【裁判要旨】

對(duì)當(dāng)事人的投訴舉報(bào)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)區(qū)分情況依照法律規(guī)定的程序和方式作出處理，對(duì)當(dāng)事人提出的履行法定職責(zé)申請(qǐng)僅作出形式上的回復(fù)，未作出實(shí)質(zhì)性處理，屬于不履行法定職責(zé)的行為。

【案號(hào)】一審：（2017）魯0684行初 23號(hào)

【案情】

原告時(shí)希林

被告蓬萊市國(guó)土資源局

第三人蓬萊市萬(wàn)泰礦業(yè)有限公司

1999年10月1日原告取得編號(hào)08050376土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證，承包了蓬萊市大柳行鎮(zhèn)時(shí)金河村土地4.8畝。2007年5月1日原告與時(shí)廣智簽訂土地流轉(zhuǎn)合同,將上述承包地中的3.2畝土地流轉(zhuǎn)給時(shí)廣智經(jīng)營(yíng)，土地用途為從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)?，F(xiàn)該3.2畝土地在第三人建設(shè)的尾礦庫(kù)范圍內(nèi)。另原告稱其與時(shí)希波互換的2.4畝土地亦在第三人建設(shè)的尾礦庫(kù)范圍內(nèi)。2017年2月到4月原告通過(guò)撥打國(guó)土資源部舉報(bào)電話12336、信訪及口頭等形式舉報(bào)第三人非法占用基本農(nóng)田建設(shè)尾礦庫(kù)的問(wèn)題，要求被告進(jìn)行查處。2017年7月25日被告作出信訪事項(xiàng)告知書(shū)，信訪事項(xiàng)告知書(shū)載明：“時(shí)希林，關(guān)于你反映蓬萊市萬(wàn)泰礦業(yè)非法占用基本農(nóng)田建尾礦庫(kù)等問(wèn)題，我局經(jīng)過(guò)調(diào)查核實(shí)，現(xiàn)將具體情況告知如下：經(jīng)查，蓬萊市萬(wàn)泰礦業(yè)有限公司是山東地質(zhì)礦產(chǎn)勘查開(kāi)發(fā)局下屬金礦開(kāi)發(fā)企業(yè)，采礦許可證號(hào)C3700002008124110001775，有效期2017年1月3日至2022年1月13日。該尾礦庫(kù)位于蓬萊市大柳行鎮(zhèn)時(shí)金河村西南。2008年8月7日，由煙臺(tái)市安監(jiān)局通過(guò)安全設(shè)計(jì)審查和安全設(shè)施設(shè)計(jì)審查。2009年12月24日由煙臺(tái)市安監(jiān)局組織驗(yàn)收通過(guò)。2008年12月10日通過(guò)煙臺(tái)市環(huán)保局審批。2010年11月6日通過(guò)煙臺(tái)市環(huán)保局驗(yàn)收。2010年12月31日土地復(fù)墾方案經(jīng)山東省國(guó)土資源廳審核備案。2015年10月蓬萊市萬(wàn)泰礦業(yè)有限公司對(duì)石家金礦土地復(fù)墾方案進(jìn)行調(diào)整修訂。2015年12月通過(guò)了山東省國(guó)土廳評(píng)審。該尾礦庫(kù)面積7.9公傾，地類為旱地1.97公傾，園地為3.2公傾，其他2.17公傾，坑塘水面0.56公傾。對(duì)占用的土地，礦山企業(yè)采取與村民租賃的方式使用土地，其中包括你本人承包地3.2畝。2007年5月1日你與企業(yè)簽訂了土地流轉(zhuǎn)租賃合同書(shū)至2029年10月1日止，并一次性領(lǐng)取了流轉(zhuǎn)價(jià)款32000元。該尾礦庫(kù)計(jì)劃2022年閉庫(kù)，2024年3月完成土地復(fù)墾工作，復(fù)墾后再交還原村民耕種。信訪告知書(shū)2017年8月10日送達(dá)原告。原告認(rèn)為被告未履行對(duì)第三人違法占地行為進(jìn)行查處的法定職責(zé)，向本院提起行政訴訟。

【審判】

蓬萊市人民法院一審審理認(rèn)為，時(shí)希林雖將其承包的土地部分流轉(zhuǎn)給時(shí)廣智經(jīng)營(yíng)，但依時(shí)希林持有的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)證及流轉(zhuǎn)合同中雙方權(quán)利義務(wù)的約定，原土地承包關(guān)系并未發(fā)生變化，時(shí)希林仍然是已流轉(zhuǎn)土地的承包人。時(shí)希林作為土地承包人認(rèn)為第三人改變土地用途，在其承包的土地上建設(shè)尾礦庫(kù)的行為侵害其合法權(quán)益，要求被告予以查處。被告是否履行法定職責(zé)對(duì)時(shí)希林的權(quán)利義務(wù)有實(shí)際影響，根據(jù)依《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第二十五條的規(guī)定，時(shí)希林具有本案的原告主體資格。

《中華人民共和國(guó)土地管理法》第六十六條規(guī)定“縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門(mén)對(duì)違反土地管理法律、法規(guī)的行為進(jìn)行監(jiān)督檢查?！薄秶?guó)土資源行政處罰辦法》第五條規(guī)定“國(guó)土資源違法案件由土地、礦產(chǎn)資源所在地的縣級(jí)國(guó)土資源主管部門(mén)管轄，但法律法規(guī)以及本辦法另有規(guī)定的除外。”依上述規(guī)定，被告具有對(duì)本轄區(qū)內(nèi)違反土地管理法律、法規(guī)的行為進(jìn)行監(jiān)督檢查的行政職責(zé)。原告要求被告對(duì)第三人違法占用基本農(nóng)田的行為進(jìn)行查處，屬于被告的職責(zé)范圍。被告針對(duì)原告的舉報(bào)及要求查處的請(qǐng)求雖然作出了信訪事項(xiàng)告知書(shū)，但經(jīng)審查該告知書(shū)主要是對(duì)第三人已取得的采礦證、通過(guò)安檢、環(huán)保、土地復(fù)墾等方面審查、審批、審核及尾礦庫(kù)占地面積、用地方式等情況進(jìn)行的客觀描述，被告始終未對(duì)原告所反映、舉報(bào)的第三人建設(shè)尾礦庫(kù)占地是否違法作出明確界定，亦沒(méi)有明確對(duì)原告請(qǐng)求查處事項(xiàng)的處理意見(jiàn)。被告的行為屬于未履行法定職責(zé)。

綜上，原告要求被告履行法定職責(zé)的請(qǐng)求成立，蓬萊市人民法院依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第七十二條之規(guī)定，判決被告蓬萊市國(guó)土資源局于本判決生效之日起六十日內(nèi)對(duì)原告時(shí)希林的舉報(bào)請(qǐng)求事項(xiàng)作出處理。

判決后，各方當(dāng)事人均未提出上訴。

【評(píng)析】

本案是因行政機(jī)關(guān)對(duì)投訴舉報(bào)的處理行為引發(fā)的行政訴訟，經(jīng)審理法院以行政機(jī)關(guān)未履行法定職責(zé)進(jìn)行了判決。在本案審理過(guò)程中涉及到三個(gè)方面的問(wèn)題：一、時(shí)希林作為投訴舉報(bào)人的原告資格問(wèn)題；二、對(duì)投訴舉報(bào)事項(xiàng)是信訪事項(xiàng)還是要求履行職責(zé)的區(qū)分；三、對(duì)當(dāng)事人的投訴舉報(bào)僅作形式上的答復(fù)未在實(shí)體上作實(shí)質(zhì)性處理是否屬于不履行法定職責(zé)。

一、投訴舉報(bào)人的原告資格問(wèn)題。

投訴舉報(bào)是公民向有關(guān)行政機(jī)關(guān)提出舉報(bào)事項(xiàng)，要求行政機(jī)關(guān)依法予以處理，是公民主張社會(huì)公共利益或自身合法權(quán)益的重要方式之一。任何公民都有向行政機(jī)關(guān)舉報(bào)違法行為的權(quán)利，行政機(jī)關(guān)接到舉報(bào)后，亦應(yīng)積極作為。但并非所有行政機(jī)關(guān)對(duì)投訴舉報(bào)所作的行為，都具有可訴性，也并非所有投訴舉報(bào)人都具有提起行政訴訟的原告主體資格。投訴舉報(bào)權(quán)轉(zhuǎn)化為起訴權(quán)，須受到行政訴訟法關(guān)于原告主體資格規(guī)定的限制。通常情況下，對(duì)投訴舉報(bào)人是否具備原告資格的判決，取決于以下方面：第一，法律、法規(guī)或者規(guī)章是否規(guī)定了投訴舉報(bào)的請(qǐng)求權(quán)；第二，該投訴舉報(bào)請(qǐng)求權(quán)的規(guī)范目的是否在于保障投訴舉報(bào)人自身的合法權(quán)益。就本案而言，時(shí)希林承包的土地雖已流轉(zhuǎn)，但根據(jù)流轉(zhuǎn)合同及時(shí)希林持有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證，原土地承包關(guān)系未發(fā)生變化，時(shí)希林仍是被占用土地的承包人。《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第二十五條第一款規(guī)定，“行政行為的相對(duì)人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，有權(quán)提起訴訟?！钡谒氖艞l第一項(xiàng)規(guī)定“提起訴訟的原告是符合本法第二十五條規(guī)定的公民、法人或者其他組織?！薄赐恋毓芾矸ā档诹鶙l規(guī)定“任何單位和個(gè)人都有遵守土地管理法律、法規(guī)的義務(wù)，并有權(quán)利對(duì)違反土地管理法律法規(guī)的行為提出檢舉和控告?！睍r(shí)希林認(rèn)為其承包的土地被第三人改變用途違法占用，向被告投訴舉報(bào)要求被告進(jìn)行查處，涉及時(shí)希林自身的合法權(quán)益，被告針對(duì)該舉報(bào)所作的處理，與時(shí)希林自身的合法權(quán)益有直接利害關(guān)系，依上述法律規(guī)定，時(shí)希林具備提起本案行政訴訟的原告主體資格。

二、對(duì)投訴舉報(bào)事項(xiàng)是信訪事項(xiàng)還是要求履行職責(zé)的區(qū)分。

現(xiàn)實(shí)中，由于投訴舉報(bào)事項(xiàng)的多樣性和復(fù)雜性，這就要求行政機(jī)關(guān)在處理投訴舉報(bào)事項(xiàng)時(shí)，應(yīng)根據(jù)投訴舉報(bào)的內(nèi)容依法分類處理，而不能不作區(qū)分，對(duì)本屬要求其履行行政職責(zé)的事項(xiàng)以信訪事項(xiàng)予以受理并答復(fù)，以信訪答復(fù)的形式代替履行行政職責(zé)。具體到本案，原告投訴舉報(bào)事項(xiàng)系第三人違法占地，要求被告予以查處，以保護(hù)其合法權(quán)益。根據(jù)《土地管理法》第六十六條、《國(guó)土資源行政處罰辦法》第五條的規(guī)定對(duì)轄區(qū)內(nèi)土地違法行為進(jìn)行查處是被告的法定職責(zé)，而被告未按法律規(guī)定的程序、方式履行法定職責(zé)，對(duì)原告的投訴舉報(bào)事項(xiàng)作出處理，而是以信訪答復(fù)的方式對(duì)原告要求其履行行政職責(zé)的請(qǐng)求進(jìn)行了告知，庭審中被告也辯稱對(duì)原告投訴舉報(bào)事項(xiàng)作出告知已其履行了法定職責(zé)，暫且不論告知內(nèi)容是否合法，告知的形式即不符合法律規(guī)定，不符合依法行政的要求。由此引申到當(dāng)事人不服信訪答復(fù)行為提起行政訴訟的受理問(wèn)題，一般情形下，行政機(jī)關(guān)作出的信訪答復(fù)不屬行政訴訟的受案范圍，但實(shí)踐中常見(jiàn)有當(dāng)事人向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)履行法定職責(zé)或提出舉報(bào)要求查處，行政機(jī)關(guān)僅以一紙信訪答復(fù)予以回應(yīng)，并作出未對(duì)當(dāng)事人提出的事項(xiàng)進(jìn)行實(shí)質(zhì)處理的信訪答復(fù)，以期通過(guò)信訪答復(fù)不屬行政訴訟受案范圍來(lái)規(guī)避司法審查。但法院對(duì)于是否受理就信訪答復(fù)行為提起的行政訴訟時(shí)并不會(huì)機(jī)械地依據(jù)法律規(guī)定僅憑信訪答復(fù)的形式外觀一概而論，而是結(jié)合當(dāng)事人提出的申請(qǐng)內(nèi)容是否屬于該行政機(jī)關(guān)的法定職責(zé)范圍、該答復(fù)是否對(duì)申請(qǐng)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響等因素作出綜合判斷，從而對(duì)被訴信訪答復(fù)的可訴性作出準(zhǔn)確判斷，對(duì)行政機(jī)關(guān)的行為給予恰當(dāng)?shù)乃痉ㄔu(píng)價(jià)，促使行政機(jī)關(guān)依法行政并接受司法審查和監(jiān)督。因本案原告提起的是不履行法定職責(zé)之訴，不是不服信訪答復(fù)行為，故本案判決中未對(duì)該信訪答復(fù)是否可訴作出闡述與認(rèn)定。

三、對(duì)當(dāng)事人的投訴舉報(bào)僅作形式上的答復(fù)，未在實(shí)體上作實(shí)質(zhì)性處理是否屬于不履行法定職責(zé)。

行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)的主要表現(xiàn)有：1、拒絕履行；2、不予答復(fù)；3拖延履行；4不完全履行；5不適當(dāng)履行。其中不予答復(fù)的主要情形有：法定期限內(nèi)不作答復(fù)；超過(guò)法定期限作出答復(fù)；不完全答復(fù)；不予實(shí)質(zhì)性答復(fù)。本案中，原告的申請(qǐng)事項(xiàng)確系被告的法定職責(zé)，被告應(yīng)依法履行。被告對(duì)原告要求其履行法定職責(zé)的投訴舉報(bào)事項(xiàng)作出了信訪告知，告知的外在形式不符合法律規(guī)定，但被告是否履行了法定職責(zé)，還是應(yīng)從實(shí)質(zhì)上進(jìn)行審查認(rèn)定，綜合該信訪答復(fù)行為是否對(duì)當(dāng)事人的申請(qǐng)事項(xiàng)作出實(shí)質(zhì)處理、是否存在推諉不履行法定職責(zé)的情形來(lái)判斷，而不應(yīng)拘泥于“信訪告知”這一形式。如果行政機(jī)關(guān)作出的信訪告知并不只是流于形式地對(duì)當(dāng)事人提出的申請(qǐng)事項(xiàng)作出告知，包含了其作為行政機(jī)關(guān)在收到當(dāng)事人提出的履職申請(qǐng)后依法進(jìn)行立案、調(diào)查、作出處理等履行職責(zé)情況的答復(fù)告知內(nèi)容時(shí)，該信訪告知便是行政機(jī)關(guān)是否履行職責(zé)、有無(wú)正確履行職責(zé)的體現(xiàn)。此時(shí)的信訪告知只是對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行履職情況告知的書(shū)面載體，不能僅憑形式而機(jī)械認(rèn)定行政機(jī)關(guān)對(duì)履行職責(zé)情況作出了信訪告知屬于未履行法定職責(zé)。反之，如果行政機(jī)關(guān)作出的告知或答復(fù)，未正面回應(yīng)當(dāng)事人的問(wèn)題，對(duì)當(dāng)事人申請(qǐng)履行職責(zé)的情況不作實(shí)質(zhì)性答復(fù)或顧左右而言他，不論其作出的是信訪告知還是其他答復(fù)，均屬不履行法定職責(zé)的情形。具體到本案，被告對(duì)原告作出的信訪告知主要是對(duì)第三人已取得的采礦證、通過(guò)安檢、環(huán)保、土地復(fù)墾等方面審查、審批、審核及尾礦庫(kù)占地面積、用地方式等情況進(jìn)行的客觀描述，被告始終未對(duì)原告所反映、舉報(bào)的第三人建設(shè)尾礦庫(kù)占地是否違法作出明確界定，亦沒(méi)有明確對(duì)原告請(qǐng)求查處事項(xiàng)的處理意見(jiàn)。被告雖對(duì)原告的投訴舉報(bào)事項(xiàng)進(jìn)行了告知，但因未作實(shí)質(zhì)性處理，流于形式，其實(shí)質(zhì)是不予答復(fù)，屬于不履行法定職責(zé)的行為。因被告對(duì)原告作出的信訪告知沒(méi)有明確結(jié)論，沒(méi)有涉及到原告的權(quán)利義務(wù)，原告也不能提起撤銷之訴。本案原告提起不履行職責(zé)之訴，本院經(jīng)審理認(rèn)為被告的行為屬于未履行法定職責(zé)，判決被告在一定期限內(nèi)對(duì)原告的投訴舉報(bào)事項(xiàng)作出處理。

編寫(xiě)人：山東省蓬萊市人民法院 楊慶華

注：本文僅供研究交流之用！