| 根據《憲法》、《地方組織法》和《立法法》，省級政府和較大的市的政府不僅可以發(fā)布具有普遍約束力的決定、命令、行政措施（表現為規(guī)范性文件），還可以制定地方政府規(guī)章，此為行政立法。目前，國務院《規(guī)章制定程序條例》對規(guī)章制定作出了具體規(guī)定，2003年3月1日施行的《安徽省行政機關規(guī)范性文件制定程序規(guī)定》（省政府令第149號）則規(guī)范了我省各級行政機關規(guī)范性文件的制定程序。合肥市政府作為“較大的市的政府”，既有權制定規(guī)范性文件，也有權制定規(guī)章。兩者既存在諸多相同之處，也存在明顯的區(qū)別。一、市政府規(guī)章與規(guī)范性文件的相同點（一）從作用來看，制定發(fā)布規(guī)章和規(guī)范性文件均是加強地方事務管理，提高政府工作效率，保障法律法規(guī)在本市有效實施的重要手段。（二）從制定程序上來看，市政府規(guī)章和規(guī)范性文件均應當包括立項、起草、政府法制機構統(tǒng)一審查、決定、公布幾個環(huán)節(jié)，未按法定程序制定的規(guī)章、規(guī)范性文件均不具有相應法律效力。（三）規(guī)章和規(guī)范性文件均屬于行政機關公文的范疇，均應當遵守《國家行政機關公文處理辦法》的相關規(guī)定。（四）從性質來看，規(guī)章、規(guī)范性文件均屬于政府的抽象行政行為，都具有強制執(zhí)行的法律效力，均可以作為具體行政行為的依據。（五）名稱來看，規(guī)章一般稱“辦法”、“規(guī)定”、“決定”等，規(guī)范性文件除可稱“辦法”、“規(guī)定”、“決定”外，還可以用“意見”、“通知”、“通告”等。但是，規(guī)章與規(guī)范性文件均不得稱“條例”。因此，不宜僅從名稱來區(qū)分規(guī)章與規(guī)范性文件。二、市政府規(guī)章與規(guī)范性文件的主要區(qū)別（一）從制定主體來看，各級行政機關均有權制定規(guī)范性文件，而地方政府規(guī)章只有省級政府和較大的市的政府才有權制定，本省范圍內，除省政府外，僅合肥、淮南兩市政府作為“較大的市”的政府有權制定地方政府規(guī)章。（二）從兩者效力來看，制定規(guī)章屬于立法活動，規(guī)章效力高于政府規(guī)范性文件。地方政府規(guī)章和國務院部門規(guī)章效力是同等的，政府規(guī)章可以和國務院部門規(guī)章不一致，規(guī)范性文件內容不得與規(guī)章相抵觸；按照《行政訴訟法》的規(guī)定，人民法院審理案件參照規(guī)章，沒有規(guī)定可以參照規(guī)范性文件；按照《行政復議法》的規(guī)定，公民、法人和其他組織若認為規(guī)范性文件違法或者不當，則可以在申請對具體行政行為復議的同時，要求一并審查，而對于規(guī)章則不得在復議申請中提出審查的要求，即“可以告紅頭文件而不能告規(guī)章”。（三）從兩者內容來看，規(guī)章內容既包括為加強地方事務管理的創(chuàng)設性規(guī)范，也包括為執(zhí)行法律、法規(guī)的執(zhí)行性規(guī)范，所規(guī)定的權利義務較全面、系統(tǒng)；而規(guī)范性文件則較專一、狹窄，有較強的針對性，更多地表現為對法律、法規(guī)、規(guī)章的執(zhí)行、補充，以實現其所創(chuàng)設的權利義務，或者使其更切合本地的實際情況。（四）從兩者權限來看，按照《行政處罰法》的規(guī)定，規(guī)章具有警告、一定數額罰款的設定權，而規(guī)范性文件不得設定處罰條款；按照《行政處罰法》的規(guī)定，行政機關可以通過規(guī)章委托符合法定條件的組織實施行政處罰，按照《行政許可法》的規(guī)定，行政機關在其法定職權范圍內，可以依據規(guī)章委托其他行政機關實施行政許可，規(guī)范性文件則不具有上述權限；按照《行政處罰法》、《行政許可法》的規(guī)定，規(guī)章可以在上位法規(guī)定的行政處罰的行為、種類和幅度范圍內作出具體規(guī)定或者在上位法設定的行政許可事項范圍內對實施該行政許可作出具體規(guī)定，而一般不宜通過規(guī)范性文件作相應規(guī)定。（五）從制定程序來看，市政府規(guī)章必須經市政府常務會議或者全體會議審議通過，而規(guī)范性文件可以經政府常務會議審議，也可以由政府負責人直接簽署；市政府規(guī)章必須在市政府公報和本行政區(qū)域內公開發(fā)行的報紙上及時公布，而規(guī)范性文件公布方式較為隨意，一般只要通過適當途徑使管理相對人周知即可，我市規(guī)定市政府規(guī)范性文件應當在市政府公報上及時刊登。市政府規(guī)章發(fā)布后，應當報有關市人大、省政府、省人大、國務院備案審查，而規(guī)范性文件只需要報省政府備案審查。（六）從結構上來看，規(guī)章一般有較為完整的章、節(jié)、條、款、項和總則、分則、附則等結構，而規(guī)范性文件相對較為簡略；并且前者具有由假定、處理、制裁（獎勵）三部分組成的規(guī)范結構，后者主要由三部分或其中二者組成，體現較強的執(zhí)行性。對某一事項的規(guī)范，是制定規(guī)章還是制定規(guī)范性文件，主要是根據其內容確定的。 |
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