檢察機關(guān)優(yōu)秀調(diào)研文章

陜西省丹鳳縣人民檢察院 李粉玲

黨的十八屆四中全會提出：檢察機關(guān)在履行職責中發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為，應該督促其糾正，探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度。檢察機關(guān)作為國家法律監(jiān)督機關(guān),嚴格依法監(jiān)督行政機關(guān)正確履行職責,是促進社會公平正義的重要表現(xiàn),也是維護國家利益、社會公共利益和人民群眾利益的重要保障。完善檢察機關(guān)對行政違法行為獨立公正行使檢察權(quán)制度,對強化法律監(jiān)督、促進依法行政、營造良好的法治環(huán)境具有重要的現(xiàn)實意義。

一、檢察機關(guān)監(jiān)督行政違法行為的現(xiàn)狀

檢察機關(guān)作為憲法確定的國家法律監(jiān)督機關(guān)，對行政機關(guān)的行政違法行為進行監(jiān)督，在法律規(guī)定對行政違法行為提起公益訴訟之前，主要以檢察建議的方式進行監(jiān)督。近年來檢察機關(guān)通過加強對行政機關(guān)執(zhí)法行為的法律監(jiān)督，雖然對行政執(zhí)法行為的正確、公正、嚴格、規(guī)范行使起到一定的促進作用，取得一定成效，但是檢察機關(guān)對行政機關(guān)執(zhí)法行為實施法律監(jiān)督的狀況總體來說還不能令人滿意，且檢察機關(guān)對行政機關(guān)執(zhí)法行為的監(jiān)督尚是有限的監(jiān)督，這種有限的監(jiān)督也存在工作開展難度較大的情況。造成這種局面，分析原因主要有：一是案件線索少。公民、法人和其他組織來檢察機關(guān)反映的少，檢察機關(guān)只能依職權(quán)自行發(fā)現(xiàn)線索；二是監(jiān)督上有盲區(qū)。從當前情況看，檢察機關(guān)對行政違法行為監(jiān)督主要是依職權(quán)發(fā)現(xiàn)案件線索，對發(fā)現(xiàn)的案件線索進行立案審查處理，對未發(fā)現(xiàn)的違法行為案件線索，存在著監(jiān)督盲區(qū)。同時《人民檢察院提起公益訴訟試點方案》提出監(jiān)督行政違法行為先提出檢察建議，再提起訴訟。在現(xiàn)實情況下，行政執(zhí)法機關(guān)雖然采納檢察建議并進行回復，但對檢察建議在落實上還不到位，對能一時解決的問題及時落實和整改，對不能及時解決的問題，在履行職責上不是很積極。三是人員配備不足。基層檢察院都是民事、行政檢察監(jiān)督合署辦公,普遍存在人員配置偏少現(xiàn)象, 僅僅依職權(quán)發(fā)現(xiàn)獲取案源難以保證監(jiān)督職能的真正發(fā)揮。加之業(yè)務水平參差不齊,并受傳統(tǒng)監(jiān)督觀念的影響,民事行政檢察監(jiān)督更注重民事方面的監(jiān)督,卻往往忽視對行政違法行為的監(jiān)督,即便及時改變觀念,也存在對行政違法行為進行監(jiān)督人力不足的現(xiàn)實局限性。

二、對行政違法行為進行檢察監(jiān)督的對策和建議

1、建立行政執(zhí)法檢察監(jiān)督機構(gòu)。目前檢察機關(guān)內(nèi)部設立的民事行政檢察部門，是立足于在訴訟領域?qū)徟袡?quán)的監(jiān)督，為糾正法院生效裁判錯誤、審判違法行為和執(zhí)行活動監(jiān)督，對行政執(zhí)法行政的監(jiān)督只涉及在行政訴訟中的被告違法行為。為有效監(jiān)督行政機關(guān)的執(zhí)法行為，檢察機關(guān)應成立專門監(jiān)督行政機關(guān)執(zhí)法行為的機構(gòu)，可結(jié)合大部制改革，在檢察機關(guān)設立行政執(zhí)法監(jiān)督部，專門負責對行政違法行為進行檢察監(jiān)督。

2、與行政執(zhí)法機關(guān)共享執(zhí)法信息。行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的有效開展需要及時查明行政機關(guān)的違法行為，充分掌握行政機關(guān)的執(zhí)法信息。通過建立與行政機關(guān)的信息聯(lián)系機制,建立行政執(zhí)法共享平臺，爭取行政機關(guān)有關(guān)部門的主動配合，消除行政執(zhí)法機關(guān)對檢察監(jiān)督的抵觸心理,達成監(jiān)督與配合共識,共同打擊損害國家利益、社會公共利益和人民群眾切身利益的行政違法行為,規(guī)范行政機關(guān)執(zhí)法行為,增強法律監(jiān)督的權(quán)威性。

3、探索建立事前監(jiān)督與提前預防制度。民事行政檢察監(jiān)督部門可與本單位職務犯罪預防部門合作,一起深入行政執(zhí)法部門開展有針對性的調(diào)研活動,積極查找監(jiān)管環(huán)節(jié)的體制漏洞,警覺執(zhí)法人員的違法苗頭,及時向該部門提出檢察建議等書面文件,督促有關(guān)單位落實防控措施,規(guī)范執(zhí)法行為。通過此項措施可以實現(xiàn)行政違法行為的事前監(jiān)督與提前預防,將違法后果帶來的損失降到最低點。

4、開展有針對性的專項評查活動。評查內(nèi)容包括行政處罰決定書的制作是否規(guī)范、行政處罰適用的法律是否正確、行政處罰執(zhí)行是否到位、有無其他侵犯行政管理相對人合法權(quán)益的情況等。評查工作定期開展,定時反饋,定點回查,保證評查效果。在評查中,以督促行政機關(guān)正確履行職責為核心,以評查行政機關(guān)做出的行政處罰案件為抓手,建立多部門信息共享機制,推動行政機關(guān)規(guī)范執(zhí)法,積極履行職責,督促行政執(zhí)法人員提高自身的法律意識、服務意識、責任意識,提高工作效率和執(zhí)法水平,讓人民群眾切實感受到公平正義,提高群眾滿意度。

5、建立和完善內(nèi)部協(xié)作機制。檢察機關(guān)應與時俱進、轉(zhuǎn)變理念,真正把民行檢察這個薄弱環(huán)節(jié)擺在檢察工作的戰(zhàn)略位置。這個薄弱的工作領域?qū)⑹亲钊菀壮龀煽?、最容易改善民生的重要領域。民行檢察部門在開展各種行政違法行為調(diào)查工作時，善于加強與本院控申、偵監(jiān)、公訴、反貪、反瀆等部門的配合與協(xié)調(diào),建立案件線索移送制度,依托“兩法銜接”信息共享平臺,形成工作合力,通過本院其他部門獲取行政違法行為的監(jiān)督線索,建立案件線索梳理、移送、辦理、反饋一條線制度,促進本院內(nèi)部資源的整合,發(fā)揮團隊合作的重要作用，建立完善內(nèi)部協(xié)作機制,實現(xiàn)單層監(jiān)督向多層監(jiān)督轉(zhuǎn)變,增強對行政違法行為檢察監(jiān)督的實效性和針對性。

6、建立和完善上下聯(lián)動機制。上級檢察機關(guān)是下級檢察機關(guān)的主心骨和堅強后盾。民行檢察部門在辦理行政違法行為檢察監(jiān)督案件時,難免會碰到一些法律關(guān)系復雜、行政機關(guān)干擾監(jiān)督的案件,這時應充分發(fā)揮上級檢察院的領導作用,上下一體,統(tǒng)一行動,整合轄區(qū)內(nèi)的民行檢察部門辦案力量,實現(xiàn)上提一級辦案或者是異地辦案的措施,體現(xiàn)出檢察機關(guān)對行政違法行為檢察監(jiān)督的強硬態(tài)度和零容忍的堅定決心。基層檢察院在對行政違法行為進行檢察監(jiān)督時遇到強勢行政機關(guān)的對峙、干預時,市級檢察院直接主辦,并可調(diào)動轄區(qū)內(nèi)其他基層院民行檢察部門的骨干力量參辦,形成一體化違法行為調(diào)查機制。

7、應其他救濟優(yōu)先，檢察監(jiān)督在后。行政違法行為如果能夠通過行政復議或行政訴訟途徑解決的，檢察機關(guān)應當告知行政相對人優(yōu)先提起行政復議或行政訴訟進行救濟，行政內(nèi)救濟優(yōu)先和訴訟救濟前置，有利于快速、便捷地解決行政爭議，加強行政機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督，充分發(fā)揮行政訴訟制度的功能作用，合理利用有限的司法資源，最大限度發(fā)揮各種糾錯機制的集合效應。只有在沒有具體的行政相對人，或者行政相對人通過行政復議和行政訴訟途徑未能獲得救濟的情況下，檢察機關(guān)才能介入。檢察機關(guān)經(jīng)調(diào)查核實認為行政機關(guān)確實存在違法行政行為或違法不作為的，應先通過檢察建議，督促行政機關(guān)糾正。行政機關(guān)拒絕糾正的，再提起行政公益訴訟。

8、依法提起行政公益訴訟。一方面這是由檢察機關(guān)的法律監(jiān)督性質(zhì)和監(jiān)督地位決定的,另一方面,這也是檢察機關(guān)對處于行政法治領域內(nèi)受侵害的國家利益和社會公共利益予以公力救濟進行探索的體現(xiàn)。目前,行政公益訴訟已有明確的法律規(guī)定,高檢院、省院已制定了《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》，民行檢察部門應嚴格依據(jù)該辦法，積極辦理一批提起公益訴訟案件。