當(dāng)前，越來(lái)越多的醫(yī)療健康 PPP項(xiàng)目在我國(guó)各地實(shí)施開(kāi)展起來(lái)，但是，更多的醫(yī)療健康PPP項(xiàng)目正處于醞釀籌備階段。一般來(lái)說(shuō)，醫(yī)療健康PPP項(xiàng)目從籌備到落地的基本服務(wù)流程包括項(xiàng)目識(shí)別、項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目采購(gòu)、項(xiàng)目執(zhí)行和項(xiàng)目移交5個(gè)部分。

一般來(lái)說(shuō)，政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目可由政府或社會(huì)資本發(fā)起，以政府發(fā)起為主。若是政府發(fā)起項(xiàng)目，則政府和社會(huì)資本合作中心應(yīng)負(fù)責(zé)向醫(yī)療行業(yè)主管部門(mén)征集潛在政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目，行業(yè)主管部門(mén)可從國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃及行業(yè)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃中的新建、改建項(xiàng)目或存量公共資產(chǎn)中遴選潛在項(xiàng)目；如果是社會(huì)資本發(fā)起項(xiàng)目，則應(yīng)以項(xiàng)目建議書(shū)的方式向政府和社會(huì)資本合作中心推薦潛在政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目。

項(xiàng)目發(fā)起后，便是對(duì)項(xiàng)目的篩選過(guò)程。總體來(lái)看，投資規(guī)模較大、需求長(zhǎng)期穩(wěn)定、價(jià)格調(diào)整機(jī)制靈活、市場(chǎng)化程度較高的基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)類(lèi)項(xiàng)目適宜采用PPP模式。財(cái)政部門(mén)（政府和社會(huì)資本合作中心）會(huì)同行業(yè)主管部門(mén)，對(duì)潛在的政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估篩選，確定備選項(xiàng)目。財(cái)政部門(mén)應(yīng)根據(jù)篩選結(jié)果制定項(xiàng)目年度和中期開(kāi)發(fā)計(jì)劃。對(duì)于列入年度開(kāi)發(fā)計(jì)劃的項(xiàng)目，項(xiàng)目發(fā)起方應(yīng)按財(cái)政部門(mén)的要求提交相關(guān)資料。

對(duì)于篩選后的項(xiàng)目，財(cái)政部門(mén)應(yīng)會(huì)同行業(yè)主管部門(mén)，從定性和定量?jī)煞矫骈_(kāi)展物有所值評(píng)價(jià)工作。這其中，定量評(píng)價(jià)工作由各地根據(jù)實(shí)際情況開(kāi)展，定性評(píng)價(jià)重點(diǎn)關(guān)注的內(nèi)容包括兩種模式（政府和社會(huì)資本合作模式、政府傳統(tǒng)采購(gòu)模式）哪種更能增加供給、優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)分配、提高運(yùn)營(yíng)效率、促進(jìn)創(chuàng)新和公平競(jìng)爭(zhēng)等方面。

為確保財(cái)政中長(zhǎng)期可持續(xù)性，財(cái)政部門(mén)應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目全生命周期內(nèi)的財(cái)政支出、政府債務(wù)等因素，對(duì)部分政府付費(fèi)或政府補(bǔ)貼的項(xiàng)目，開(kāi)展財(cái)政承受能力論證，每年政府付費(fèi)或政府補(bǔ)貼等財(cái)政支出不得超出當(dāng)年財(cái)政收入的一定比例。

首先，政府和社會(huì)資本要按照地方政府的相關(guān)要求，成立相應(yīng)的項(xiàng)目實(shí)施組織?？紤]到 PPP運(yùn)作的專(zhuān)業(yè)性，通常情況下需要聘請(qǐng)PPP咨詢(xún)服務(wù)結(jié)構(gòu)。項(xiàng)目實(shí)施組織通常會(huì)建立項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)小組和工作小組，領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)重大問(wèn)題的決策、政府高層溝通、總體工作的指導(dǎo)等，工作小組負(fù)責(zé)項(xiàng)目公司的具體開(kāi)展，以PPP咨詢(xún)服務(wù)機(jī)構(gòu)為主要組成。

其次是項(xiàng)目盡職調(diào)查工作，包含兩個(gè)方面：1.項(xiàng)目?jī)?nèi)部調(diào)查：項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)擬定調(diào)研提綱，主要包括政府項(xiàng)目的批文和授權(quán)書(shū)，國(guó)家、省和地方對(duì)項(xiàng)目的關(guān)于土地、稅收等方面的優(yōu)惠政策、特許經(jīng)營(yíng)和收費(fèi)的相關(guān)規(guī)定等；社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀及總體發(fā)展規(guī)劃、與項(xiàng)目有關(guān)的市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)情況、建設(shè)規(guī)劃、現(xiàn)有管理體制、現(xiàn)有收費(fèi)情況及結(jié)算和調(diào)整機(jī)制等；項(xiàng)目可行性研究報(bào)告、環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告、初步設(shè)計(jì)、已形成的相關(guān)資產(chǎn)、配套設(shè)施的建設(shè)情況、項(xiàng)目用地的征地情況等；2.外部投資人調(diào)查：根據(jù)項(xiàng)目基本情況、行業(yè)現(xiàn)狀、發(fā)展規(guī)劃等情況，與潛在投資人進(jìn)行聯(lián)系溝通，獲得潛在投資人的投資意愿信息，并對(duì)各類(lèi)投資人的投資偏好、資金實(shí)力、運(yùn)營(yíng)能力、項(xiàng)目訴求等因素進(jìn)行分析研究。

然后是項(xiàng)目實(shí)施方案編制工作。這里面包括項(xiàng)目概況（基本情況、經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)和項(xiàng)目公司股權(quán)情況等內(nèi)容）、風(fēng)險(xiǎn)分配基本框架、PPP運(yùn)作模式、交易結(jié)構(gòu)（主要包括項(xiàng)目投融資結(jié)構(gòu)、回報(bào)機(jī)制和相關(guān)配套安排）、合同體系（主要包括項(xiàng)目合同、股東合同、融資合同、工程承包合同、運(yùn)營(yíng)服務(wù)合同、原料供應(yīng)合同、產(chǎn)品采購(gòu)合同和保險(xiǎn)合同等）、監(jiān)管框架（授權(quán)關(guān)系和監(jiān)管方式）、采購(gòu)方式選擇等七大類(lèi)主要內(nèi)容。

在上述內(nèi)容中，選擇恰當(dāng)合適的PPP 運(yùn)作模式至關(guān)重要。常見(jiàn)的PPP運(yùn)作模式主要包括委托運(yùn)營(yíng)、管理合同、建設(shè)－運(yùn)營(yíng)－移交、建設(shè)－擁有－運(yùn)營(yíng)、轉(zhuǎn)讓?zhuān)\(yùn)營(yíng)－移交和改建－運(yùn)營(yíng)－移交等。而在項(xiàng)目的合同體系中，項(xiàng)目合同是其中最核心的法律文件。

最后是項(xiàng)目實(shí)施方案的審核。為提高工作效率，財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)會(huì)同相關(guān)部門(mén)及外部專(zhuān)家建立PPP項(xiàng)目的評(píng)審機(jī)制，從項(xiàng)目建設(shè)的必要性及合規(guī)性、PPP模式的適用性、財(cái)政承受能力以及價(jià)格的合理性等方面，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施方案進(jìn)行評(píng)估，確保“物有所值”。

項(xiàng)目預(yù)審。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目需要準(zhǔn)備資格預(yù)審文件，發(fā)布資格預(yù)審公告，邀請(qǐng)社會(huì)資本和與其合作的金融機(jī)構(gòu)參與資格預(yù)審，驗(yàn)證項(xiàng)目能否獲得社會(huì)資本響應(yīng)和實(shí)現(xiàn)充分競(jìng)爭(zhēng)，并將資格預(yù)審的評(píng)審報(bào)告提交財(cái)政部門(mén)備案。項(xiàng)目有3家以上社會(huì)資本通過(guò)資格預(yù)審的，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)可以繼續(xù)開(kāi)展采購(gòu)文件準(zhǔn)備工作；項(xiàng)目通過(guò)資格預(yù)審的社會(huì)資本不足3家，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)在實(shí)施方案調(diào)整后重新組織資格預(yù)審；項(xiàng)目經(jīng)重新資格預(yù)審合格社會(huì)資本仍不夠3家的，可依法調(diào)整實(shí)施方案選擇的采購(gòu)方式。提交資格預(yù)審申請(qǐng)文件的時(shí)間自項(xiàng)目預(yù)審公告發(fā)布之日起不得少于15個(gè)工作日。

采購(gòu)文件編制。項(xiàng)目采購(gòu)文件應(yīng)包括采購(gòu)邀請(qǐng)、競(jìng)爭(zhēng)者須知、競(jìng)爭(zhēng)者應(yīng)提供的資格、資信及業(yè)績(jī)證明文件、采購(gòu)方式、府對(duì)項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)的授權(quán)、實(shí)施方案的批復(fù)和項(xiàng)目相關(guān)審批文件、采購(gòu)程序、響應(yīng)文件編制要求、提交響應(yīng)文件截止時(shí)間、開(kāi)啟時(shí)間及地點(diǎn)、強(qiáng)制擔(dān)保的保證金交納數(shù)額和形式、評(píng)審方法、評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)、政府采購(gòu)政策要求、項(xiàng)目合同草案及其他法律文本等。

響應(yīng)文件評(píng)審。醫(yī)療健康PPP項(xiàng)目運(yùn)作需建立方案評(píng)審小組。評(píng)審小組由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)代表和評(píng)審專(zhuān)家共5人以上單數(shù)組成，其中評(píng)審專(zhuān)家人數(shù)不得少于評(píng)審小組成員總數(shù)的2/3 人。評(píng)審專(zhuān)家可以由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)自行選定，但評(píng)審專(zhuān)家中應(yīng)至少包含1名財(cái)務(wù)專(zhuān)家和1名法律專(zhuān)家。其中，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)代表不得以評(píng)審專(zhuān)家身份參加項(xiàng)目的評(píng)審。

談判與合同簽署。在項(xiàng)目的談判階段，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)成立專(zhuān)門(mén)的采購(gòu)結(jié)果確認(rèn)談判工作組。按照候選社會(huì)資本的排名，依次與候選社會(huì)資本及與其合作的金融機(jī)構(gòu)就合同中可變的細(xì)節(jié)問(wèn)題進(jìn)行合同簽署前的確認(rèn)談判，率先達(dá)成一致的即為中選者。確認(rèn)談判完成后，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)與中選社會(huì)資本簽署確認(rèn)談判備忘錄，并將采購(gòu)結(jié)果和根據(jù)采購(gòu)文件、響應(yīng)文件、補(bǔ)遺文件和確認(rèn)談判備忘錄擬定的合同文本進(jìn)行公示，公示期不得少于5個(gè)工作日。公示期滿(mǎn)且各方無(wú)異議后，應(yīng)在政府審核同意后，由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)與中選社會(huì)資本共同簽署項(xiàng)目合同。

項(xiàng)目執(zhí)行的第一步是設(shè)立項(xiàng)目公司。該公司可由社會(huì)資本依法設(shè)立，政府可指定相關(guān)機(jī)構(gòu)依法參股項(xiàng)目公司。項(xiàng)目公司設(shè)立后的項(xiàng)目融資由社會(huì)資本或項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)，社會(huì)資本或項(xiàng)目公司應(yīng)及時(shí)開(kāi)展融資方案設(shè)計(jì)、機(jī)構(gòu)接洽、合同簽訂和融資交割等工作。

項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目合同約定，監(jiān)督社會(huì)資本或項(xiàng)目公司履行合同義務(wù)，定期監(jiān)測(cè)項(xiàng)目產(chǎn)出績(jī)效指標(biāo)，編制季報(bào)和年報(bào)，并報(bào)財(cái)政部門(mén)備案。項(xiàng)目合同中涉及的政府支付義務(wù)，財(cái)政部門(mén)應(yīng)結(jié)合中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃統(tǒng)籌考慮，納入同級(jí)政府預(yù)算，按照預(yù)算管理相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目合同約定的產(chǎn)出說(shuō)明，按照實(shí)際績(jī)效直接或通知財(cái)政部門(mén)向社會(huì)資本或項(xiàng)目公司及時(shí)足額支付。

在項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)每3年～5年對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行中期評(píng)估，重點(diǎn)分析項(xiàng)目運(yùn)行狀況和項(xiàng)目合同的合規(guī)性、適應(yīng)性和合理性，及時(shí)評(píng)估已發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的風(fēng)險(xiǎn)，制定應(yīng)對(duì)措施，并報(bào)財(cái)政部門(mén)備案。

項(xiàng)目執(zhí)行到約定的期限后，要進(jìn)行項(xiàng)目移交準(zhǔn)備，并通過(guò)性能測(cè)試、資產(chǎn)交割、績(jī)效評(píng)價(jià)等一系列后續(xù)程序進(jìn)行移交。

    （作者單位 ：北京中醫(yī)藥大學(xué)人文學(xué)院）

                     刊于《中國(guó)衛(wèi)生》2017 年 3 期