背景解讀

十八屆三中全會(huì)明確提出“完善國有資產(chǎn)管理體制，以管資本為主加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)管，改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制，組建若干國有資本投資運(yùn)營公司”，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》（中發(fā)22號(hào)文）、《國務(wù)院關(guān)于改革和完善國有資產(chǎn)管理體制的若干意見》（國發(fā)63號(hào)文）、以及財(cái)政部在7月31日布的《關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對(duì)地方政府和國有企業(yè)投融資行為有關(guān)問題的通知》（財(cái)金〔2018〕23號(hào)）等陸續(xù)對(duì)改組組建國有資本投資、運(yùn)營公司提出了具體要求。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，自2013年以來至2017年初，有36家省級(jí)國資委改組組建了142家國有資本投資運(yùn)營公司，在改組組建方式、投資運(yùn)營模式、授權(quán)范圍、作用發(fā)揮等方面探索積累了初步的經(jīng)驗(yàn)。2016年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議也明確提出，2017年要加快國有資本投資運(yùn)營公司試點(diǎn)。

國有資本投資公司試點(diǎn)改革與我國國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段性特征和階段性要求密切相關(guān)。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，國有企業(yè)是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的支柱，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)是國有企業(yè)的依托，政企不分，國有企業(yè)是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)“大公司”的生產(chǎn)車間。

改革開放以來，政府放松對(duì)企業(yè)的管制，與企業(yè)建立合同關(guān)系，黨的十四屆三中全會(huì)后，實(shí)行所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)適度分離，對(duì)一些行政性總公司和集團(tuán)公司采取“授權(quán)經(jīng)營”的國有資產(chǎn)管理形式。

這些“授權(quán)機(jī)構(gòu)”既是國資所有者代表，又是國有企業(yè)的上級(jí)主管，被賦予最高經(jīng)營者的權(quán)能。2003年國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)成立以后，所有者代表和經(jīng)營管理的雙重職能普遍歸集到各級(jí)政府的國資委，由它們對(duì)國有企業(yè)行使“管人、管事、管資產(chǎn)”的職權(quán)。

我國國有資本主要具有兩種功能：一種是政策性功能，即為政府實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)提供資源；另一種是收益性功能，即為政府獲得財(cái)務(wù)回報(bào)，充實(shí)保障民生和提供公共服務(wù)的財(cái)政資源。這兩種功能隨著經(jīng)濟(jì)所處階段的不同，在結(jié)構(gòu)和比例上也相應(yīng)有所調(diào)整。

在經(jīng)濟(jì)發(fā)育程度較低的時(shí)期，政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)增長，國有資本主要側(cè)重于政策性功能，國有企業(yè)主要是作為政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的“工具”、發(fā)展戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)的“拳頭”和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的“抓手”，這種方式適應(yīng)了當(dāng)時(shí)的國情，并推動(dòng)我國經(jīng)濟(jì)較快越過發(fā)展的追趕期，成為全球第二大經(jīng)濟(jì)體。

新一輪國資國企改革的亮點(diǎn)就是由“管資產(chǎn)”向“管資本”轉(zhuǎn)變，重要舉措就是組建若干國有資本投資運(yùn)營公司，新時(shí)期國有資本投資運(yùn)營承接新環(huán)境，其戰(zhàn)略與管控必然也將面臨新定義。

何為國有資本投資公司

國有資本投資公司主要以服務(wù)國家戰(zhàn)略、優(yōu)化國有資本布局、提升產(chǎn)業(yè)競爭力為目標(biāo)，在關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，按照政府確定的國有資本布局和結(jié)構(gòu)優(yōu)化要求，以對(duì)戰(zhàn)略性核心業(yè)務(wù)控股為主，通過開展投資融資、產(chǎn)業(yè)培育和資本運(yùn)作等，發(fā)揮投資引導(dǎo)和結(jié)構(gòu)調(diào)整作用，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)集聚、化解過剩產(chǎn)能和轉(zhuǎn)型升級(jí)，培育核心競爭力和創(chuàng)新能力，積極參與國際競爭，著力提升國有資本控制力、影響力。

國有資本投資公司一般由如下平臺(tái)構(gòu)成：產(chǎn)業(yè)政策平臺(tái)、公共產(chǎn)品平臺(tái)、產(chǎn)業(yè)基金平臺(tái)、相關(guān)資產(chǎn)整合平臺(tái)、產(chǎn)能消化出清平臺(tái)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)促進(jìn)平臺(tái)、重大產(chǎn)業(yè)規(guī)劃平臺(tái)、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)平臺(tái)、核心項(xiàng)目平臺(tái)、產(chǎn)業(yè)集聚平臺(tái)、跨體制協(xié)作平臺(tái)、生態(tài)圈打造平臺(tái)、產(chǎn)業(yè)服務(wù)平臺(tái)。

相比之下央企層面國有資本投資公司旗下，只有六個(gè)平臺(tái)國企改革與重組平臺(tái)、資產(chǎn)管理平臺(tái)、重大項(xiàng)目平臺(tái)、海外并購平臺(tái)、國有資本流動(dòng)平臺(tái)、金控平臺(tái)。

常見的國有資本投資平臺(tái)有：交投類、能投類、建投類、商貿(mào)投類、工投（裝備投）、金控類（產(chǎn)業(yè)基金類）、城投類、旅投類、文投類、國際（海外）投類、資源（礦業(yè)）投類、港投類、海投類、航投（機(jī)場(chǎng)）類、化醫(yī)投類、水利水務(wù)類、農(nóng)業(yè)類（糧油、農(nóng)資）、交易所類、創(chuàng)新（科技創(chuàng)新）投類、生態(tài)環(huán)保類、互聯(lián)網(wǎng)（大數(shù)據(jù)）類。

國有資本投資公司功能和目標(biāo)

在中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代的大背景下，原來許多國有經(jīng)濟(jì)發(fā)揮主導(dǎo)作用的“重要行業(yè)、關(guān)鍵領(lǐng)域”已變?yōu)楦偁庮I(lǐng)域，制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的瓶頸、關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)命脈的很多方面已發(fā)生變化，雖然在一些關(guān)系國家安全和公共服務(wù)的領(lǐng)域，國有資本實(shí)現(xiàn)政府公共目標(biāo)的功能仍不可少，但國有企業(yè)的“工具”“拳頭”“抓手”作用相對(duì)減弱，重點(diǎn)應(yīng)發(fā)揮收益性功能，成為國有經(jīng)營性資本，以投資收益作為公共財(cái)政的補(bǔ)充來源。

因此，原有的國資監(jiān)管和國資經(jīng)營模式需要適應(yīng)新時(shí)代發(fā)展的新要求，一些矛盾和問題需要加快和深化改革，例如國資監(jiān)管存在越位、錯(cuò)位、缺位現(xiàn)象；一些國有企業(yè)市場(chǎng)主體地位尚未真正確立，現(xiàn)代企業(yè)制度還不健全；國有資本運(yùn)行和配置效率不高，國有經(jīng)濟(jì)布局結(jié)構(gòu)尚需優(yōu)化等等。

需要按照加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求，推動(dòng)國資監(jiān)管體系、國有資本授權(quán)經(jīng)營體系改革，釋放企業(yè)活力，培育企業(yè)的全球競爭力，以適應(yīng)新時(shí)代發(fā)展的要求。

國有資本投資公司，不是傳統(tǒng)意義上的投控型集團(tuán)。國有資本投資公司意在實(shí)施國家對(duì)經(jīng)濟(jì)的引導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)政府特殊的公共目標(biāo)，如減少社會(huì)不公、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等。國有資本投資公司為了實(shí)現(xiàn)政策性目標(biāo)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)類投資，通過資本投資而不是行政權(quán)力保持國有經(jīng)濟(jì)的控制力和影響力。

國有資本投資公司就是將國有資本在國有企業(yè)之間進(jìn)行配置與再配置，而實(shí)現(xiàn)的途徑就是組建若干國有資本投資公司。國有資本投資意在培育產(chǎn)業(yè)競爭力，提高國資整體競爭實(shí)力，因此，國有資本投資公司定位于國有資本、國有股權(quán)的管理者之間，但它不應(yīng)是國有資本的所有者，或國有企業(yè)的真正出資人，僅是一個(gè)資產(chǎn)重組的平臺(tái)。

國有資本投資公司的戰(zhàn)略

國有資本投資整個(gè)戰(zhàn)略的核心是產(chǎn)業(yè)升級(jí)。其母公司的核心是資本運(yùn)作，產(chǎn)業(yè)板塊的核心是產(chǎn)業(yè)運(yùn)作，孫公司核心是產(chǎn)品和服務(wù)的運(yùn)作，但一以貫之打通三層的是產(chǎn)業(yè)升級(jí)。

產(chǎn)業(yè)升級(jí)的本質(zhì)是跳出企業(yè)視野站在產(chǎn)業(yè)高度上，發(fā)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的政策、結(jié)構(gòu)、認(rèn)識(shí)，重大短板與局限、重大風(fēng)險(xiǎn)、產(chǎn)業(yè)進(jìn)化、各種新技術(shù)新產(chǎn)業(yè)新經(jīng)濟(jì)對(duì)產(chǎn)業(yè)的促進(jìn)與顛覆、產(chǎn)業(yè)運(yùn)作方式、交易方式、發(fā)展動(dòng)力、所需要素、集聚方式、創(chuàng)新方式，通過一手牽政府，一手帶動(dòng)千家萬戶，用各種手法促進(jìn)產(chǎn)業(yè)打破短板，去除落后，破除局限，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新、生態(tài)、進(jìn)步與帶動(dòng)，帶動(dòng)社會(huì)效益的最大化。

母公司的核心是資本運(yùn)作，但是其出發(fā)點(diǎn)是圍繞產(chǎn)業(yè)升級(jí)，比如做旅游，把旅游做大，做旅游產(chǎn)業(yè)基金，引入龍頭企業(yè)，做重大創(chuàng)新，產(chǎn)業(yè)的扶持，重大景點(diǎn)的打造，還是其他高科技業(yè)態(tài)發(fā)展，所以母公司資本運(yùn)作是為了做好產(chǎn)業(yè)，做產(chǎn)業(yè)競爭力，做產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)力，做產(chǎn)業(yè)的前瞻性。不做中低端產(chǎn)業(yè)，所以母公司本級(jí)為了產(chǎn)業(yè)升級(jí)。需要注重幾個(gè)要點(diǎn)——現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)整合、短板產(chǎn)業(yè)、關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)突破、重要門檻突破、產(chǎn)業(yè)集聚、龍頭打造、產(chǎn)業(yè)生態(tài)培育，圍繞幾個(gè)核心目的服務(wù)目的的實(shí)現(xiàn)。所有手法都貫穿著產(chǎn)業(yè)整合的目的、思考、能力、平臺(tái)、功能和運(yùn)作。

子集團(tuán)層面的戰(zhàn)略就是產(chǎn)業(yè)運(yùn)作，子集團(tuán)層面的產(chǎn)業(yè)運(yùn)作仍然貫穿產(chǎn)業(yè)升級(jí)，他們的產(chǎn)業(yè)升級(jí)不是簡單的獲益，卡位，把產(chǎn)業(yè)最高價(jià)值段占有掙錢，而是推動(dòng)發(fā)展，帶領(lǐng)民營和其他國企掙錢，向前大跨步。

甚至在重大創(chuàng)新、技術(shù)、制度、商業(yè)模式上比起周邊省份和相關(guān)的競爭企業(yè)拉開一個(gè)較大的差距，落實(shí)到產(chǎn)業(yè)板塊就是做這個(gè)事情。所以圍繞著重大創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)競爭力、研究競爭對(duì)手，頂住其他兄弟區(qū)域的可能造成競爭的產(chǎn)業(yè)的而一些短板進(jìn)行突破，打造，能力進(jìn)行定向塑造，尤其未來圍繞制度，商業(yè)模式，管理，組織的創(chuàng)新上要下功夫。

孫公司的板塊的核心是產(chǎn)品升級(jí)，而不是越掙錢越好的產(chǎn)品服務(wù)，比如蘋果公司所有服務(wù)圍繞著蘋果生態(tài)圈，萬達(dá)收購旅行社，回頭給萬達(dá)的旅游地產(chǎn)帶去很多游客，所以旅行社的產(chǎn)品服務(wù)強(qiáng)化了萬達(dá)的多元化產(chǎn)業(yè)鏈條布局。

這里說的國有資本投資公司第三層面，孫公司產(chǎn)品服務(wù)貫穿產(chǎn)業(yè)升級(jí)，要么直接體現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，要么促進(jìn)，要么有益于，要么因它存在使得產(chǎn)業(yè)升級(jí)存在更便利，效益更好。這些構(gòu)成了國有資本投資公司的戰(zhàn)略。

戰(zhàn)略管理：對(duì)于省產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀，主要問題，主要需要解決的難題，力圖打造以下模式：使命+動(dòng)態(tài)任務(wù)+重大任務(wù)與課題+產(chǎn)業(yè)責(zé)任+向上營銷+市場(chǎng)化行為。

一開始國有資本投資公司就有使命，發(fā)展過程中上級(jí)注入動(dòng)態(tài)任務(wù)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展還有重大任務(wù)與課題，產(chǎn)業(yè)責(zé)任需要引領(lǐng)，市場(chǎng)化行為是市場(chǎng)化發(fā)展的必須，向上營銷的行為，要積極爭取利益，牌照的活動(dòng)，所以形成了一個(gè)國有資本投資公司的多任務(wù)協(xié)同處理的多維度均衡戰(zhàn)略管理，過程中有強(qiáng)烈互動(dòng)的特點(diǎn)。

國有資本投資公司和另外地區(qū)的龍頭之間形成互動(dòng)，如果龍頭企業(yè)不強(qiáng)，國有資本投資公司代替，如果龍頭強(qiáng)，國有資本投資公司退而形成產(chǎn)業(yè)服務(wù)。

國有資本投資公司的管控

國有資本投資公司的管控核心：正面清單+負(fù)面清單+產(chǎn)業(yè)布局與結(jié)構(gòu)優(yōu)化+產(chǎn)業(yè)競爭力打造+制度建設(shè)促進(jìn)。

國資資本投資公司也得注重產(chǎn)業(yè)板塊的差異化管控。常見的國有資本投資公司比如交投、能投，只做一個(gè)產(chǎn)業(yè)化，進(jìn)行全產(chǎn)業(yè)鏈管控或者半產(chǎn)業(yè)鏈管控。

如果國有資本投資公司同時(shí)做好幾個(gè)產(chǎn)業(yè)，圍繞好幾個(gè)產(chǎn)業(yè)做好根據(jù)不同產(chǎn)業(yè)的特征形成個(gè)性化的產(chǎn)業(yè)升級(jí)，有些產(chǎn)業(yè)處在不同的生命周期，本省的產(chǎn)業(yè)成熟度、態(tài)勢(shì)，我公司在產(chǎn)業(yè)鏈條上的卡位不同，強(qiáng)調(diào)一司一策式的一個(gè)產(chǎn)業(yè)一個(gè)管控模式，而非國有資本運(yùn)營公司式的模板+微調(diào)。

歸根結(jié)底是國有資本投資公司在產(chǎn)業(yè)上要做的實(shí)一點(diǎn)。所以不同產(chǎn)業(yè)板塊中介入的要深一點(diǎn)，不能用共性管理代替產(chǎn)業(yè)服務(wù)。

國有資本投資公司的管控和投控型集團(tuán)的管控相比是要放權(quán)的多，但在產(chǎn)業(yè)的宏觀與頂層方面，思考的要多，布局的要多，平臺(tái)與服務(wù)要深入一點(diǎn)。

最后國有資本投資公司在未來仍然有一個(gè)做大了以后和民營企業(yè)之間的關(guān)系問題要處理好——原則上和民企之間形成國資投資公司做創(chuàng)新、引領(lǐng)、先進(jìn)，民營企業(yè)做現(xiàn)實(shí)，產(chǎn)能放大，利潤實(shí)現(xiàn)。

國有企業(yè)如果全面進(jìn)入的話對(duì)民營企業(yè)擠出太厲害，所以掙了錢全部去做前瞻、未來、發(fā)展的。國有資本投資運(yùn)營公司不斷把成熟的創(chuàng)新、技術(shù)、產(chǎn)能、系統(tǒng)模式拿出來和民營企業(yè)合資合作，促進(jìn)證券化，把轉(zhuǎn)化和放大的資本不斷投入到創(chuàng)新和未來中去，要從最成熟的市場(chǎng)里面不斷抽出資本，向不成熟乃至最前瞻的市場(chǎng)滾動(dòng)投入，不斷循環(huán)，國有和民營企業(yè)就可以攜手共進(jìn)了。

建議

根據(jù)中央關(guān)于試點(diǎn)改革的要求，以及實(shí)踐過程中的經(jīng)驗(yàn)，提出如下四項(xiàng)建議：

第一，相關(guān)部門需明確對(duì)投資公司放權(quán)、授權(quán)的內(nèi)容和方式，研究在試點(diǎn)企業(yè)開展“綜合改革試驗(yàn)”，同步推出落實(shí)董事會(huì)職權(quán)、市場(chǎng)化選聘經(jīng)營管理者、職業(yè)經(jīng)理人制度、薪酬分配差異化改革、中央企業(yè)兼并重組、混合所有制改革等多項(xiàng)改革。

第二，結(jié)合自申請(qǐng)情況切換為“管資本”的監(jiān)管方式，支持投資公司適度發(fā)展多元產(chǎn)業(yè)，形成多業(yè)支撐的產(chǎn)業(yè)格局；支持投資公司適度發(fā)展與產(chǎn)業(yè)協(xié)同的金融業(yè)務(wù)，推動(dòng)產(chǎn)融結(jié)合、以融促產(chǎn)；對(duì)投資公司實(shí)行“一企一策”的業(yè)績考核，重點(diǎn)考核國有資本的保值增值和運(yùn)行配置效率；把投資公司董事會(huì)考核和經(jīng)營班子考核分開進(jìn)行，國資委考核投資公司董事會(huì)，董事會(huì)對(duì)經(jīng)營班子考核。

第三，進(jìn)一步推動(dòng)中央企業(yè)間的資源整合，加大新興產(chǎn)業(yè)培育力度。優(yōu)先安排投資公司，以市場(chǎng)化方式，承擔(dān)中央企業(yè)兼并重組、結(jié)構(gòu)調(diào)整任務(wù)，整合中央企業(yè)同質(zhì)相關(guān)業(yè)務(wù)，避免無序競爭，相關(guān)部門在資金、政策等方面給予必要支持；加大資金、投資、考核等政策支持力度，引導(dǎo)投資公司持續(xù)加大在新興產(chǎn)業(yè)、高技術(shù)產(chǎn)業(yè)和重大前沿領(lǐng)域的投入，加快培育形成新的戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)。

第四，優(yōu)化投資公司試點(diǎn)企業(yè)管控模式。以培育優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)為使命，強(qiáng)化投資公司總部建設(shè)，按照“小總部、大產(chǎn)業(yè)”原則，重塑組織架構(gòu)，總部按照強(qiáng)化投資運(yùn)營、服務(wù)產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營要求，合理配置職能部門，重點(diǎn)提升資本運(yùn)作能力、產(chǎn)業(yè)研判能力、投資機(jī)會(huì)發(fā)現(xiàn)能力和風(fēng)險(xiǎn)管控能力；向所出資企業(yè)下放經(jīng)營權(quán)力，探索建立分級(jí)授權(quán)、監(jiān)督有力的管控模式。