項目實施機構是政府或政府指定的相關機構擔任，在政府授權范圍內負責具體PPP項目的準備、采購、監(jiān)管和移交等工作的主體；是平等參與具體PPP項目，與社會資本協(xié)商、談判，建立合作關系的主體；是PPP項目中重要的參與主體。項目實施機構一般是在項目完成識別后，在進行項目準備階段初期成立。

　　一、實施機構的擔任主體

　　政府、政府指定的有關職能部門和事業(yè)單位可以作為項目實施機構。但是，關于行業(yè)運營公司、其他機構和單位能否擔任項目實施主體，各部委的規(guī)定不一致，實踐中也不盡相同。

財政部和發(fā)改委的法規(guī)文件對實施機構擔任主體的規(guī)定不一致。

　　1、按照財政部的規(guī)定，只有政府、政府指定的有關職能部門和事業(yè)單位可以作為項目實施機構。2014年11月財政部印發(fā)《政府和社會資本合作模式操作指南》第十條：政府或其指定的有關職能部門或事業(yè)單位可作為項目實施機構，負責項目準備、采購、監(jiān)管和移交等工作?！睋?jù)此規(guī)定，有三類主體可以作為PPP項目實施機構：一是政府；二是政府指定的有關職能部門；三是政府指定的事業(yè)單位。

　　2、發(fā)改委則認為行業(yè)運營公司或其他相關機構也可以作為項目實施機構。發(fā)改委于2014年12月發(fā)布《國家發(fā)改委關于開展政府和社會資本合作的指導意見》，規(guī)定：“明確實施主體。按照地方政府的相關要求，明確相應的行業(yè)管理部門、事業(yè)單位、行業(yè)運營公司或其他相關機構，作為政府授權的項目實施機構，在授權范圍內負責PPP項目的前期評估論證、實施方案編制、合作伙伴選擇、項目合同簽訂、項目組織實施以及合作期滿移交等工作”。

　　3、《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》則規(guī)定縣級以上政府可以授權有關部門或單位作為實施機構?！痘A設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》由國家發(fā)展和改革委員會、財政部、住房和城鄉(xiāng)建設部、交通運輸部、水利部、中國人民銀行六部委于2015年4月發(fā)布，是目前關于PPP項目實施機構的法律效力最高的規(guī)定，其十四條規(guī)定：“縣級以上人民政府應當授權有關部門或單位作為實施機構負責特許經(jīng)營項目有關實施工作，并明確具體授權范圍。”按照通常理解，此處的“單位”不僅包含事業(yè)單位，還包括國有企業(yè)等其他相關單位。

　　4、實務中，主要的爭議集中于行業(yè)運營公司、其他相關機構、其他單位能否為項目實施機構。

　　各地方的國有企業(yè)、政府平臺公司、國有控股企業(yè)都在爭搶成為PPP項目的實施機構。這些企業(yè)在PPP項目實踐中積累了不少經(jīng)驗，有的國有企業(yè)還是PPP項目所在行業(yè)的龍頭企業(yè)、行業(yè)運營公司，應該有能力擔任PPP項目的實施機構。其次，國有企業(yè)、政府平臺公司、國有控股企業(yè)在不能以社會資本的身份參與本級政府轄區(qū)內的PPP項目時，并不愿意放棄參與PPP項目，都在尋求不同的途徑參與PPP項目，以獲得利益。以項目實施機構的身份參與PPP項目，是上述企業(yè)參與PPP項目的途徑之一。

　　同時，各地方政府在授權或指定實施機構時，操作也不一致。

　　有的地方政府則是取財政部、發(fā)改委關于實施機構主體規(guī)定的交集，認為只有政府、政府指定的有關職能部門和事業(yè)單位能作為實施機構。PPP模式是政府和社會資本合作，政府是PPP模式中不可缺少的參與方，按照通常理解，政府是國家公共行政權力的象征、承載體和實際行為體，項目實施機構是具體PPP項目中的政府方，按照這一邏輯，國有企業(yè)、政府平臺公司不能成為PPP模式中的項目實施機構。

　　有的地方政府取財政部、發(fā)改委關于實施機構主體規(guī)定的合集，認為政府、政府指定的有關職能部門和事業(yè)單位、行業(yè)運營公司或其他相關機構、有關部門或單位都可以擔任PPP項目的實施機構。實施機構在PPP項目中的角色類似又不同于采購代理機構在政府采購中的角色，實施機構必須在政府授權下才能開展相應活動。因此，實施機構在PPP項目實施中僅僅為代表政府一方，只要有政府授權則可，不一定必須要政府本身參與。

　　根據(jù)國情，國有企業(yè)、政府平臺公司在很多領域都享有一定的特別權力，大量基礎設施項目都是由其牽頭完成，其擔任PPP項目實施機構也是可行的。而且，由于實施PPP項目利益不大而責任重大，政府部門和事業(yè)單位擔任PPP項目實施機構的積極性不高，往往政府部門更愿意讓國有企業(yè)、政府平臺公司擔任PPP項目實施機構。

　　二、實施機構的職責

　　根據(jù)相關規(guī)定，實施機構的職責主要有：在政府授權范圍內負責項目準備、項目采購、項目合同簽訂、項目監(jiān)管和移交等工作。

　　在項目準備階段，項目實施機構組織編制項目實施方案，并按程序報相關部門審核。

　　在項目采購階段，項目實施機構負責PPP項目的采購工作。實施機構要按照PPP項目采購的程序進行資格預審，編制項目采購文件并發(fā)布，組織評審小組進行響應性文件評審，與候選社會資本進行項目合同確認談判，中選社會資本簽署確認談判備忘錄，與中選社會資本簽署項目合同等。

　　在項目執(zhí)行階段，項目實施機構主要是起到監(jiān)督和管理的作用。敦促社會資本按時足額出資設立項目公司或者按約定履行出資義務。在項目融資時，應做好監(jiān)督管理工作，防止企業(yè)債務向政府債務轉移。在項目進行建設和運營期間，項目實施機構應根據(jù)項目合同約定，監(jiān)督社會資本或項目公司履行合同義務，定期監(jiān)測項目產(chǎn)出績效指標。在項目合同執(zhí)行和管理過程中，項目實施機構應關注合同修訂、違約責任和爭議解決等工作。項目實施機構應每3-5年對項目進行中期評估，重點分析項目運行狀況和項目合同的合規(guī)性、適應性和合理性；及時評估已發(fā)現(xiàn)問題的風險，制訂應對措施，并報財政部門（政府和社會資本合作中心）備案。

　　項目移交時，項目實施機構或政府指定的其他機構代表政府收回項目合同約定的項目資產(chǎn)。采用有償移交的，項目合同中應明確約定補償方案；沒有約定或約定不明的，項目實施機構應按照“恢復相同經(jīng)濟地位”原則擬定補償方案，報政府審核同意后實施。項目實施機構或政府指定的其他機構應組建項目移交工作組，根據(jù)項目合同約定與社會資本或項目公司確認移交情形和補償方式，制定資產(chǎn)評估和性能測試方案。（轉自中國環(huán)境新聞，原標題《誰能做PPP項目的實施機構？》，PPP資訊整理）