作者：唐青林 李舒 楊巍

單位：北京市安理律師事務(wù)所

最高人民法院

土地部門與土地使用權(quán)競(jìng)得人簽署成交確認(rèn)書的行為屬于具體行政行為，未簽署出讓合同的僅能提起行政訴訟

前事不忘、后事之師。為避免未來(lái)發(fā)生類似敗訴，提出如下建議：

一、當(dāng)事人競(jìng)得土地部門通過(guò)掛牌、拍賣方式出讓的土地使用權(quán)并簽署成交確認(rèn)書，但未簽訂土地使用權(quán)出讓合同時(shí)發(fā)生爭(zhēng)議的，應(yīng)當(dāng)提起行政訴訟。該情形下當(dāng)事人提起民事訴訟的，法院會(huì)駁回起訴。

二、當(dāng)事人競(jìng)得土地并簽署成交確認(rèn)書后要及時(shí)要求與土地管理部門簽署土地出讓合同，向土地管理部門支付土地出讓金，辦理土地權(quán)屬證書，以確保實(shí)際獲得土地使用權(quán)。

《最高人民法院行政審判庭關(guān)于拍賣出讓國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)的土地行政主管部門與競(jìng)得人簽署成交確認(rèn)書行為的性質(zhì)問(wèn)題請(qǐng)示的答復(fù)》（ [2010]行他字第191號(hào)）

土地行政主管部門通過(guò)拍賣出讓國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)，與競(jìng)得人簽署成交確認(rèn)書的行為，屬于具體行政行為。當(dāng)事人不服提起行政訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。

《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》

第十一條  土地使用權(quán)出讓合同應(yīng)當(dāng)按照平等、自愿、有償?shù)脑瓌t，由市、縣人民政府土地管理部門與土地使用者簽訂。

《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》

第十五條  土地使用權(quán)出讓，應(yīng)當(dāng)簽訂書面出讓合同。

土地使用權(quán)出讓合同由市、縣人民政府土地管理部門與土地使用者簽訂。

《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》

第十二條  人民法院受理公民、法人或者其他組織提起的下列訴訟：

（十一）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議、土地房屋征收補(bǔ)償協(xié)議等協(xié)議的；

《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋》

第十一條  行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)公共利益或者行政管理目標(biāo)，在法定職責(zé)范圍內(nèi)，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議，屬于行政訴訟法第十二條第一款第十一項(xiàng)規(guī)定的行政協(xié)議。

公民、法人或者其他組織就下列行政協(xié)議提起行政訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理：

（一）政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議；

（二）土地、房屋等征收征用補(bǔ)償協(xié)議；

（三）其他行政協(xié)議。

以下為該案在法院審理階段，判決書中“本院認(rèn)為”就該問(wèn)題的論述：

根據(jù)《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第十一條的規(guī)定，土地使用權(quán)出讓合同應(yīng)當(dāng)按照平等、自愿、有償?shù)脑瓌t，由市、縣人民政府土地管理部門與土地使用者簽訂。因此土地出讓方和受讓方形成民事法律關(guān)系的基礎(chǔ)應(yīng)當(dāng)是雙方簽訂土地使用權(quán)出讓合同。該合同為要式合同。本案中，天瑞鋁業(yè)公司并未與陜縣國(guó)土局或三門峽國(guó)土局簽訂國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同，也未向陜縣國(guó)土局或三門峽國(guó)土局繳納土地出讓金，因此天瑞鋁業(yè)公司與陜縣國(guó)土局、三門峽國(guó)土局之間不構(gòu)成國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同關(guān)系。三門峽市房產(chǎn)交易管理中心作為三門峽國(guó)土局的下級(jí)部門，雖然其于2007年7月2日與天瑞鋁業(yè)公司就涉案的一個(gè)地塊簽訂了成交確認(rèn)書，但是根據(jù)《最高人民法院行政審判庭關(guān)于拍賣出讓國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)的土地行政主管部門與競(jìng)得人簽署成交確認(rèn)書行為的性質(zhì)問(wèn)題請(qǐng)示的答復(fù)》（（2010）行他字第191號(hào)）的規(guī)定，土地行政主管部門通過(guò)拍賣出讓國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)，與競(jìng)得人簽署成交確認(rèn)書的行為，屬于具體行政行為。天瑞三門峽鋁業(yè)公司不服，應(yīng)當(dāng)提起行政訴訟。陜縣國(guó)土局對(duì)涉案宗地重新掛牌出讓，亦屬具體行政行為。故天瑞鋁業(yè)公司起訴陜縣國(guó)土局、三門峽國(guó)土局，不屬于民事訴訟的受理范圍。

天瑞集團(tuán)三門峽鋁業(yè)有限公司與河南省三門峽市陜縣國(guó)土資源局、河南省三門峽市國(guó)土資源局等建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同糾紛二審民事裁定書，[最高人民法院（2015）民一終字第19號(hào)]。

因土地使用權(quán)成交確認(rèn)書發(fā)生爭(zhēng)議，法院認(rèn)為應(yīng)提起行政訴訟的判例

南京棲霞建設(shè)股份有限公司與海口市國(guó)土資源局建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同糾紛二審民事裁定書[最高人民法院（2016）最高法民終454號(hào)]|認(rèn)為，“南京棲霞公司與海口市國(guó)土局就案涉地塊僅簽署了成交確認(rèn)書，并未簽訂土地使用權(quán)出讓合同，故南京棲霞公司有關(guān)案涉土地使用權(quán)出讓合同已經(jīng)成立的主張不能成立。案涉土地使用權(quán)出讓公告雖有‘土地出讓合同定金為掛牌成交價(jià)的10%，其繳交的競(jìng)買保證金自動(dòng)轉(zhuǎn)為土地出讓合同定金和出讓價(jià)款’之規(guī)定，但是在土地使用權(quán)出讓合同尚未成立的情況下，南京棲霞公司為涉案地塊繳交的競(jìng)買保證金16177.5萬(wàn)元轉(zhuǎn)為土地使用權(quán)出讓合同定金和價(jià)款的條件并未成就。故南京棲霞公司主張其繳交的競(jìng)買保證金已經(jīng)自動(dòng)轉(zhuǎn)為土地使用權(quán)出讓合同定金和出讓價(jià)款的主張，沒(méi)有事實(shí)和法律依據(jù)。本案中南京棲霞公司系針對(duì)海口市國(guó)土局解除成交確認(rèn)書的行為所造成的損失主張賠償。參照《最高人民法院行政審判庭關(guān)于拍賣出讓國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)的土地行政主管部門與競(jìng)得人簽署成交確認(rèn)書行為的性質(zhì)問(wèn)題請(qǐng)示的答復(fù)》有關(guān)‘土地行政主管部門通過(guò)拍賣出讓國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)，與競(jìng)得人簽署成交確認(rèn)書的行為，屬于具體行政行為。當(dāng)事人不服提起行政訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理’的規(guī)定，?？谑袊?guó)土局解除成交確認(rèn)書的行為屬于具體行政行為，因該行為引起的爭(zhēng)議應(yīng)當(dāng)通過(guò)行政訴訟的途徑解決。南京棲霞公司亦另案就撤銷?？谑袊?guó)土局解除成交確認(rèn)書提起行政訴訟，可見(jiàn)南京棲霞公司亦認(rèn)可?？谑袊?guó)土局簽署和解除成交確認(rèn)書的行為是行政行為。故南京棲霞公司有關(guān)原裁定認(rèn)定本案不屬于民事案件受案范圍系適用法律錯(cuò)誤的主張，本院不予支持。南京棲霞公司如認(rèn)為?？谑袊?guó)土局解除成交確認(rèn)書的行為侵犯其財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的，可依據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第十二條的規(guī)定，通過(guò)提起行政訴訟的途徑尋求救濟(jì)。”

（一）本公號(hào)解讀的判決文書案件事實(shí)紛繁復(fù)雜和證據(jù)較多、往往涉及多個(gè)法律焦點(diǎn)。為了寫作和理解方便，我們可能僅選取某個(gè)具體角度、某個(gè)焦點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行解讀和評(píng)析，難免掛一漏萬(wàn)。需要完整了解某個(gè)案件，請(qǐng)通過(guò)法院官方網(wǎng)站或其他渠道獲取判決書原文進(jìn)行研讀。

（二）與此同時(shí)，有些案件事實(shí)似乎相同的案件，卻出現(xiàn)不一樣甚至相反的判決結(jié)果，這可能是因?yàn)榘讣聦?shí)看似相同實(shí)際上卻存在某些細(xì)微但關(guān)鍵的差別，也可能是最高法院根據(jù)社會(huì)發(fā)展的變化調(diào)整裁判規(guī)則和思路，甚至可能是法律法規(guī)本身出現(xiàn)了變化。判決書一旦做出就固化了，但是立法和司法實(shí)踐是不斷向前發(fā)展變化的。

（三）我國(guó)不是判例法國(guó)家，除非是最高人民法院正式發(fā)布的指導(dǎo)性案例（根據(jù)《最高人民法院關(guān)于案例指導(dǎo)工作的規(guī)定》第七條規(guī)定， 最高人民法院發(fā)布的指導(dǎo)性案例，各級(jí)人民法院審判類似案例時(shí)應(yīng)當(dāng)參照），否則即使是最高法院的判決書也并不具有指導(dǎo)另案判決的法律效力。