不可否認(rèn)，在行政法制建設(shè)的今天，“依法行政”已經(jīng)成為行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)的基本要求，2002年3月頒布實(shí)施的《中華人民共和國(guó)立法法》，對(duì)行政法律規(guī)范的種類(lèi)和之間的層級(jí)效力作出了規(guī)定，但國(guó)務(wù)院規(guī)范性文件與行政法律規(guī)范之間的層級(jí)效力關(guān)系也是目前依據(jù)適用上存在的一個(gè)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

    長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)一直實(shí)行著“條”“塊”行政管理的格局，各自利益的發(fā)展和維護(hù)必然在社會(huì)發(fā)展過(guò)程中產(chǎn)生矛盾。就水資源費(fèi)征收從歷史到現(xiàn)實(shí)的實(shí)際情況，已經(jīng)揭示了這類(lèi)矛盾的利益因果關(guān)系。

    在社會(huì)發(fā)展過(guò)程中，中央與地方、社會(huì)各階層之間的利益沖突仍然會(huì)長(zhǎng)期存在，對(duì)各利益關(guān)系的調(diào)整，應(yīng)當(dāng)也只能由國(guó)務(wù)院以均衡國(guó)家的整體利益和維護(hù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序穩(wěn)定為目標(biāo)采取應(yīng)對(duì)措施。因此，國(guó)務(wù)院采取行政措施對(duì)社會(huì)各利益之間的協(xié)調(diào)作用是無(wú)可替代的。而國(guó)務(wù)院規(guī)范性文件的效力地位如果受到質(zhì)疑，勢(shì)必導(dǎo)致行政管理中適用依據(jù)上的錯(cuò)位，因此，國(guó)務(wù)院文件的效力地位亟待明確。

 
    （一）國(guó)務(wù)院規(guī)范性文件的作用

    國(guó)務(wù)院是全國(guó)最高行政機(jī)關(guān)。我國(guó)憲法賦予了國(guó)務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)性行政工作的權(quán)限，負(fù)責(zé)劃分各部委、各地方人民政府的行政職責(zé)，并實(shí)施監(jiān)督，改變或者撤消各部委發(fā)布的不適當(dāng)?shù)拿睢⒅甘竞鸵?guī)章，改變或者撤消地方各級(jí)行政機(jī)關(guān)的不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令。憲法第89條規(guī)定：國(guó)務(wù)院有權(quán)根據(jù)憲法和法律，規(guī)定行政措施、制定行政法規(guī)、發(fā)布決定和命令。

    按照憲法的授權(quán)，國(guó)務(wù)院規(guī)定的行政措施、制定的行政法規(guī)和發(fā)布的決定、命令，均是國(guó)務(wù)院實(shí)施憲法和法律、履行最高行政機(jī)關(guān)職責(zé)的具體形式。

    國(guó)務(wù)院規(guī)范性文件是國(guó)務(wù)院制定行政措施、發(fā)布行政決定、命令的公文載體，不僅在歷史上發(fā)揮著最高行政管理職能的作用，而且在現(xiàn)實(shí)行政管理中仍被廣泛應(yīng)用。我國(guó)有著社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的歷史，一元化政體的性質(zhì)又決定了中國(guó)特色社會(huì)“行政化”的特征。行政管理范圍廣泛，紛繁復(fù)雜，特別是在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期和社會(huì)快速發(fā)展時(shí)期，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)決定了社會(huì)各種利益的多元化和復(fù)雜化，如何規(guī)范和調(diào)整社會(huì)各利益之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益和各利益的共同發(fā)展，即是國(guó)家行政管理的客觀范疇，也決定著行政管理的方式和方向的變化。在行政法制建設(shè)的今天，行政立法已經(jīng)呈現(xiàn)快速的成果，但仍難滿(mǎn)足管理的需求。社會(huì)發(fā)展必然會(huì)因時(shí)、地、事、情勢(shì)的變化而不斷出現(xiàn)新情況、新問(wèn)題。國(guó)家行政管理活動(dòng)在實(shí)現(xiàn)國(guó)家意志過(guò)程中，不得不面對(duì)現(xiàn)實(shí)做出及時(shí)、必要的反映。因此，國(guó)家最高行政機(jī)關(guān)在社會(huì)管理活動(dòng)中采取多元式效力的管理方式對(duì)社會(huì)秩序進(jìn)行規(guī)范和協(xié)調(diào)，是最高行政機(jī)關(guān)履行國(guó)家管理職能的必然。

    采用國(guó)務(wù)院規(guī)范性文件這種形式發(fā)布最高行政機(jī)關(guān)的政令，是我國(guó)行政管理的基本手段，也是實(shí)現(xiàn)行政效率的基本要求。國(guó)家行政管理采用政令的方式可以快速對(duì)社會(huì)管理事項(xiàng)作出反映：一是彌補(bǔ)立法空白，及時(shí)規(guī)范需要管理的事項(xiàng)；二是促進(jìn)法律的實(shí)施，在法律規(guī)范內(nèi)明確具體操作內(nèi)容；三是對(duì)新發(fā)的管理事項(xiàng)可以通過(guò)適應(yīng)性、時(shí)間性、針對(duì)性的規(guī)范調(diào)整，為行政立法積累實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。因此，國(guó)務(wù)院規(guī)范性文件的應(yīng)用，是國(guó)家行政管理和行政法制建設(shè)的重要組成部分。

    （二）國(guó)務(wù)院規(guī)范性文件的法定效力

    國(guó)務(wù)院規(guī)范性文件是國(guó)務(wù)院依法定職權(quán)和法定程序發(fā)布的規(guī)范社會(huì)公民和組織行為的具有普遍約束力的政令。其法定效力在我國(guó)行政管理現(xiàn)實(shí)中有著十分重要的地位。

    按照《中華人民共和國(guó)立法法》的規(guī)定，行政法規(guī)屬于法律淵源，成為一種社會(huì)管理穩(wěn)定的規(guī)范。而除行政法規(guī)以外國(guó)務(wù)院制定的行政措施和決定、命令，不屬于法律淵源。但是，按照憲法的授權(quán)，國(guó)務(wù)院制定的行政措施、行政法規(guī)和發(fā)布的決定、命令，均是國(guó)務(wù)院實(shí)施憲法和法律、履行最高行政機(jī)關(guān)職責(zé)的具體形式。因此，國(guó)務(wù)院發(fā)布的行政措施、決定和命令，同樣應(yīng)具備法律效力的基礎(chǔ)。

    通常國(guó)務(wù)院規(guī)范性文件發(fā)布的內(nèi)容，是一種“國(guó)家性的政令”，即是國(guó)務(wù)院部門(mén)和地方人民政府制定規(guī)章和其它規(guī)范性文件的直接依據(jù)。比如，1999年國(guó)務(wù)院頒布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的決定》和2004年國(guó)務(wù)院頒布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》等，就是國(guó)務(wù)院執(zhí)行憲法制發(fā)的建設(shè)法制政府的綱領(lǐng)性文件。同時(shí)，按照組織法和立法法的規(guī)定，國(guó)務(wù)院有權(quán)改變或者撤消不適當(dāng)?shù)牟块T(mén)規(guī)章和地方政府規(guī)章，有權(quán)撤消下級(jí)行政機(jī)關(guān)作出的不適當(dāng)?shù)男姓Q定、命令。

    立法法對(duì)國(guó)務(wù)院規(guī)范性文件的特殊效力地位未作規(guī)定，但如果按照行政法律效力高于行政法定效力的邏輯推論，國(guó)務(wù)院履行改變和撤消國(guó)務(wù)院部門(mén)和地方政府不適當(dāng)?shù)囊?guī)章的權(quán)限以國(guó)務(wù)院規(guī)范性文件的形式就難以實(shí)現(xiàn)，國(guó)務(wù)院以規(guī)范性文件形式發(fā)布的行政措施及政令，也難作到統(tǒng)一和暢通。因此，國(guó)務(wù)院規(guī)范性文件依職權(quán)而產(chǎn)生的法定效力是確定的：即國(guó)務(wù)院規(guī)范性文件的法定效力高于地方性法規(guī)、部門(mén)規(guī)章、地方性規(guī)章。這是行政組織“下級(jí)服從上級(jí)”基本原則所決定的。

    國(guó)務(wù)院規(guī)范性文件的法定效力主要表現(xiàn)在一是對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)有確定力和對(duì)管理事項(xiàng)有普遍適用力，二是對(duì)管理相對(duì)個(gè)人、組織有拘束力和強(qiáng)制力，三是對(duì)社會(huì)發(fā)展有指導(dǎo)力和政策指向力，四是對(duì)協(xié)調(diào)行政關(guān)系和解決行政爭(zhēng)議有依據(jù)力。

    四、國(guó)務(wù)院規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)明確的效力地位及途徑

（一）    國(guó)務(wù)院規(guī)范性文件需要明確的效力地位

    隨著我國(guó)行政法制建設(shè)的進(jìn)程，為了對(duì)抽象行政行為的制定進(jìn)行規(guī)范，1987年4月21日，國(guó)務(wù)院頒布了《行政法規(guī)制定程序暫行條例》，使行政法規(guī)制定的程序及條件更加嚴(yán)謹(jǐn)。1993年由國(guó)務(wù)院制定、2001年由國(guó)務(wù)院修定的《行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》，對(duì)行政機(jī)關(guān)制定公文、文件進(jìn)行了規(guī)范。特別是2000年《中華人民共和國(guó)立法法》的頒布，對(duì)行政機(jī)關(guān)制定法律規(guī)范的層級(jí)權(quán)限及法律效力等級(jí)作出了更明確的規(guī)定，這無(wú)疑是行政法制建設(shè)的重大進(jìn)步。但也不可否認(rèn)，我國(guó)行政法制建設(shè)是一個(gè)歷史過(guò)程，行政法律規(guī)范與行政管理規(guī)范仍然在行政管理的現(xiàn)實(shí)中發(fā)揮著重要的作用。而其之間的關(guān)系、層級(jí)效力以及如何銜接，也是行政法制建設(shè)需要進(jìn)一步完善的重要方面。

    國(guó)務(wù)院規(guī)范性文件除行政內(nèi)部規(guī)則類(lèi)型、技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范類(lèi)型、社會(huì)發(fā)展政策指導(dǎo)類(lèi)型、行政組織及人事調(diào)整類(lèi)型外，對(duì)社會(huì)管理的具體事項(xiàng)以行政措施規(guī)范的類(lèi)型大量存在，曾在學(xué)理界被稱(chēng)為“法規(guī)性文件”，國(guó)務(wù)院1997年也曾作出過(guò)某文件是“經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)發(fā)布的，具有行政法規(guī)的效力”的答復(fù)。這類(lèi)行政措施的規(guī)范，一般會(huì)涉及對(duì)社會(huì)不同利益的調(diào)整和對(duì)管理相對(duì)人權(quán)力義務(wù)的設(shè)定，必然與行政法律規(guī)范相聯(lián)系，也會(huì)因其行政法定效力與行政法律效力的不同理解產(chǎn)生適用上的歧義，引起行政爭(zhēng)議處理適用依據(jù)上的困惑。

    在立法法實(shí)施后，國(guó)務(wù)院規(guī)范性文件至少有三種情況需要研究并明確其效力地位。

    一是屬于法律授權(quán)性質(zhì)的。這類(lèi)國(guó)務(wù)院規(guī)范性文件的發(fā)布主要是針對(duì)行政法律規(guī)范銜接過(guò)程中需要采取過(guò)渡性執(zhí)行措施的。如國(guó)辦27號(hào)文件的發(fā)布。是國(guó)務(wù)院實(shí)施水法與《水資源費(fèi)征收辦法》銜接的間隙過(guò)程中，為了執(zhí)行需要，作出的臨時(shí)性執(zhí)行措施，盡管該規(guī)定是以國(guó)務(wù)院規(guī)范性文件形式發(fā)布的，但按照水法授權(quán)國(guó)務(wù)院制定《水資源費(fèi)征收辦法》的權(quán)限，該文件應(yīng)當(dāng)具有“行政法規(guī)”的法定效力。

    二是屬于法律補(bǔ)充性質(zhì)的。這類(lèi)國(guó)務(wù)院規(guī)范性文件多是針對(duì)行政法律實(shí)施具體操作的。如《國(guó)務(wù)關(guān)于院貫徹實(shí)施行政處罰法的通知》，該文件的發(fā)布主要是針對(duì)各級(jí)行政機(jī)關(guān)執(zhí)行行政處罰法提出的具體要求。在該文件中，對(duì)規(guī)章設(shè)定行政處罰作出了罰款最高不得超過(guò)3萬(wàn)元額度的規(guī)定。盡管這種設(shè)定是以國(guó)務(wù)院規(guī)范性文件形式發(fā)布的，但具有法律效力的部門(mén)規(guī)章、地方規(guī)章，必須遵照?qǐng)?zhí)行。因此，這類(lèi)國(guó)務(wù)院規(guī)范性文件，也應(yīng)當(dāng)具有“行政法規(guī)”的法定效力。

    三是屬于法律未規(guī)范但社會(huì)發(fā)展急需管理性質(zhì)的。這類(lèi)國(guó)務(wù)院規(guī)范性文件主要是針對(duì)社會(huì)發(fā)展中出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題采取必要管理措施的。如《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)進(jìn)口汽車(chē)牌證管理的通知》，該文件就作出了“海關(guān)、公安、工商行政管理部門(mén)查獲的走私汽車(chē)和無(wú)進(jìn)口證明的汽車(chē)一律沒(méi)收，不得罰款放行”的規(guī)定。如果這類(lèi)性文件不具備“行政法規(guī)”的法定效力，汽車(chē)商品市場(chǎng)的秩序就難以維護(hù)。

    綜上所述，由于國(guó)務(wù)院的地位特殊，國(guó)務(wù)院規(guī)范性文件的法定效力應(yīng)當(dāng)依管理事項(xiàng)的具體情況，在合法行政的前提下，明確其具有“行政法規(guī)”的效力。

    （二）明確國(guó)務(wù)院規(guī)范性文件效力地位的途徑

    國(guó)務(wù)院規(guī)范性文件在現(xiàn)實(shí)中與行政法律規(guī)范在適用依據(jù)上的歧異以及產(chǎn)生的后果，應(yīng)當(dāng)引起高度重視。

    研究并明確國(guó)務(wù)院規(guī)范性文件法定效力的地位可以探索三種途徑：一是應(yīng)當(dāng)由國(guó)務(wù)院根據(jù)國(guó)家性管理的具體情況，對(duì)具有行政措施規(guī)范內(nèi)容的國(guó)務(wù)院規(guī)范性文件作出認(rèn)定，明確具有“行政法規(guī)”的效力。二是應(yīng)當(dāng)由國(guó)務(wù)院根據(jù)立法法執(zhí)行過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的國(guó)務(wù)院規(guī)范性文件層級(jí)效力變化的新情況，報(bào)請(qǐng)全國(guó)人大就立法法的實(shí)際適用作出法律解釋?zhuān)鞔_國(guó)務(wù)院規(guī)范性文件在不與法律和行政法規(guī)相抵觸的前提下具備的法定效力。三是由最高人民法院通過(guò)行政審判活動(dòng)，直接作出確認(rèn)國(guó)務(wù)院規(guī)范性文件法定效力的判例。