財政部發(fā)布的《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》（財金〔2014〕113號，以下簡稱“113號文”）第十條規(guī)定：“政府或其指定的有關(guān)職能部門或事業(yè)單位可作為項目實施機構(gòu)，負(fù)責(zé)項目準(zhǔn)備、采購、監(jiān)管和移交等工作?！憋@然，項目實施機構(gòu)是PPP項目中代表政府方的主體，是公權(quán)力的代表。不同于宏觀引領(lǐng)和規(guī)范PPP操作的政府和社會資本合作（PPP）中心，項目實施機構(gòu)就像人大代表為民代言并履行職責(zé)一樣，代表并維護著政府方的利益，同時履行相應(yīng)職責(zé)。因此，項目實施機構(gòu)是政府方的“代言人”，是不容忽視的PPP項目的主體之一。

　　“代言人”的導(dǎo)師——PPP中心

　　1.借鑒國外經(jīng)驗，在財政部設(shè)立PPP中心

　　第二十一屆APEC 財長會聯(lián)合聲明指出“PPP 中心是提高PPP項目政府實施能力的有用工具”，并表示“歡迎在中國財政部內(nèi)成立PPP 中心，作為示范中心促進PPP 項目開發(fā)和政府機構(gòu)建設(shè)”[1]。2014年12月，政府和社會資本合作中心即PPP中心正式獲批，主要承擔(dān)PPP工作的政策研究、咨詢培訓(xùn)、信息統(tǒng)計和國際交流等職責(zé)。PPP中心的成立，將為進一步推進PPP工作提供必要的技術(shù)支撐和組織保障，更好的促進PPP規(guī)范健康發(fā)展。

　　研究國外的PPP中心，在國家層面設(shè)置PPP中心主要有兩種方式:設(shè)立于財政部和獨立于財政部。國外成功運行的PPP 中心大多屬于前者，因為這樣有利于將PPP與其他財政支出、政府債務(wù)等統(tǒng)籌管理。[2] 例如，英國的PFI活動是由伙伴關(guān)系組織（Partnership UK）主導(dǎo)，其中私人占51%股份，財政部和蘇格蘭主管部門分別占44%和5%；澳大利亞最初是各州自行開展，2008年后，由國家設(shè)立澳基礎(chǔ)設(shè)施專門機構(gòu)（Infrastructure Australia，簡稱IAU）。

　　2.無論國家地方，PPP中心職能都是指導(dǎo)協(xié)調(diào)

　　如果把項目實施機構(gòu)比作“人大代表”，那PPP中心就好比是“全國人民代表大會”，行使制定PPP相關(guān)政策、監(jiān)督PPP項目開展的職權(quán)，協(xié)調(diào)各機構(gòu)工作，宏觀指導(dǎo)PPP。

　　有了“全國人民代表大會”，自然也會出現(xiàn)“地方各級人民代表大會”，也就是地方PPP中心。地方層面是否設(shè)立PPP 中心，很大程度取決于本國政府的經(jīng)濟規(guī)模與結(jié)構(gòu)以及投資決策權(quán)的下放程度。[2]據(jù)報道，湖北省荊門市在2015年6月份率先成立了全省首家PPP中心，借該“有形之手”推進PPP應(yīng)用；而?？谑幸苍?1月中旬成立了PPP管理中心，承擔(dān)PPP項目管理、分析評價、部門預(yù)算項目評審、部門預(yù)算績效評價等職責(zé)。由此可見，地方PPP中心職能類似國家PPP中心，也是統(tǒng)籌指導(dǎo)PPP項目，這區(qū)別于“代言人”具體實施項目的職能。因此，PPP中心一般不擔(dān)任PPP項目的實施機構(gòu)。

　　“代言人”的遴選——指定政府性質(zhì)機構(gòu)擔(dān)任

　　1.一個項目，一個“代言人”

　　根據(jù)政策文件和政府規(guī)定，實施機構(gòu)確實是每個項目成立一個，一般是根據(jù)項目的類型指定相應(yīng)行業(yè)主管部門或其授權(quán)機構(gòu)來擔(dān)任。例如，某公路PPP項目指定交通運輸局擔(dān)任項目實施機構(gòu)，某電子產(chǎn)業(yè)園區(qū)PPP項目指定當(dāng)?shù)毓芾砦瘑T會來擔(dān)任。因此，雖然每個項目都會有一個實施機構(gòu)，但通常只是相當(dāng)于將項目分配給不同的部門。這樣由相關(guān)行業(yè)的部門或具有管理經(jīng)驗的行政部門來負(fù)責(zé)項目具體實施，不但不會造成機構(gòu)重迭，反而會更有利于項目的高效運作。

　　2.錯選“代言人”，PPP項目功虧一簣

　　2015年9月29日，財政部正式發(fā)布《關(guān)于公布第二批政府和社會資本合作示范項目的通知》（財金[2015]109號）。隨著政府運作PPP熱情的高漲，本次申報項目達780個之多，但最后能沖破層層關(guān)卡進入榜單的僅有206個。據(jù)評審專家反映，有近1/3的項目在第一階段的定性篩選中就被淘汰出局，重要原因就是項目確定的實施機構(gòu)主體不符合規(guī)范?！按匀恕钡倪x舉沒有受到重視，被許多項目想當(dāng)然的定了人選。千里之堤，毀于蟻穴， 多少個PPP巍峨長堤因此轟然倒塌。

　　 “113號文“已明確指出”代言人“是政府或其指定的有關(guān)職能部門或事業(yè)單位。但是由于我國長期政企不分，大量基建項目前期工作由國有企業(yè)承擔(dān)，所以在PPP項目運作時，地方政府仍習(xí)慣性交給了國有企業(yè)，完全忽視了文件中的規(guī)定。再者，還有不少項目實施方案中載明由融資平臺作為政府方代表與中選社會資本簽訂PPP項目合同。對此，評審專家一律以政府主體不合規(guī)對項目予以了否定。

　　因此，編制項目實施方案時一定要注意，項目實施機構(gòu)應(yīng)該由具有公權(quán)力代表資格的政府機構(gòu)出任。例如，在第二批示范項目六盤水市綜合管廊項目中，六盤水市政府授權(quán)六盤水市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局擔(dān)任該項目實施機構(gòu)。

　　“代言人”的職責(zé)——貫穿全階段

　　“代言人”選舉完之后，就該走馬上任，履行職責(zé)，負(fù)責(zé)項目準(zhǔn)備、采購、監(jiān)管和移交等工作。根據(jù)“113號文”中的相關(guān)規(guī)定，對項目實施機構(gòu)在各個階段的職責(zé)總結(jié)如下。

　　1.項目準(zhǔn)備階段

　　在項目準(zhǔn)備階段，項目實施機構(gòu)首先應(yīng)組織編制項目實施方案，依次介紹項目概況、風(fēng)險分配基本框架、項目運作方式、交易結(jié)構(gòu)、合同體系、監(jiān)管架構(gòu)和項目采購方式選擇七部分內(nèi)容。

　　項目實施方案編制完成后，財政部門（政府和社會資本合作中心）應(yīng)對其進行物有所值和財政承受能力驗證。項目實施機構(gòu)需將通過驗證的項目上報政府，由政府來進行審核。

　　2.項目采購階段

　　在項目采購階段，首先應(yīng)選擇采購方式。“113號文”中規(guī)定“項目實施機構(gòu)應(yīng)根據(jù)項目采購需求特點，依法選擇適當(dāng)采購方式”并在項目實施方案的“采購方式選擇”中寫明。  

　　確定采購方式后，項目實施機構(gòu)應(yīng)根據(jù)項目需要準(zhǔn)備資格預(yù)審文件，發(fā)布資格預(yù)審公告，邀請社會資本和與其合作的金融機構(gòu)參與資格預(yù)審，驗證項目能否獲得社會資本響應(yīng)和實現(xiàn)充分競爭。對于評審小組，“113號文”中寫明“由項目實施機構(gòu)代表和評審專家共5人以上單數(shù)組成，其中評審專家人數(shù)不得少于評審小組成員總數(shù)的2/3”，而后又規(guī)定“項目實施機構(gòu)代表不得以評審專家身份參加項目的評審”。

　　資格預(yù)審結(jié)束后，項目實施機構(gòu)需在自公告發(fā)布之日起不少于15個工作日后將資格預(yù)審的評審報告提交財政部門（政府和社會資本合作中心）備案。

　　評審響應(yīng)文件之前，項目實施機構(gòu)還應(yīng)組織社會資本進行現(xiàn)場考察或召開采購前答疑會，但不得單獨或分別組織只有一個社會資本參加的現(xiàn)場考察和答疑會。

　　評審結(jié)束后，項目實施機構(gòu)應(yīng)成立專門的采購結(jié)果確認(rèn)談判工作組依次與候選社會資本進行項目合同確認(rèn)談判。確認(rèn)談判完成后，項目實施機構(gòu)就應(yīng)與中選社會資本簽署確認(rèn)談判備忘錄，并將采購結(jié)果和根據(jù)采購文件、響應(yīng)文件、補遺文件和確認(rèn)談判備忘錄擬定的合同文本進行公示，公示期不得少于5個工作日。

　　公示期滿無異議的項目合同，應(yīng)在政府審核同意后，由項目實施機構(gòu)與中選社會資本簽署。需要為項目設(shè)立專門項目公司的，待項目公司成立后，由項目公司與項目實施機構(gòu)重新簽署項目合同，或簽署關(guān)于承繼項目合同的補充合同。項目實施機構(gòu)還應(yīng)在項目合同簽訂之日起2個工作日內(nèi)，將項目合同在省級以上人民政府財政部門指定的媒體上公告，但合同中涉及國家秘密、商業(yè)秘密的內(nèi)容除外。

　　3.項目執(zhí)行階段

　　在項目執(zhí)行階段，項目實施機構(gòu)主要是起到監(jiān)督和管理的作用。首先若社會資本要設(shè)立項目公司，項目實施機構(gòu)和財政部門（政府和社會資本合作中心）應(yīng)監(jiān)督社會資本按照采購文件和項目合同約定，按時足額出資設(shè)立項目公司。在項目融資時，財政部門（政府和社會資本合作中心）和項目實施機構(gòu)還應(yīng)做好監(jiān)督管理工作，防止企業(yè)債務(wù)向政府轉(zhuǎn)移。對于項目合同中涉及政府支付義務(wù)，財政部門（政府和社會資本合作中心）和項目實施機構(gòu)應(yīng)建立政府和社會資本合作項目政府支付臺賬，嚴(yán)格控制政府財政風(fēng)險。

　　在這個階段，項目實施機構(gòu)應(yīng)根據(jù)項目合同約定，監(jiān)督社會資本或項目公司履行合同義務(wù)，定期監(jiān)測項目產(chǎn)出績效指標(biāo)，編制季報和年報，并報財政部門（政府和社會資本合作中心）備案。在項目合同執(zhí)行和管理過程中，項目實施機構(gòu)應(yīng)重點關(guān)注合同修訂、違約責(zé)任和爭議解決等工作。

　　項目實施機構(gòu)還應(yīng)每3-5年對項目進行中期評估，重點分析項目運行狀況和項目合同的合規(guī)性、適應(yīng)性和合理性；及時評估已發(fā)現(xiàn)問題的風(fēng)險，制訂應(yīng)對措施，并報財政部門（政府和社會資本合作中心）備案。

　　4.項目移交階段

　　項目移交時，項目實施機構(gòu)或政府指定的其他機構(gòu)代表政府收回項目合同約定的項目資產(chǎn)。采用有償移交的，項目合同中應(yīng)明確約定補償方案；沒有約定或約定不明的，項目實施機構(gòu)應(yīng)按照“恢復(fù)相同經(jīng)濟地位”原則擬定補償方案，報政府審核同意后實施。

　　項目實施機構(gòu)或政府指定的其他機構(gòu)應(yīng)組建項目移交工作組，根據(jù)項目合同約定與社會資本或項目公司確認(rèn)移交情形和補償方式，制定資產(chǎn)評估和性能測試方案。

　　總結(jié)：PPP中心是領(lǐng)路人，項目實施機構(gòu)是推車人，二者對PPP項目的運作都起到了推動和保障作用。當(dāng)將某項目運作方式定為PPP模式時，我們不應(yīng)以原有經(jīng)驗慣性操作，必須抓住新模式的特點，重視每個細節(jié)。項目實施機構(gòu)的組建本不是難點，若忽視了政策文件規(guī)定而導(dǎo)致項目失敗，實乃遺憾。保證主體合規(guī)，規(guī)范操作PPP，項目才能正常并順利運作。（轉(zhuǎn)自PPP項目爭端解決，原標(biāo)題《PPP項目政府的“代言人”——項目實施機構(gòu)》，PPP資訊整理）