財(cái)政部PPP中心最新數(shù)據(jù)顯示，截至2016年底，全國入庫PPP項(xiàng)目共計(jì)11260個(gè)，投資額13.5萬億元。其中，環(huán)保類項(xiàng)目2334個(gè)，占全部入庫項(xiàng)目總數(shù)的20.7%。多位專家指出，隨著“水十條”部分指標(biāo)考核臨近，2017年水投資將達(dá)到峰值，水環(huán)境PPP萬億市場空間將釋放。在此背景下，上市公司相關(guān)PPP項(xiàng)目將加快落地。

市場規(guī)模逾萬億元

環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院副院長吳舜澤表示，在環(huán)保類PPP項(xiàng)目中，涉水項(xiàng)目包括污水處理、水利、供排水、水環(huán)境綜合治理、海綿城市、地下綜合管廊等占比高，超過80%。

北大環(huán)境學(xué)院E20聯(lián)合研究院院長助理肖瓊表示，“水十條”充分的明確了水2017年-2020年階段的發(fā)展目標(biāo)，激發(fā)了以黑臭水體治理為核心的污水處理市場。而近期“河長制”的實(shí)施，則一定程度上推進(jìn)相關(guān)項(xiàng)目盡快落地。

住建部黑臭水體整治信息平臺數(shù)據(jù)顯示，目前全國224個(gè)地級及以上城市共排查確認(rèn)黑臭水體2082個(gè)。其中，34.9%已完成整治，28.4%正在整治，22.8%正在開展項(xiàng)目前期相關(guān)工作。

根據(jù)“水十條”的要求，2017年底前直轄市、省會(huì)城市、計(jì)劃單列市建成區(qū)要基本消除黑臭水體?！?017年考核的36個(gè)重點(diǎn)城市，當(dāng)前的治理完成率是44%。2017年黑臭水體整治任務(wù)艱巨。”肖瓊認(rèn)為，在切實(shí)的需求下，近期釋放的黑臭水體治理市場空間預(yù)計(jì)超過兩萬億元，且在2017年左右達(dá)到峰值。2017年水環(huán)境PPP市場釋放空間將達(dá)到萬億元。其中，一半以上的市場在污水處理廠的提標(biāo)改造，另一半在水質(zhì)改善市場。

PPP模式將從兩個(gè)方面改變環(huán)保產(chǎn)業(yè)。首先是項(xiàng)目的體量?！霸趥鹘y(tǒng)市政單體項(xiàng)目時(shí)代，項(xiàng)目體量達(dá)到10億元算是很大的項(xiàng)目。在PPP時(shí)代，單體項(xiàng)目超過10億元很常見，百億元級的項(xiàng)目也開始落地?！毙き傉f。

其次是改變環(huán)保產(chǎn)業(yè)格局，產(chǎn)業(yè)集中度將明顯提升。吳舜澤認(rèn)為，由于PPP模式整體規(guī)模較大，且需要環(huán)保投融資的介入，傳統(tǒng)環(huán)保公司業(yè)務(wù)很難全面覆蓋。在此背景下，上市公司加快整合兼并資源成為環(huán)保市場的趨勢。上市公司通過延伸業(yè)務(wù)鏈條，拓展業(yè)務(wù)范圍，構(gòu)建環(huán)保大平臺，以承接更為復(fù)雜的PPP項(xiàng)目。

目前參與水環(huán)境PPP項(xiàng)目的公司主要有三類。第一大類是傳統(tǒng)的水務(wù)集團(tuán)，包括全國型、區(qū)域型的企業(yè)，北控水務(wù)、、北排集團(tuán)是其中的核心；第二類是以央企的建筑類公司為核心。如專門成立了水務(wù)運(yùn)營公司，、等屢屢斬獲水環(huán)境綜合整治大單；第三大類是以為代表的園林生態(tài)公司，及跨行業(yè)進(jìn)入的地產(chǎn)集團(tuán)。

PPP模式仍需完善

專家認(rèn)為，從目前情況看，PPP制度還需完善，投融資體制改革仍不到位，項(xiàng)目參與方信用履約機(jī)制有待健全，專業(yè)咨詢服務(wù)能力還需加強(qiáng)。

財(cái)政部副部長劉偉日前在博鰲論壇上表示，PPP如果運(yùn)用好了可以減輕財(cái)政短期內(nèi)的壓力。但如果處理不好，比如政府出現(xiàn)信譽(yù)問題，或者對總量管控不好，PPP可能增加政府債務(wù)。

中國國際工程咨詢公司研究中心主任李開孟認(rèn)為，PPP領(lǐng)域目前存在一些突出問題應(yīng)該明確。首先，PPP引進(jìn)社會(huì)資本究竟是股權(quán)投資，還是明股實(shí)債。在PPP模式下，未來使用者付費(fèi)的收費(fèi)機(jī)制等問題，使得對PPP未來二三十年的長期現(xiàn)金流量的預(yù)期困難，可能導(dǎo)致PPP從股權(quán)投資演變成一種必須給出合理回報(bào)水平、且在一定時(shí)期內(nèi)陸方政府必須接手的投資模式。從目前實(shí)際操作的情況看，不少PPP項(xiàng)目演變成各種名目下的明股實(shí)債。

其次，PPP項(xiàng)目是進(jìn)行長期投資，還是各種類型的短期融資行為。目前PPP主要的參與主體是施工企業(yè)和各類基金投資者。但施工企業(yè)傾向于短期施工承包利潤，不少基金投資者則追求短期財(cái)務(wù)回報(bào)。部分PPP項(xiàng)目演變成各種類型的短期融資創(chuàng)新方式。

此外，有些地方將不適合采用PPP模式的項(xiàng)目包裝成PPP項(xiàng)目，這些項(xiàng)目成為申請財(cái)政資金補(bǔ)助的工具。

全國工商聯(lián)環(huán)境商會(huì)指出，有的PPP項(xiàng)目工程重建輕運(yùn)，部分建筑類企業(yè)中標(biāo)環(huán)保項(xiàng)目后，在階段獲得高額利潤，擠壓了環(huán)境設(shè)施后期運(yùn)營的合理必要成本。導(dǎo)致環(huán)保設(shè)施運(yùn)營類項(xiàng)目及企業(yè)回報(bào)率下降，項(xiàng)目能否實(shí)現(xiàn)預(yù)期的環(huán)境功能存在較大風(fēng)險(xiǎn)。

“現(xiàn)有的PPP模式將引導(dǎo)到如何參與融資及承攬施工任務(wù)方面，對專業(yè)運(yùn)營關(guān)注不夠。很多PPP項(xiàng)目未來幾年將面臨專業(yè)化運(yùn)營問題，違約事件可能不斷出現(xiàn)。”李開孟說。

全國工商聯(lián)環(huán)境商會(huì)表示，地方政府融資及償債能力差異較大。PPP項(xiàng)目普遍在10-30年，項(xiàng)目運(yùn)營期內(nèi)可能面臨地方政府支付不及時(shí)等問題，對項(xiàng)目穩(wěn)定持續(xù)運(yùn)營有重要影響。比如，有的地方的水利工程項(xiàng)目，在企業(yè)施工建設(shè)進(jìn)行到四分之一階段時(shí)，地方政府方中斷合作，欲改換其他公司承建。這將影響社會(huì)資本參與的積極性。

提升規(guī)范化操作水平

對于PPP推進(jìn)過程中存在的問題，清華大學(xué)PPP研究中心王天義認(rèn)為，首先應(yīng)該加強(qiáng)頂層制度設(shè)計(jì)，在國家層面直接操作一些大型PPP項(xiàng)目。

王天義建議，制定法規(guī)、政策、規(guī)范文本等，指導(dǎo)全國的PPP實(shí)踐。通過少量大型的綜合性、跨地區(qū)PPP項(xiàng)目，交由中央PPP機(jī)構(gòu)直接操作。這樣既可以積累實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)有利于提升PPP相關(guān)政策法規(guī)的制定水平。

值得注意的是，PPP相關(guān)立法已被列入國務(wù)院2017年立法計(jì)劃的“急需項(xiàng)目”。認(rèn)為，通過立法將規(guī)范目前PPP操作流程中的規(guī)則沖突，解決權(quán)責(zé)不明等方面的問題，推動(dòng)行業(yè)健康發(fā)展。

李開孟表示，下一步，有關(guān)部門將從多個(gè)方面規(guī)范引導(dǎo)PPP發(fā)展，包括推動(dòng)中小城市PPP創(chuàng)新試點(diǎn)、推動(dòng)PPP資產(chǎn)證券化、鼓勵(lì)民營企業(yè)參與PPP項(xiàng)目投資等。

目前，發(fā)改委和住建部正積極推動(dòng)40多個(gè)中小城鎮(zhèn)的PPP城市試點(diǎn)。為提升這些城市的PPP項(xiàng)目的規(guī)范化操作水平，發(fā)改委今年可能安排7億元用于PPP項(xiàng)目的前期費(fèi)用。

“PPP資產(chǎn)證券化目前熱度高，市政項(xiàng)目尤其是水務(wù)方面的項(xiàng)目，無論是投資規(guī)模還是運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)都適合資產(chǎn)證券化。可以通過PPP資產(chǎn)證券化倒逼PPP模式的規(guī)范化運(yùn)作?！崩铋_孟表示。

全國工商聯(lián)環(huán)境商會(huì)則建議，完善環(huán)境服務(wù)價(jià)格調(diào)整機(jī)制，加強(qiáng)地方財(cái)政承受能力評價(jià)，對社會(huì)資本的權(quán)益保障做出制度設(shè)計(jì)，確保PPP項(xiàng)目支出列入年度預(yù)算，發(fā)揮價(jià)格杠桿的激勵(lì)作用。

此外，推動(dòng)建立環(huán)保PPP項(xiàng)目產(chǎn)業(yè)基金。鼓勵(lì)利用社保、險(xiǎn)資、國有大型等低成本的政策性資金組建專項(xiàng)產(chǎn)業(yè)基金，通過銀行貸款、、項(xiàng)目收益?zhèn)①Y產(chǎn)證券化等多種金融渠道保障融資需求。