zhí)行案件的“公益”特性，包含行政非訴執(zhí)行案件在內(nèi)的所有涉及“公益”的行政執(zhí)行案件，不宜適用類似“終本”的程序性規(guī)定，凡是執(zhí)行標(biāo)的未完全執(zhí)行到位的案件，應(yīng)當(dāng)持續(xù)保持執(zhí)行狀態(tài)，直到滿足法定結(jié)案條件。并且，所有行政執(zhí)行案件信息，都應(yīng)當(dāng)永久向全社會(huì)全面公開(kāi)，接受各方監(jiān)督，以促進(jìn)司法公正。

2.完善司法解釋制度，防止出現(xiàn)制度性“執(zhí)行難”。將關(guān)于民事訴訟的司法解釋，擴(kuò)張適用于行政訴訟領(lǐng)域時(shí)，應(yīng)當(dāng)增加審查環(huán)節(jié)。民事終本制度適用于行政非訴執(zhí)行領(lǐng)域，是導(dǎo)致府院之間產(chǎn)生案件管理不到位現(xiàn)象的原因。建議在具體制定關(guān)于民事訴訟的司法解釋時(shí)，對(duì)民事終本制度是否適用于行政訴訟領(lǐng)域，以及如何適用等問(wèn)題進(jìn)行專門審查，并作出明確規(guī)范。凡是未作明確規(guī)范的，一律不得適用，以維護(hù)社會(huì)主義法制統(tǒng)一。

*本文刊登于《中國(guó)檢察官》雜志2023年8月（司法實(shí)務(wù)版）