征地拆遷過(guò)程中存在的難點(diǎn)和問(wèn)題

　為了進(jìn)一步拓展工業(yè)企業(yè)發(fā)展的空間，促進(jìn)工業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，不斷推進(jìn)城市化進(jìn)程，近年來(lái)農(nóng)村土地被大面積征用，特別是城鄉(xiāng)結(jié)合部的土地征用現(xiàn)象越來(lái)越多。在征地過(guò)程中產(chǎn)生的矛盾和問(wèn)題也越來(lái)越突出。由于農(nóng)村土地征用問(wèn)題直接涉及農(nóng)民的切身利益，影響著社會(huì)的穩(wěn)定大局，值得我們認(rèn)真去思考和探索。
　　一、存在的主要問(wèn)題
　　1 、土地征用程序不到位。 土地征用是一件十分嚴(yán)肅的事情，必須按照土地法規(guī)和國(guó)土部門(mén)的規(guī)定，嚴(yán)格按程序操作，依法進(jìn)行立項(xiàng)審批后方可進(jìn)行。而在農(nóng)村土地征用中，部分企業(yè)和個(gè)人未按規(guī)定辦理相關(guān)手續(xù)，只是在征得被征地農(nóng)戶(hù)同意后，與村集體經(jīng)濟(jì)組織私下訂立所謂的土地征用協(xié)議，然后召開(kāi)村民代表會(huì)議討論決定，或以其它會(huì)議的形式代替村民代表會(huì)議。程序不到位的現(xiàn)象，直接影響了土地征用過(guò)程的公開(kāi)性、民主性和規(guī)范性，也必將影響實(shí)體權(quán)利的行使。
　　2 、土地征用協(xié)議內(nèi)容不規(guī)范。 土地征用涉及多方利益關(guān)系，土地征用協(xié)議應(yīng)明確規(guī)定各方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。農(nóng)村土地征用中，由于部分農(nóng)村干部文化素質(zhì)偏低，法律意識(shí)淡薄，雙方所簽訂的有關(guān)協(xié)議往往比較粗糙，土地征用或租用價(jià)格由雙方自行協(xié)商確定，缺乏一個(gè)統(tǒng)一的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。涉及土地征用條款的規(guī)定比較簡(jiǎn)單概括，闡述不夠明確，所涉內(nèi)容不夠全面。表現(xiàn)在對(duì)被征用土地的實(shí)際面積，四至規(guī)定不明確;土地征用款只規(guī)定總額而未明確標(biāo)明土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、青苗補(bǔ)償費(fèi)、地上附著物補(bǔ)償費(fèi)等各個(gè)項(xiàng)目的具體數(shù)額;雙方權(quán)利義務(wù)的規(guī)定比較模糊，無(wú)違約責(zé)任的相關(guān)條款規(guī)定;混淆土地租用與征用的概念等等。一旦發(fā)生糾紛，雙方各執(zhí)一詞，容易產(chǎn)生歧義，增加了解決問(wèn)題的難度。
　　3 、農(nóng)村干部違法違紀(jì)現(xiàn)象突出。 在違法用地案件中，村干部違法違紀(jì)的現(xiàn)象比較突出，部分村干部法制意識(shí)不強(qiáng)，沒(méi)有樹(shù)立依法用地的意識(shí)，或獨(dú)斷專(zhuān)行、濫用手中的職權(quán)，對(duì)征用土地的價(jià)格、土地征用款的分配以及用地的性質(zhì)等重大問(wèn)題不按規(guī)定召開(kāi)有關(guān)會(huì)議，由集體討論決定，缺乏應(yīng)有的公開(kāi)性和民主性。有的還私下收取不正當(dāng)利益，以明顯低于市場(chǎng)的價(jià)格非法轉(zhuǎn)讓土地，損害村集體經(jīng)濟(jì)組織的利益，引起群眾的不滿(mǎn)，導(dǎo)致土地信訪量的增加。
　　4 、被征地農(nóng)民權(quán)益保障方式相對(duì)比較單一。 被征地農(nóng)民的權(quán)益保障是一個(gè)系統(tǒng)的社會(huì)工程，它涉及失土農(nóng)民的養(yǎng)老、就業(yè)、醫(yī)療、培訓(xùn)等多方面的內(nèi)容。而現(xiàn)在農(nóng)民權(quán)益保障一般采用一次性貨幣補(bǔ)償?shù)霓k法，加之部分村民由于對(duì)村干部的不信任，強(qiáng)烈要求提高土地征用款的分配比例，使村級(jí)提留減少，一旦被征地農(nóng)民花光了被征用土地的補(bǔ)償費(fèi)后，生活就較難得到進(jìn)一步保障。
　　5 、土地征用及土地征用款分配問(wèn)題的上訪案件呈上升趨勢(shì)，并極易形成群體性事件。 土地征用及土地征用款的分配涉及被征地農(nóng)民的切身權(quán)益，由于土地征用中部分村干部違規(guī)操作，缺乏公開(kāi)性和民主性，村干部的違法違紀(jì)行為損害村集體經(jīng)濟(jì)組織的利益，加之土地征用款分配中補(bǔ)償不到位、分配比例的分歧、分配對(duì)象的復(fù)雜性，部分村存在以村民代表會(huì)議的形式損害外遷戶(hù)、外嫁女和離婚婦女合法的土地權(quán)益等問(wèn)題。土地信訪問(wèn)題正上升為目前最大的信訪問(wèn)題，一旦處理不當(dāng)，極易形成集體訪、重復(fù)訪和越級(jí)訪，直接影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。
　　二、治理對(duì)策
　　針對(duì)上述農(nóng)村土地征用中存在的問(wèn)題，提出如下治理對(duì)策：
　　1 、正確引導(dǎo)，規(guī)范農(nóng)村土地征用行為，做到程序到位，內(nèi)容規(guī)范合法。 首先要加強(qiáng)對(duì)《中華人民共和國(guó)土地法》、《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》、《村民委員會(huì)組織法》等法律法規(guī)及相關(guān)政策的宣傳、教育力度，采取印發(fā)宣傳資料、制作宣傳圖版、廣播電視宣傳等多種形式，開(kāi)展進(jìn)村入戶(hù)宣傳，進(jìn)一步樹(shù)立依法用地的意識(shí)。其次要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村干部行使權(quán)力的監(jiān)督。土地征用中涉及村民利益的重大事項(xiàng)，必須經(jīng)村民代表會(huì)議集體討論決定，未經(jīng)集體討論而個(gè)人決定的事項(xiàng)如果造成嚴(yán)重后果，一定要依照有關(guān)規(guī)定追究相應(yīng)責(zé)任人的責(zé)任，確保土地征用過(guò)程的公開(kāi)性、民主性和規(guī)范性。第三要進(jìn)一步規(guī)范征用協(xié)議的內(nèi)容。協(xié)議條款應(yīng)做到內(nèi)容全面詳盡，表達(dá)清晰、不會(huì)產(chǎn)生歧義，再一步明確雙方的權(quán)利義務(wù)規(guī)定，以預(yù)防和減少矛盾糾紛的發(fā)生。第四切實(shí)維護(hù)被征地人員的合法權(quán)益。在土地征用款分配中要教育和引導(dǎo)村干部和村民代表不能隨意剝奪和損害外嫁女、離婚婦女和部分外遷戶(hù)的合法權(quán)益。
　　2 、開(kāi)展對(duì)農(nóng)村土地征用信訪件的調(diào)查，加大對(duì)土地征用中違法違紀(jì)行為的處置力度。 面對(duì)土地信訪的嚴(yán)峻形勢(shì)，開(kāi)展對(duì)農(nóng)村土地征用信訪件的調(diào)查十分必要，通過(guò)調(diào)查可以更清楚地掌握情況，做到胸中有數(shù)、有的放矢、依法處理。對(duì)于調(diào)查中查證屬實(shí)的案件，形成處理意見(jiàn)，督促其落實(shí)并限期辦結(jié);對(duì)反映失實(shí)和提出的不合理要求，也要耐心地向信訪群眾說(shuō)明情況、解釋政策，使其息訪;對(duì)于土地征用中的違法違紀(jì)案件，則要立案查處，決不手軟，在做好思想教育工作的同時(shí)，對(duì)于違反黨紀(jì)條規(guī)的行為予以黨紀(jì)處理，夠成刑事犯罪的，及時(shí)移送司法機(jī)關(guān)處理。通過(guò)土地違法違紀(jì)案件的及時(shí)查處起到警示教育的作用。
　　3 、因地制宜，采取多種行之有效的安置方式，構(gòu)筑比較完善的社會(huì)保障網(wǎng)。 除了貨幣安置、自謀職業(yè)的安置方式外，積極探索各種新型的安置方式，使被征地農(nóng)民享有真正的、長(zhǎng)遠(yuǎn)的生活保障。如可以采用留地安置的形式，即在被征用的土地中按一定比例返還給被征地村并免繳有關(guān)規(guī)費(fèi)，用于發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè);可以在征地中只支付農(nóng)民土地附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)，不再支付土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)改由建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)廠房，產(chǎn)權(quán)屬村，采用租賃的形式，以獲取土地長(zhǎng)期收益，或以土地使用權(quán)入股，實(shí)行股份制經(jīng)營(yíng)模式，每年收取紅利，增加村集體經(jīng)濟(jì)組織收入;還可以由企業(yè)開(kāi)單、政府組織免費(fèi)勞動(dòng)技能培訓(xùn)，企業(yè)優(yōu)先安置被征地農(nóng)民就業(yè)，以獲得穩(wěn)定的生活來(lái)源。同時(shí)應(yīng)探索建立和完善失土農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、醫(yī)療制度，確保失土農(nóng)民獲得基本生活來(lái)源，從而減少或消除被征地農(nóng)民對(duì)政府征地行為的不滿(mǎn)情緒，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。
　　4 、妥善處置農(nóng)村土地征用中引發(fā)的群體性事件。 群體性事件是錯(cuò)綜復(fù)雜的。首先要冷靜處置，正確分析原因，這是前提。看上訪人是有理依法上訪，還是有理無(wú)序上訪，是無(wú)理糾纏上訪還是無(wú)理無(wú)序上訪，針對(duì)不同的情況采取不同的措施。其次要落實(shí)責(zé)任，這是關(guān)鍵。要嚴(yán)格落實(shí)信訪工作責(zé)任制，重要土地信訪實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)包案制，明確責(zé)任，一旦發(fā)生群體性事件，領(lǐng)導(dǎo)干部一定要親臨一線指揮，各有關(guān)部門(mén)密切配合，形成合力，對(duì)不管、不問(wèn)、不依照法律、政策認(rèn)真答復(fù)解決引起矛盾激化的相關(guān)責(zé)任人要堅(jiān)決追究其責(zé)任，并與干部的政績(jī)考核、獎(jiǎng)懲相結(jié)合。第三要注意方式方法，不斷探索新形勢(shì)下的解決問(wèn)題的新方法。對(duì)有可能引起群體性上訪的苗頭性問(wèn)題，有關(guān)部門(mén)要提早介入，派人了解、指導(dǎo)和督辦，盡量把矛盾和糾紛化解在萌芽狀態(tài);一旦發(fā)生群體性事件就要抓住主要問(wèn)題和主要人物，較好地控制事態(tài)。同時(shí)信訪工作人員要形成良好的工作作風(fēng)，增強(qiáng)工作的責(zé)任意識(shí)，對(duì)待群眾反映的問(wèn)題要進(jìn)行換位思考，以人民利益為重，理解善待群眾，學(xué)會(huì)做好耐心細(xì)致的思想工作，及時(shí)有效地解決問(wèn)題，防止事態(tài)擴(kuò)大。

農(nóng)村土地征收的有關(guān)問(wèn)題的分析
　　宅基地被政府征收后的補(bǔ)償安置問(wèn)題，由于國(guó)家無(wú)統(tǒng)一規(guī)定，造成一些地方政府的行政行為超越憲法精神，無(wú)視集體經(jīng)濟(jì)組織的物權(quán)所有權(quán)人和農(nóng)民的合法權(quán)利。
　　目前，對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)征用后的安置補(bǔ)償?shù)姆芍苯右罁?jù)，是《土地管理法》第四十七條。該條規(guī)定：征用宅基地的，由省、自治區(qū)、直轄市參照征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定，被征收土地上的附著物，也由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。
　　由于該條款規(guī)定的太籠統(tǒng)，以致實(shí)踐中，對(duì)宅基地征用后的安置補(bǔ)償，只能以省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定為準(zhǔn)。而許多省、自治區(qū)又直接授權(quán)區(qū)、縣政府制訂具體實(shí)施方案。如浙江省規(guī)定：征用宅基地的補(bǔ)償費(fèi)是參照當(dāng)?shù)馗氐难a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)房屋的補(bǔ)償按照實(shí)際價(jià)值計(jì)算，但具體的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，授權(quán)市、縣人民政府結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際制定。市、縣政府出于搞活當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和招商引資之需要，在制訂補(bǔ)償安置的標(biāo)準(zhǔn)過(guò)程中，往往側(cè)重考慮控制征用成本，這就導(dǎo)致了制訂出的標(biāo)準(zhǔn)比較低或很低，常常引起農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民的強(qiáng)烈抗議。
　　1、宅基地所在區(qū)位不同，征用補(bǔ)償費(fèi)用不同。
　　位于城市郊區(qū)的農(nóng)村宅基地使用權(quán)被征用后，經(jīng)常會(huì)有該問(wèn)題發(fā)生。征用對(duì)農(nóng)村房屋的征用補(bǔ)償，涉及到兩個(gè)不動(dòng)產(chǎn)即宅基地和房屋。按照民法理論，補(bǔ)償也應(yīng)區(qū)分，因?yàn)閮烧叩难a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償性質(zhì)是不同的，對(duì)宅基地的補(bǔ)償是基于土地被征用而產(chǎn)生，補(bǔ)償對(duì)象是被征用的土地所有權(quán)人和使用權(quán)人，而房屋屬于私人所有，補(bǔ)償直接給被征用人。但目前，許多地方制訂的關(guān)于集體土地房屋征用補(bǔ)償方案中，都規(guī)定可將宅基地補(bǔ)償費(fèi)直接補(bǔ)償給農(nóng)戶(hù)。在實(shí)際操作中，分貨幣補(bǔ)償、房屋安置、另行審批宅基地安置三種方式。依據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》第二十六條之規(guī)定：土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有;地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸地上附著物及青苗的所有者所有。2004年11月3日，國(guó)土資源部《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》將該條款明細(xì)化：按照土地補(bǔ)償費(fèi)主要用于被征地農(nóng)戶(hù)的原則，土地補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部合理分配。具體分配辦法由省級(jí)人民政府制定。土地被全部征收，同時(shí)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織撤銷(xiāo)建制的，土地補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)全部用于被征地農(nóng)民生產(chǎn)生活安置。顯然，地方政府制訂將土地征用補(bǔ)償費(fèi)直接補(bǔ)償給宅基地使用權(quán)直接占有使用人之規(guī)定，是不妥當(dāng)?shù)?。因?yàn)檫@樣的補(bǔ)償規(guī)定，實(shí)際上完全剝奪了土地所有權(quán)人集體經(jīng)濟(jì)組織的所有權(quán)和處分權(quán)。就算土地征用補(bǔ)償費(fèi)最終是分配到了被征用農(nóng)戶(hù)手中，但這處分權(quán)也應(yīng)由集體經(jīng)濟(jì)組織來(lái)實(shí)施。而且這樣的規(guī)定，也無(wú)法解決集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間公平合理分配的問(wèn)題。有的城市如武漢市規(guī)定：宅基地區(qū)位價(jià)分三級(jí)，一類(lèi)區(qū)宅基地區(qū)位補(bǔ)償價(jià)標(biāo)準(zhǔn)為2280元/平方米，二類(lèi)為1920元/平方米，三類(lèi)為1500元/平方米。由于這三級(jí)的地理位置是由政府人為劃定的，且一般以環(huán)線為準(zhǔn)。如果該界限從一個(gè)村莊中間劃過(guò)，那么，同一集體經(jīng)濟(jì)組織的不同成員占用的同樣的宅基地使用權(quán)，只因所處位置稍微不同，獲得補(bǔ)償就有明顯的差異。這樣就會(huì)讓農(nóng)戶(hù)產(chǎn)生不滿(mǎn)情緒。
　　2、宅基地征收時(shí)分住宅與非住宅補(bǔ)償之問(wèn)題。在城市房屋拆遷安置過(guò)程中，對(duì)拆遷房屋分住宅與非住宅用途區(qū)別對(duì)待，兩者之間的補(bǔ)償也是相差懸殊。但到目前為止，國(guó)家對(duì)農(nóng)村房屋的法律保護(hù)仍然沒(méi)有立法，哪怕是國(guó)家部門(mén)規(guī)章也沒(méi)有觸及，沒(méi)有象城市房屋一樣，通過(guò)立法形式規(guī)定政府登記造冊(cè)頒發(fā)房屋所有權(quán)證來(lái)證明該房屋的所有權(quán)人和使用性質(zhì)。也就是說(shuō)，地方政府在認(rèn)定農(nóng)民房住宅與非住宅補(bǔ)償上雖有區(qū)別但實(shí)質(zhì)上是一樣的，即無(wú)論是否經(jīng)商，在房屋使用性質(zhì)認(rèn)定上都是住宅，而對(duì)于農(nóng)民一直作非住宅使用在征用拆遷按時(shí)給予另外的適當(dāng)補(bǔ)償。
筆者呼吁，國(guó)家應(yīng)盡快出臺(tái)法律法規(guī)，對(duì)廣大農(nóng)村房屋進(jìn)行宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)證登記，以確保農(nóng)村房屋具有城市房屋一樣的物權(quán)功能性質(zhì)。值得欣慰的是，筆者在寫(xiě)此文章過(guò)程中，《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》已于2011年1月21日正式施行。讓我們共同期待這部新條例將要發(fā)揮的法律作用，相信它對(duì)我市房屋征收與補(bǔ)償工作規(guī)范有序進(jìn)行定會(huì)有法律上的保障。

淺析導(dǎo)致農(nóng)房拆遷糾紛的主要原因
　重慶為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，涉及大量的民事法律行為，農(nóng)房拆遷是其中的一項(xiàng)，以萬(wàn)州工業(yè)園區(qū)建設(shè)為例，目前，統(tǒng)征土地2平方公里，涉及6個(gè)村，32個(gè)村民小組，農(nóng)房拆遷上千戶(hù)，經(jīng)公證的為100%。農(nóng)房拆遷不僅涉及當(dāng)事人的較大經(jīng)濟(jì)利益，而且關(guān)系到被拆遷人家庭、生活、工作等切身利益，在拆遷范圍內(nèi)常常包括幾十戶(hù)或幾百戶(hù)被拆遷人，一旦發(fā)生糾紛，往往導(dǎo)致一個(gè)村或一個(gè)片拒不拆遷，從而嚴(yán)重地影響拆遷工作的進(jìn)行。不僅拖延政府招商引資工作的進(jìn)展，還會(huì)產(chǎn)生不良的社會(huì)影響。本文就導(dǎo)致農(nóng)房拆遷糾紛的主要原因談以下幾點(diǎn)：
 一、房屋安置達(dá)不成協(xié)議。工業(yè)園區(qū)位于城鄉(xiāng)結(jié)合部，當(dāng)前普遍存在房源緊張的實(shí)際問(wèn)題，而房屋拆遷對(duì)被拆遷人的工作、生活、營(yíng)業(yè)等都會(huì)帶來(lái)較大影響，因此，房屋安置問(wèn)題常常是拆遷人與被拆遷人爭(zhēng)議的焦點(diǎn)。拆遷人和被拆遷人就房屋安置達(dá)不成協(xié)議的原因，有的是對(duì)重新安置房屋的面積、樓層、朝向等不滿(mǎn);有的是對(duì)重新安置的地點(diǎn)不滿(mǎn)，特別是涉及營(yíng)業(yè)房屋、安置地點(diǎn)尤為重要，被拆遷人原地段經(jīng)營(yíng)好、利潤(rùn)高，不易接受異地安置，拆遷又不能按商業(yè)性質(zhì)用房回遷或補(bǔ)償，從而導(dǎo)致糾紛。
 二、補(bǔ)償費(fèi)高低不成。房屋拆遷補(bǔ)償、主要包括對(duì)被拆遷人的房屋及附屬物的補(bǔ)償。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)一般是由地方政府以法規(guī)性文件的形式確定，這一標(biāo)準(zhǔn)在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)具有一定的穩(wěn)定性。因此，隨著物價(jià)的上漲和房地產(chǎn)熱的不斷升溫，房屋拆遷補(bǔ)償費(fèi)過(guò)低的矛盾日漸突出。還有一些房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司，征用土地后，小面積拆遷，有的幾戶(hù)，幾十戶(hù)，為順利拆遷隨意提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。但也有些被拆遷人乘拆遷之機(jī)，敲竹杠，向拆遷人索要高額補(bǔ)償費(fèi)，一旦要求得不到滿(mǎn)足，便成為“釘子戶(hù)”。
 三、房屋安置協(xié)議不夠明確。拆遷人和被拆遷人所訂立的房屋安置協(xié)議條款不齊全，內(nèi)容不明確，不載明安置房屋的面積、結(jié)構(gòu)、朝向、樓層、通風(fēng)、采光，更不具體的是還房時(shí)間、地點(diǎn)、結(jié)果安置房屋時(shí)，因雙方要求相背離而發(fā)生糾紛。
　四、周轉(zhuǎn)用房無(wú)法解決。對(duì)被拆遷人周轉(zhuǎn)用房的安置一般是付給一定數(shù)量的倒騰費(fèi)，“投親靠友”租房暫時(shí)居住。但在執(zhí)行過(guò)程中，會(huì)遇到諸多問(wèn)題，例如，有的農(nóng)民原有的牲畜無(wú)法及時(shí)處理，營(yíng)業(yè)用房無(wú)法解決等。有的地方一次動(dòng)遷幾十戶(hù)、上百戶(hù)，有的被拆遷戶(hù)要到外組、外村租用房屋，給生產(chǎn)生活帶來(lái)不便。拆遷人也無(wú)力提供房源，周轉(zhuǎn)房也較難解決，因而導(dǎo)致糾紛。
 五、拆遷人違約。拆遷人不按拆遷協(xié)議規(guī)定的時(shí)間、地點(diǎn)、面積、方位和使用性質(zhì)安排回遷，這是拆遷人違約而引起糾紛的最主要表現(xiàn)。在動(dòng)遷過(guò)程中，拆遷人及其工作人員是為了被拆遷人順利拆遷，往往許諾許多優(yōu)惠條件，但事后又不兌現(xiàn)，甚至以權(quán)壓人，從而引起糾紛。
關(guān)于房屋拆遷糾紛問(wèn)題的思考

房屋拆遷是一項(xiàng)破舊立新的工作，對(duì)于改善居民的生產(chǎn)、生活環(huán)境，推動(dòng)城鎮(zhèn)建設(shè)以及區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，具有重要意義。同時(shí)，房屋拆遷工作又直接關(guān)系到被拆遷人的切身利益，稍有不慎，極有可能引發(fā)尖銳的矛盾沖突，影響社會(huì)穩(wěn)定。當(dāng)前房屋拆遷易生矛盾和糾紛的直接原因是反映出對(duì)補(bǔ)償合理性的不認(rèn)同，而深層原因是政府管理不到位，對(duì)于如何管理與民事關(guān)系直接相關(guān)的公共事務(wù)還遠(yuǎn)未駕輕就熟。
　　一、當(dāng)前房屋拆遷中矛盾糾紛的焦點(diǎn)
　　在房屋拆遷中，拆遷人和被拆遷人是利益對(duì)立的矛盾雙方，拆遷人拆除被拆遷人的房屋，對(duì)價(jià)是補(bǔ)償被拆遷人。而無(wú)論是拆遷人或者被拆遷人，作為理性的市場(chǎng)主體，均有尋求自身利益最大化的動(dòng)機(jī)，拆遷人追求“拆”得又快又省，被拆遷人追求“補(bǔ)”得及時(shí)合理。補(bǔ)償?shù)氖欠窈侠砗捅唤邮艹潭扰c補(bǔ)償是否及時(shí)常常成為糾紛的焦點(diǎn)。
　　(一)補(bǔ)償不合理。
　　補(bǔ)償不合理，通常表現(xiàn)為補(bǔ)償數(shù)額偏低，不能完全填補(bǔ)被拆遷人因拆遷而遭受的損失。當(dāng)然這其中也存在實(shí)際上補(bǔ)償補(bǔ)償數(shù)額過(guò)低和補(bǔ)償合理但與被拆遷人心理價(jià)位存在差距兩種情況.
　　長(zhǎng)期以來(lái)的“效率優(yōu)先、兼顧公平”的指導(dǎo)思想，使立法者往往過(guò)于關(guān)注“多快好省”推進(jìn)拆遷工作，忽視了對(duì)被拆遷人利益的保護(hù)。雖然法律不斷完善,對(duì)于被拆遷房屋的保護(hù)也在不斷的加強(qiáng),但是對(duì)于被拆遷人而言，被拆遷房屋絕不僅僅是遮風(fēng)避雨的場(chǎng)所，更是各種人情交往、便利生活(如就醫(yī)、購(gòu)物等)得以開(kāi)展的依托，拆遷即意味著生活環(huán)境的變化，這會(huì)給被拆遷人原有的便利生活、社會(huì)交往等造成不利影響，并且，對(duì)新環(huán)境的適應(yīng)也需要一個(gè)身心備受煎熬的磨合期。這些都屬于被拆遷人因拆遷而支付的成本，理應(yīng)得到補(bǔ)償.
　　(二)補(bǔ)償不及時(shí)。
　　補(bǔ)償不及時(shí)就是拆遷人不能按照承諾將補(bǔ)償款及時(shí)支付予被拆遷人。與補(bǔ)償不合理主要發(fā)生于拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議磋商談判過(guò)程中不同，補(bǔ)償不及時(shí)主要發(fā)生于協(xié)議簽訂后，是履行合同的問(wèn)題?，F(xiàn)實(shí)中，雖然要求“先安置,后拆遷”,但是由于客觀原因，很多拆遷單位在資金不充裕的情況下，為建設(shè)項(xiàng)目的盡快上馬，在未能妥善安置的情況下，就開(kāi)始拆遷。在簽訂拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議后,因資金原因在安置房屋的建設(shè)上往往時(shí)間拖延的很長(zhǎng),致使被拆遷人較長(zhǎng)時(shí)間得不到安置。
　　二、現(xiàn)行管理體制在一定程度上助長(zhǎng)了拆遷糾紛的發(fā)生
　　無(wú)論是補(bǔ)償不合理，還是補(bǔ)償不及時(shí)，均是拆遷人對(duì)被拆遷人民事權(quán)利的侵害。侵權(quán)行為如果能及時(shí)得到糾正，糾紛不致產(chǎn)生?？梢?jiàn)，化解矛盾、調(diào)解糾紛的機(jī)制健全與否，在一定條件下是糾紛產(chǎn)生或激化與否的關(guān)鍵所在。而現(xiàn)行建設(shè)項(xiàng)目管理體制并未在緩和矛盾、化解糾紛方面起到充分的積極作用。新的建設(shè)項(xiàng)目往往在實(shí)際獲得所占用土地前就已經(jīng)辦妥了從立項(xiàng)、選址、規(guī)劃、用地直到施工許可等的行政審批手續(xù)，“立新”工作已基本完成，拆除新項(xiàng)目占地范圍內(nèi)的房屋等“破舊”工作只是“立新”工作的附屬。政府的精力主要用于“立新”，既未將“立新”與“破舊”統(tǒng)籌考慮，也未對(duì)“破舊”給予足夠的重視。于是，實(shí)際工作中政府管理不到位的情況時(shí)有發(fā)生。其具體表現(xiàn)有幾種，首先是具體行政行為有瑕疵，或各管理部門(mén)之間協(xié)調(diào)銜接不夠順暢，或群眾參與不充分，直接或間接損害了拆遷人或被拆遷人的權(quán)益。這種情形往往直接導(dǎo)致政府管理部門(mén)與拆遷人或被拆遷人之間的糾紛。
　　政府管理不到位更常見(jiàn)的表現(xiàn)是將凡與“拆”字有關(guān)的矛盾糾紛不分青紅皂白地推向拆遷管理部門(mén)，對(duì)于拆遷人與被拆遷人的談判磋商指導(dǎo)不力，甚至以民事關(guān)系為由而置之不理，缺乏主動(dòng)化解矛盾的積極性等。出現(xiàn)這種情況的根源是管理部門(mén)自身定位不準(zhǔn)確，將自己僅僅定位于管理者，缺少服務(wù)意識(shí)，結(jié)果就是前期“立新”時(shí)就積極行使行政權(quán)力，為拆遷人辦理立項(xiàng)、規(guī)劃、用地等一系列行政手續(xù)，而后期“破舊”時(shí)對(duì)于拆遷人與被拆遷人之間的補(bǔ)償關(guān)系消極處之。
　　在房屋拆遷中，拆遷人是經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)大的單位，被拆遷人則是經(jīng)濟(jì)實(shí)力相對(duì)較弱的分散個(gè)體;拆遷人是有計(jì)劃、有準(zhǔn)備的參與拆遷活動(dòng)的，是拆遷程序的啟動(dòng)者，被拆遷人是被動(dòng)的加入到拆遷活動(dòng)中來(lái)的。依據(jù)現(xiàn)行的法律法規(guī)，一旦拆遷人啟動(dòng)拆遷程序，不論被拆遷人與拆遷人是否達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議，拆遷都會(huì)進(jìn)行下去，被拆遷人的房屋都會(huì)被拆除。可見(jiàn)，這是一個(gè)力量不對(duì)稱(chēng)的博弈，在此場(chǎng)合，政府的職責(zé)應(yīng)該是直接或間接扶持弱勢(shì)一方，使其強(qiáng)大起來(lái)，達(dá)到或基本達(dá)到與對(duì)手一樣的重量級(jí)別。否則，任由不對(duì)稱(chēng)博弈發(fā)展下去，必將是一場(chǎng)災(zāi)難。另外，從民事法律的角度看，政府對(duì)拆遷管理工作是公權(quán)力干預(yù)私權(quán)利的過(guò)程，集中表現(xiàn)為對(duì)被拆遷人合同自由的剝奪或限制。在城市規(guī)劃確定下來(lái)那一刻起，被拆遷人就被剝奪了不訂立合同的自由;在土地權(quán)屬證明文件發(fā)出那一刻起，被拆遷人又被剝奪了選擇與誰(shuí)訂立合同的自由。被拆遷人唯一能做的就是爭(zhēng)取比較有利的合同內(nèi)容，但囿于手段有限，常常無(wú)可奈何。從加快經(jīng)濟(jì)建設(shè)角度看，這種剝奪或限制或許是可以理解的。不過(guò)，這種剝奪和限制也使本來(lái)就處于弱勢(shì)地位的被拆遷人更加“弱不禁風(fēng)”。就維護(hù)市場(chǎng)公平的需要而言，由于政府在前期管理中依法限制被拆遷人的權(quán)利，在后期管理中理應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)管，加強(qiáng)對(duì)被拆遷人利益的保護(hù)，加強(qiáng)對(duì)雙方談判磋商補(bǔ)償協(xié)議的行政指導(dǎo)。
　　三、建立健全拆遷矛盾糾紛防范和化解機(jī)制的構(gòu)想
　　防范與化解拆遷糾紛是建設(shè)和諧社會(huì)的重要組成部分，是順利開(kāi)展房屋拆遷工作的重要保障。建立防范和化解拆遷矛盾糾紛的長(zhǎng)效機(jī)制是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要從多方面著手。
　　(一)加強(qiáng)拆遷立法，建立健全科學(xué)的拆遷制度。
　　利益是矛盾與糾紛的根源，對(duì)利益的歸屬和“界址”進(jìn)行清晰、明確的界定，是定紛止?fàn)幍挠行侄?。就房屋拆遷而言，制定一套科學(xué)、嚴(yán)密、明確、具體的規(guī)范體系，是化解矛盾、防范糾紛的前提和依據(jù)。
　　(二)加強(qiáng)拆遷法律法規(guī)的宣傳教育。
　　糾紛的發(fā)生與當(dāng)事人的法治意識(shí)和法律素養(yǎng)也有密切關(guān)系。法治意識(shí)強(qiáng)和法律素養(yǎng)高的人，不但通曉自己在拆遷活動(dòng)中的權(quán)利和義務(wù)，還熟悉維護(hù)自身合法權(quán)益的手段，遇事理智，沿法治軌道行為。加強(qiáng)拆遷法律法規(guī)的宣傳教育的目的，就是加強(qiáng)拆遷當(dāng)事人(包括拆遷人和被拆遷人)的法治意識(shí)，提高法律素養(yǎng)，使當(dāng)事各方自覺(jué)遵循法治軌道參與拆遷，以及解決可能發(fā)生的糾紛。加強(qiáng)拆遷法律法規(guī)教育的方式，既可以是常規(guī)的，即通過(guò)廣播電視、報(bào)刊等媒體舉辦專(zhuān)題知識(shí)講座，或以張貼宣傳畫(huà)、散發(fā)宣傳單冊(cè)等行使開(kāi)展，也可以是有針對(duì)性的，針對(duì)某一拆遷項(xiàng)目被拆遷人、拆遷人、拆遷實(shí)施單位等集中上課。
(三)保障被拆遷人的參與權(quán)。
　　至少?gòu)睦碚撋险f(shuō)，作為被拆遷房屋的所有人或使用人，被拆遷人有權(quán)參與將對(duì)其房屋財(cái)產(chǎn)造成重大影響的一切活動(dòng)或決定。被拆遷人通過(guò)參與從規(guī)劃到用地直到拆遷許可等行政管理活動(dòng)，能更深入了解政府決策為民的本質(zhì)，在政府與被拆遷人之間建立起良性互動(dòng)，爭(zhēng)取被拆遷人的理解與支持，改變或緩解被拆遷人由于不理解而導(dǎo)致的敵視態(tài)度。被拆遷人參與最常用的形式是聽(tīng)證，通過(guò)開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，被拆遷人及拆遷人反映問(wèn)題和困難，管理部門(mén)在決策時(shí)才能更符合實(shí)際。必須明確的是，舉行聽(tīng)證絕不僅僅是核發(fā)拆遷許可或行政裁決環(huán)節(jié)才需要做的事情，在從規(guī)劃開(kāi)始的各個(gè)環(huán)節(jié)均應(yīng)舉行聽(tīng)證，聽(tīng)取有關(guān)當(dāng)事人的意見(jiàn)。
　　(四)信息公開(kāi)要充分，保障各方的知情權(quán)。
　　拆遷活動(dòng)中的信息公開(kāi)，不僅包括政府管理部門(mén)政務(wù)信息的公開(kāi)，也包括拆遷當(dāng)事人之間有關(guān)補(bǔ)償?shù)木唧w信息的公開(kāi)。信息公開(kāi)越充分，越能取信于人，杜絕一切猜疑，以及不必要的盲目攀比，推進(jìn)拆遷工作的順利開(kāi)展。
　　(五)以積極的態(tài)度處理糾紛。
　　現(xiàn)實(shí)中，有些政府管理部門(mén)常常以拆遷人與被拆遷人之間的補(bǔ)償糾紛系民事法律關(guān)系為由，要求當(dāng)事人走訴訟程序處理。不能說(shuō)這種做法不合法或不合理，但這種一推了之的做法，也反映出政府管理部門(mén)對(duì)人民內(nèi)部矛盾的漠不關(guān)心及懶惰。事實(shí)上，作為項(xiàng)目建設(shè)的行政管理部門(mén)，對(duì)有關(guān)的民事糾紛更知情，協(xié)調(diào)處理起來(lái)有其獨(dú)到的優(yōu)勢(shì)。因此，政府部門(mén)應(yīng)當(dāng)本著“執(zhí)政為民”理念，對(duì)于與本部門(mén)職責(zé)有關(guān)的民事糾紛，大膽地居中調(diào)解，以盡快化解矛盾，維護(hù)社會(huì)的安定團(tuán)結(jié)。
　　(六)正確對(duì)待拆遷中的“釘子戶(hù)”。
　　萬(wàn)事皆有因，對(duì)于房屋拆遷中“釘子戶(hù)”一定要查明緣由，實(shí)事求是地予以處理。對(duì)于家庭確實(shí)困難、因某種情況僅靠拆遷補(bǔ)償無(wú)法使其達(dá)到正常生活水平的，可以通過(guò)民政或社會(huì)保障渠道予以拆遷補(bǔ)償外的補(bǔ)助。對(duì)于沒(méi)有正當(dāng)事由拒不搬遷的，政府管理部門(mén)也絕不能懼于行使強(qiáng)制拆遷的權(quán)力。
如何走出拆遷糾紛的法律困境

住宅是人類(lèi)安身立命之本，是私人生活的載體和公民隱私權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)及其他權(quán)利的落腳點(diǎn)。因而，城市房屋拆遷在我國(guó)也越來(lái)越成為人們關(guān)注的熱點(diǎn)。隨著物權(quán)法的頒布和實(shí)施，公眾的物權(quán)觀念逐步強(qiáng)化，在房屋拆遷中的維權(quán)意識(shí)愈加凸顯。此前，本刊發(fā)表過(guò)“物權(quán)法是一部什么樣的法律”、“物權(quán)視界下的拆遷熱點(diǎn)”、“解決征收權(quán)與公民物權(quán)沖突需要法律智慧”等文章，對(duì)拆遷熱點(diǎn)問(wèn)題多有關(guān)注。本刊今天刊登中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院副教授馮玉軍在民商法前沿論壇一次講演的部分內(nèi)容，對(duì)城市房屋拆遷的有關(guān)熱點(diǎn)作進(jìn)一步的法律方析。針對(duì)現(xiàn)行拆遷法規(guī)有效供給不足、地方政府和開(kāi)發(fā)商處于強(qiáng)勢(shì)地位的現(xiàn)實(shí)，他提出了自己的立法建議與對(duì)策。
　　住宅是人類(lèi)安身立命之本，是私人生活的載體和公民隱私權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)及其他權(quán)利的落腳點(diǎn)。人是一個(gè)領(lǐng)土性的動(dòng)物，沒(méi)有一個(gè)私人的居住空間，人就有一種漂移的感覺(jué)，找不到家園。所謂“無(wú)財(cái)產(chǎn)即無(wú)人格”，對(duì)住宅以及其他必需物品的占有和支配是人們社會(huì)生活的基本條件。尤其是在轉(zhuǎn)型時(shí)期的中國(guó)，住房對(duì)于大部分的普通百姓來(lái)說(shuō)都具有更為重要的意義，并成為民生發(fā)展的標(biāo)志與民權(quán)保障的核心問(wèn)題。
　　在經(jīng)歷了太久的戰(zhàn)亂以及不堪回首的短缺時(shí)代之后，每個(gè)人都企盼著過(guò)上好日子，住進(jìn)好房子，畢竟“安居”才能“樂(lè)業(yè)”。這樣的消費(fèi)需求伴隨著中國(guó)社會(huì)的急速現(xiàn)代化、工業(yè)化和城市化，始于20世紀(jì)90年代的大規(guī)模城市擴(kuò)張和舊城改造把整個(gè)中國(guó)都變成了一個(gè)“大工地”，由此引發(fā)的城市房屋“拆遷”問(wèn)題隨之成為令人矚目的社會(huì)現(xiàn)象。在這熱火朝天的拆遷浪潮中，政府、開(kāi)發(fā)商、被拆遷戶(hù)以及社會(huì)公眾都卷入其中，公共利益、個(gè)人利益和商業(yè)利益交織在一起，彼此間的矛盾也就糾纏錯(cuò)結(jié)，愈演愈烈。可以毫不諱言地說(shuō)，城市房屋拆遷已經(jīng)演化成為當(dāng)代中國(guó)最易激發(fā)矛盾、引起沖突的領(lǐng)域之一。
　　造成當(dāng)前一系列房屋拆遷惡性事件和無(wú)序狀態(tài)(非常態(tài)拆遷模式)的因素很多，我們大體概括為以下幾個(gè)方面的法律困境：
　　開(kāi)發(fā)商與被拆遷人主體法律地位不平等。要保證拆遷補(bǔ)償公平合理，前提是要保證拆遷人與被拆遷人的法律地位平等。《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《拆遷條例》)規(guī)定房屋拆遷管理部門(mén)不得作為拆遷人，不得接受委托進(jìn)行拆遷，其目的就是為了防止拆遷主體不平等。但2001年《拆遷條例》規(guī)定的法定拆遷事由是“為了加強(qiáng)對(duì)城市房屋拆遷的管理，維護(hù)拆遷當(dāng)事人的合法權(quán)益，保證建設(shè)項(xiàng)目順利進(jìn)行”。這與2004年憲法修正案關(guān)于“公民合法的私有財(cái)產(chǎn)，非為公共利益并給予補(bǔ)償不得予以征收”的原則精神相違背，而且人為地使土地一級(jí)市場(chǎng)的開(kāi)發(fā)商得到高于普通居民的法律保護(hù)?！冻鞘蟹康禺a(chǎn)管理法》同時(shí)規(guī)定，開(kāi)發(fā)商依照土地使用權(quán)出讓合同得到的土地出讓權(quán)除非因公共利益不得收回。這說(shuō)明，中國(guó)十多年來(lái)房屋拆遷法律對(duì)土地開(kāi)發(fā)市場(chǎng)中開(kāi)發(fā)商的土地出讓權(quán)和土地轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)中房地產(chǎn)買(mǎi)受人的使用權(quán)之間一直存在“雙重標(biāo)準(zhǔn)”和權(quán)利歧視，其救濟(jì)效果大相徑庭，開(kāi)發(fā)商和居民們的利益不能得到同等保護(hù)。如此缺乏公正的立法取向，直接導(dǎo)致了行政執(zhí)法和司法實(shí)踐中的不平等。
　　特別值得一提的是，開(kāi)發(fā)商似乎總是可以在《拆遷條例》中為自己的不當(dāng)行為找到充分根據(jù)。比如總成本支出，根據(jù)《拆遷條例》，開(kāi)發(fā)商應(yīng)該把拆遷資金交由管理部門(mén)監(jiān)督而不是直接支付給被拆遷人。另外為了保證拆遷如期完成，他們或者在已有拆遷協(xié)議的情況下申請(qǐng)法院或仲裁機(jī)構(gòu)執(zhí)行，或者由政府出面強(qiáng)制執(zhí)行。但無(wú)論何種情況，不論被拆遷方對(duì)上述種種裁決服不服，即使裁決后來(lái)被認(rèn)定是錯(cuò)的，被拆的房屋仍不可能再?gòu)?fù)原，這時(shí)對(duì)于開(kāi)發(fā)商來(lái)說(shuō)，從博弈論來(lái)分析，拆還是不拆說(shuō)到底都只是房屋價(jià)值的補(bǔ)償而已，對(duì)開(kāi)發(fā)商來(lái)講并沒(méi)有更多的成本增加。因此，其最可能的選擇就是不論裁決的訴訟結(jié)果如何，都先拆掉房屋。
　　行政權(quán)力過(guò)度介入，行政許可、裁決及執(zhí)行的角色重疊，缺乏行政行為的監(jiān)督機(jī)制，減損了行政機(jī)關(guān)的公信力。《拆遷條例》中賦予政府權(quán)力過(guò)大，監(jiān)督條款則失之闕如。該法規(guī)涉及政府職能的主要有第5、6、7、9、16、29以及34-38條，其中第34-37條是規(guī)定政府對(duì)其他拆遷主體的違法監(jiān)督的。唯一規(guī)定政府責(zé)任的條款(第38條)，也是概括性的，缺乏現(xiàn)實(shí)約束力。與此相反，該法規(guī)賦予給政府的權(quán)力卻相當(dāng)大。諸如：管理部門(mén)有權(quán)決定是否允許拆遷，一旦批準(zhǔn)某塊地的拆遷，就意味著這片土地的使用權(quán)已被收回，被拆遷人在前提上就已經(jīng)失去和開(kāi)發(fā)商討價(jià)還價(jià)的余地(見(jiàn)5、6條)。再如第16條：“拆遷人與被拆遷人或者拆遷人、被拆遷人與房屋承租人達(dá)不成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議的，經(jīng)當(dāng)事人申請(qǐng)，由房屋拆遷管理部門(mén)裁決。房屋拆遷管理部門(mén)是被拆遷人的，由同級(jí)人民政府裁決。裁決應(yīng)當(dāng)自收到申請(qǐng)之日起30日內(nèi)做出。當(dāng)事人對(duì)裁決不服的，可以自裁決書(shū)送達(dá)之日起3個(gè)月內(nèi)向人民法院起訴。拆遷人依照本條例規(guī)定已對(duì)被拆遷人給予貨幣補(bǔ)償或者提供拆遷安置用房、周轉(zhuǎn)用房的，訴訟期間不停止拆遷的執(zhí)行?！钡?7條：“被拆遷人或者房屋承租人在裁決規(guī)定的搬遷期限內(nèi)未搬遷的，由房屋所在地的市、縣人民政府責(zé)成有關(guān)部門(mén)強(qiáng)制拆遷，或者由房屋拆遷管理部門(mén)依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制拆遷。”根據(jù)這兩條之規(guī)定，政府部門(mén)可以直接干涉拆遷糾紛，決定拆遷補(bǔ)償?shù)暮侠砼c否，并主宰了被拆遷房屋的存續(xù)命運(yùn)。而有關(guān)房產(chǎn)價(jià)格的評(píng)估條款以及搬遷補(bǔ)償?shù)软?xiàng)由地方立法機(jī)構(gòu)規(guī)定的條款也等于明文限定了補(bǔ)償?shù)捻?xiàng)目和數(shù)額，從而使拆遷補(bǔ)償協(xié)議往往徒具民事協(xié)議之名而無(wú)平等協(xié)商之實(shí)。
　　在中國(guó)現(xiàn)行的房屋拆遷的制度框架中，拆遷行為取得合法性的前提是取得房屋拆遷許可證。房屋拆遷許可制度本質(zhì)上是一種行政強(qiáng)制處分。在房屋拆遷中，政府既是是否給予房屋拆遷許可的初始界定者，同時(shí)也是判定該拆遷是否為合理拆遷的裁判者。政府一身兼具運(yùn)動(dòng)員和裁判員的雙重身份，政府壟斷運(yùn)營(yíng)體各環(huán)節(jié)職權(quán)不清，缺乏彼此的制約和監(jiān)督，削弱了權(quán)力資源的供給價(jià)值，這將嚴(yán)重影響其行政行為的公正性和被拆遷人對(duì)其行政行為的公平性的信任。只要是各級(jí)政府規(guī)劃建設(shè)(開(kāi)發(fā))項(xiàng)目的需要，就可以直接進(jìn)行房屋拆遷，而沒(méi)有法定約束條件，其不合理性不言自明?！恫疬w條例》對(duì)行政裁決和強(qiáng)制拆遷都做了明確規(guī)定，其目的是為了保證拆遷工作順利進(jìn)行和被拆遷人的合法權(quán)益不受損害。但有些地區(qū)不經(jīng)拆遷當(dāng)事人申請(qǐng)，拆遷管理部門(mén)就下達(dá)行政裁決。一些地方錯(cuò)誤地認(rèn)為，拆遷裁決可以不受條件和時(shí)間限制，只要拆不動(dòng)就可以行政裁決。有的地區(qū)強(qiáng)制拆遷存在不分條件、不講形式、不按程序而盲目強(qiáng)遷、粗暴強(qiáng)遷的現(xiàn)象。實(shí)踐中還存在著由于公示、公眾參與機(jī)制的欠缺導(dǎo)致被拆遷人權(quán)益保護(hù)的預(yù)防能力的弱化，在拆遷人與被拆遷人之間沒(méi)有形成合理的對(duì)抗?fàn)顟B(tài)，還沒(méi)有完善的對(duì)行政行為的監(jiān)督機(jī)制，等等。目前城市中大量的商業(yè)性拆遷，其目的就是為了營(yíng)利。根據(jù)法律規(guī)定，商業(yè)性拆遷中政府只能進(jìn)行行政許可、行政裁決，而不能代拆遷人進(jìn)行拆遷。然而，多數(shù)拆遷案件中，地方政府不僅通過(guò)打招呼、發(fā)文件等形式對(duì)拆遷活動(dòng)進(jìn)行干預(yù)，甚至還主動(dòng)派出執(zhí)法人員直接進(jìn)行參與，實(shí)質(zhì)性地介入了拆遷活動(dòng)，這就導(dǎo)致行政資源的非有效供給和信用減損。
民事救濟(jì)手段得不到國(guó)家公權(quán)力的支持，難以有效維權(quán)。按照一般法學(xué)理論，房屋拆遷過(guò)程中存在的法律關(guān)系主要應(yīng)包括行政法律關(guān)系和民事法律關(guān)系兩種。前者包括：拆遷許可決定形成的行政機(jī)關(guān)與申請(qǐng)?jiān)S可人之間的關(guān)系;行政裁決形成的裁決機(jī)關(guān)與申請(qǐng)人、被申請(qǐng)人之間的法律關(guān)系;強(qiáng)制拆遷及拆遷中的行政責(zé)任。后者包括：拆遷人與被拆遷人協(xié)商拆遷補(bǔ)償，簽訂拆遷補(bǔ)償協(xié)議的合同關(guān)系;被拆遷人不同意拆遷方案達(dá)不成拆遷協(xié)議向法院提起民事訴訟;拆遷人拆遷中侵犯被拆遷人合法權(quán)益的侵權(quán)法律關(guān)系。但在我國(guó)司法實(shí)踐中，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于當(dāng)事人達(dá)不成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議就補(bǔ)償安置協(xié)議提起民事訴訟應(yīng)否受理問(wèn)題的批復(fù)》(2005年7月4日最高人民法院審判委員會(huì)第1358次會(huì)議通過(guò))法釋[2005]9。其中規(guī)定：“拆遷人與被拆遷人或者拆遷人、被拆遷人與房屋承租人達(dá)不成補(bǔ)償安置協(xié)議，就補(bǔ)償爭(zhēng)議向人民法院提起民事訴訟的，人民法院不予受理，并告知當(dāng)事人可以按照《城市房屋拆遷條例》第十六條的規(guī)定向有關(guān)部門(mén)申請(qǐng)裁決?！?br>　　另如前所述，被拆遷方一般不會(huì)傾向于選擇非常態(tài)的拆遷模式。但在土地已被征用、房屋拆遷勢(shì)不可抵擋的情況下，他們唯一希望的是有周全公平的拆遷法規(guī)(及程序規(guī)定)來(lái)規(guī)范開(kāi)發(fā)商行為，保護(hù)其合法權(quán)益。然而就現(xiàn)實(shí)法律供求關(guān)系看，被拆遷人盡管有對(duì)拆遷法規(guī)的消費(fèi)需求，卻無(wú)實(shí)際的消費(fèi)能力。以《湖南省實(shí)施〈城市房屋拆遷管理?xiàng)l例〉辦法》(簡(jiǎn)稱(chēng)《湖南條例》)為例。首先，在房屋的評(píng)估方面，《湖南條例》第13條規(guī)定：“……評(píng)估結(jié)果應(yīng)當(dāng)在一定范圍內(nèi)向公眾公布，接受監(jiān)督。拆遷人和被拆遷人有權(quán)要求評(píng)估中介機(jī)構(gòu)就評(píng)估報(bào)告書(shū)做出說(shuō)明?！边@里既沒(méi)規(guī)定評(píng)估結(jié)果的公布時(shí)間，也未明確就在何種范圍內(nèi)做出公布，在各方提出說(shuō)明的要求時(shí)評(píng)估機(jī)構(gòu)以何種形式做出說(shuō)明，如不說(shuō)明誰(shuí)來(lái)監(jiān)督?被拆遷人不同意該項(xiàng)說(shuō)明時(shí)又該如何補(bǔ)救。其次，在對(duì)非住宅房屋的補(bǔ)償方面，《湖南條例》僅規(guī)定了要補(bǔ)償實(shí)際的臨時(shí)補(bǔ)助費(fèi)，而對(duì)于當(dāng)事人的停產(chǎn)停業(yè)損失，僅用一個(gè)“適當(dāng)”措辭敷衍了事。再次，在程序資源的使用方面，被拆遷人不僅自始自終都是一個(gè)被動(dòng)者，而且無(wú)法行使應(yīng)有的知情權(quán)，信息嚴(yán)重不對(duì)稱(chēng)，對(duì)拆遷方主體資格之合法性和對(duì)預(yù)存拆遷補(bǔ)償金的證實(shí)，都沒(méi)有法律條文給予保障?？偠灾覈?guó)現(xiàn)行的拆拆法規(guī)均籠統(tǒng)地規(guī)定拆遷程序，其中的行政關(guān)系、民事關(guān)系兩種法律關(guān)系混雜不清，加之民事救濟(jì)手段得不到國(guó)家公權(quán)力的支持，民事救濟(jì)事實(shí)上沒(méi)能成為一種真正有效的救濟(jì)方式。
　　現(xiàn)行拆遷法規(guī)沒(méi)有提供完善的拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，拆遷戶(hù)的“非經(jīng)濟(jì)損失”未列入考量。拆遷矛盾最激烈的莫過(guò)于拆遷容易買(mǎi)房難。拆遷戶(hù)之所以不愿主動(dòng)搬遷而最終遭致強(qiáng)制拆遷的主要原因在于：被拆遷主體從拆遷人那里得不到足夠的補(bǔ)償，其再購(gòu)置能力低。相關(guān)調(diào)查表明，從全國(guó)各地實(shí)際拆遷補(bǔ)償情況和房屋市場(chǎng)價(jià)來(lái)看，我國(guó)大部分被拆遷居民的再購(gòu)置能力是相當(dāng)?shù)偷?。眾所周知，商品住宅價(jià)格與居民家庭年收入的比例，是衡量居民支付能力的主要標(biāo)志。國(guó)外經(jīng)驗(yàn)表明：當(dāng)商品住宅價(jià)格與居民家庭年收入之比在2：7的范圍內(nèi)時(shí)，或者把居民購(gòu)買(mǎi)商品住宅的支出平攤在一個(gè)時(shí)期之內(nèi)，家庭平均每月用于住宅的支出在15～30%的范圍內(nèi)時(shí)，可以認(rèn)為居民對(duì)住宅的價(jià)格能夠承受，在這樣的房?jī)r(jià)/收入比的基礎(chǔ)上，住宅市場(chǎng)的交易可以順利進(jìn)行。但是，在一浪高過(guò)一浪的“拆遷熱”、“開(kāi)發(fā)熱”之后，商品房空置率過(guò)高，經(jīng)濟(jì)水平參差不齊，被拆遷人并不總是能夠獲得與自己收入相一致的商品房;另一方面，當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)適用住房也僅向少數(shù)幾類(lèi)人群(教師及國(guó)有企業(yè)職工)銷(xiāo)售，由此形成的一個(gè)必然結(jié)果就是富有階層可以購(gòu)置多套商品房或者高檔房屋別墅，部分特殊人群和階層可以享受購(gòu)買(mǎi)經(jīng)濟(jì)適用住房的待遇，其余人群的購(gòu)房能力則明顯弱化，法律救濟(jì)機(jī)制也相應(yīng)缺位。在一個(gè)常規(guī)的房屋拆遷事件中，一方面，如果要滿(mǎn)足被拆遷人的購(gòu)置能力，就需要提高補(bǔ)償價(jià)格，補(bǔ)償款又是核計(jì)地價(jià)的一部分，從而又會(huì)導(dǎo)致開(kāi)發(fā)成本上升，進(jìn)而轉(zhuǎn)嫁到商品房銷(xiāo)售價(jià)格中，使得房?jī)r(jià)進(jìn)一步攀升;另一方面，如果選擇維持或降低補(bǔ)償額，就會(huì)導(dǎo)致被拆遷人事實(shí)上的利益受損，從而導(dǎo)致矛盾激化，上訪、申訴等群體行為上升，社會(huì)沖突加劇。從而構(gòu)成拆遷補(bǔ)償?shù)你Ｕ摗?br>　　此外，強(qiáng)制拆遷法定前置程序不完善，土地出讓和拆遷的公示及公眾參與機(jī)制欠缺，拆遷評(píng)估和法律監(jiān)管機(jī)制也不完善。
　　從以上的分析中我們可以看出，現(xiàn)行拆遷法規(guī)有效供給是不足的，地方政府和開(kāi)發(fā)商這類(lèi)強(qiáng)勢(shì)地位者基于其權(quán)力和利益的最大化追求，使之難以滿(mǎn)足現(xiàn)有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下利益當(dāng)事人正當(dāng)?shù)?、公平的消費(fèi)需求，而且這種消費(fèi)需求的偏差和不對(duì)等導(dǎo)致了交易行為的非常態(tài)運(yùn)作和激化，有時(shí)候還釀成尖銳的社會(huì)問(wèn)題，從而出現(xiàn)我國(guó)拆遷法規(guī)的非常態(tài)適用模式。盡管《拆遷條例》是2001年才修訂的，但就其具體實(shí)施情況看，已與2004年憲法修正案的精神相悖，在立法指導(dǎo)思想上對(duì)如何保證城市建設(shè)的需要考慮得多，而如何保障被拆遷人的權(quán)益考慮得少;偏于行政管理和執(zhí)行效率，忽視公民民事權(quán)利保護(hù)，重實(shí)體輕程序，對(duì)社會(huì)公平顯得關(guān)注不足;立法科學(xué)性不夠，沒(méi)有全面反映和調(diào)整市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下拆遷關(guān)系的真實(shí)結(jié)構(gòu)，不能較為公正地協(xié)調(diào)各方利益當(dāng)事人的利益得失，更不能有效解決弱勢(shì)群體“有法難依”的矛盾境遇。顯然，以這項(xiàng)法規(guī)為核心的我國(guó)拆遷法律制度亟需進(jìn)行反思和重構(gòu)。
如何走出拆遷糾紛的法律困境，我的具體建議是：貫徹憲法修正案，明令禁止非法拆遷;相關(guān)法律、法規(guī)中應(yīng)明確將拆遷行為界定為基于“公共利益”的需要，并給予補(bǔ)償，方得“征用”或“征收”;明確拆遷的行政行為性質(zhì)，嚴(yán)格限定拆遷權(quán)限，促進(jìn)拆遷主體責(zé)權(quán)統(tǒng)一化、實(shí)質(zhì)化;拆遷各個(gè)階段\(包括聽(tīng)證、公示、評(píng)估、補(bǔ)償?shù)萛)公開(kāi)化、透明化;拓寬土地調(diào)控資金和融資渠道，確定合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，因地制宜，采取多種有效方式確保拆遷安置計(jì)劃的實(shí)施;在司法機(jī)關(guān)獨(dú)立行使審判權(quán)的基礎(chǔ)上，合理解決基于商業(yè)開(kāi)發(fā)糾紛而引起的民事訴訟，鼓勵(lì)拆遷當(dāng)事人的自主協(xié)商運(yùn)作，對(duì)那些想通過(guò)協(xié)商、和解以免遭強(qiáng)制搬遷的居民，應(yīng)提供多元化的糾紛解決方式和法律援助。
征地改革要切實(shí)維護(hù)農(nóng)民利益

2004年8月，十屆全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)依《憲法》對(duì)《土地管理法》中征用概念改為“征收或征用”。2004年10月國(guó)務(wù)院頒布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》，要求繼續(xù)深化征地制度改革。同年底，國(guó)土資源部又發(fā)布了《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》和《國(guó)土資源聽(tīng)證制度》。2005年中共中央一號(hào)文件再次明確,要完善土地征用程序和補(bǔ)償機(jī)制,提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),改進(jìn)分配辦法。以上事實(shí)說(shuō)明，征地改革在不斷推進(jìn)和完善過(guò)程中。
    一、改革征地補(bǔ)償辦法是征地制度改革的核心
    農(nóng)民的利益能不能維護(hù)好，影響著民主法制、公平正義、安定有序、團(tuán)結(jié)友愛(ài)、人與自然和諧相處的和諧社會(huì)的是實(shí)現(xiàn)?，F(xiàn)行《土地管理法》規(guī)定征地按原用途補(bǔ)償，以耕地前三年的平均年產(chǎn)值為基礎(chǔ)，按不同地類(lèi)分別乘以不同倍數(shù)計(jì)算征地補(bǔ)償費(fèi)，同時(shí)規(guī)定征地補(bǔ)償費(fèi)最高不得高于前3年平均年產(chǎn)值的30倍。法律還規(guī)定征地不得降低被征地人員的原有生活水平。
    我們知道，土地既是一種資源也是一種資產(chǎn)。于農(nóng)民它是最基本的生產(chǎn)資料，也是最重要的生活保障。現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)雖然對(duì)被征地人員作了適當(dāng)補(bǔ)償規(guī)定，但只是對(duì)農(nóng)用地或者說(shuō)生產(chǎn)資料屬性的補(bǔ)償，其社會(huì)保障屬性沒(méi)有顧及或者說(shuō)補(bǔ)償很少。農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的過(guò)程，應(yīng)當(dāng)是農(nóng)民分享城市化和工業(yè)化成果的過(guò)程，應(yīng)當(dāng)有利于農(nóng)民富裕而不是讓農(nóng)民成為種田無(wú)地、就業(yè)無(wú)門(mén)、低保無(wú)處的“三無(wú)”農(nóng)民，應(yīng)當(dāng)有利于縮小城鄉(xiāng)差距而不是擴(kuò)大差距。所以，要調(diào)整土地收入分配結(jié)構(gòu)，就要給被征地集體組織和農(nóng)民以公平合理的補(bǔ)償。作為對(duì)生產(chǎn)資料的補(bǔ)償，要使農(nóng)民能夠解決好目前的生活；作為對(duì)其社會(huì)保障功能的補(bǔ)償，要將被征地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)居民社會(huì)保障體系之中，給被征地農(nóng)民以“國(guó)民”待遇，被征地農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)由政府承擔(dān)。同時(shí)將補(bǔ)償收益應(yīng)更多地偏向于被征地農(nóng)民，實(shí)現(xiàn)充分補(bǔ)償原則。
    二、改革征地程序是征地制度改革的重要環(huán)節(jié)
    程序是實(shí)現(xiàn)和諧之正義的手段，是制約行政權(quán)力、防止權(quán)力濫用的重要方式。我國(guó)現(xiàn)行法律對(duì)于土地征收程序的規(guī)定過(guò)于原則，缺乏可操作性。因此，需要制定和完善相關(guān)實(shí)施細(xì)則和地方性實(shí)施辦法，規(guī)范土地征收征用的主體、對(duì)象、方式、范圍、具體步驟等，完善土地征用程序。另外，要加強(qiáng)土地征收中的透明度，比如，已建立的土地征收聽(tīng)證制度，通過(guò)讓土地所有人或其他權(quán)利人參與到土地征收中來(lái)，這既有利于提高農(nóng)民的法律意識(shí)，又有利于加強(qiáng)土地征收過(guò)程中的監(jiān)督。
    實(shí)現(xiàn)征地的公開(kāi)化，民主化，首先應(yīng)在征地前應(yīng)公告并征求被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的意見(jiàn)，商談?wù)鞯匮a(bǔ)償事宜，因而征地程序應(yīng)包括：
    1、增加“申請(qǐng)、審核、受理”程序。對(duì)照國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策，土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃，嚴(yán)格執(zhí)行，核實(shí)征地面積，然后委托征地機(jī)構(gòu)實(shí)施統(tǒng)一征地。
    2、增設(shè)征地補(bǔ)償安置協(xié)商程序。具體包括核準(zhǔn)權(quán)屬、清點(diǎn)登記青苗及地上附著物，協(xié)商補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和農(nóng)民安置途徑，召開(kāi)各級(jí)各類(lèi)會(huì)議，充分聽(tīng)取集體組織和農(nóng)民的意見(jiàn)，健全征地補(bǔ)償聽(tīng)證會(huì)制、簽訂征地補(bǔ)償協(xié)議書(shū)等。
    3、改變現(xiàn)行征地公告做法。增加預(yù)公告程序，即政府確定建設(shè)項(xiàng)目、征地面積和范圍后，即發(fā)布征地預(yù)公告，告知被征地集體和農(nóng)民，明確征地范圍，種植期限，同時(shí)開(kāi)展青苗及地上附著物的清點(diǎn)登記，協(xié)商補(bǔ)償安置問(wèn)題。
    三、完善征地相關(guān)法律規(guī)定是征地改革的有效保障
    法律保障應(yīng)從立法、程序、事后三個(gè)環(huán)節(jié)加強(qiáng)保障，具體建議如下：
1、建立征地爭(zhēng)議的司法起訴裁決制度
    現(xiàn)行《中華人民共和國(guó)土地管理法》規(guī)定，征地爭(zhēng)議由批準(zhǔn)征用土地的人民政府裁決，一方面，由于批準(zhǔn)征地及裁決征地爭(zhēng)議系同一級(jí)政府(機(jī)構(gòu))，難免有失公平；另一方面也容易使政府陷入征地糾紛，爭(zhēng)議裁決的曠日持久戰(zhàn)中。筆者設(shè)想建立征地爭(zhēng)議的司法裁決機(jī)制。對(duì)集體組織或農(nóng)民提出的征地不合法、補(bǔ)償不合理、安置不落實(shí)等問(wèn)題，由司法機(jī)關(guān)按司法程序予以解決，盡可能減少政府對(duì)征地爭(zhēng)議糾紛裁決的參與。對(duì)政府征地違法行為，農(nóng)民也可以向司法裁決機(jī)構(gòu)尋求救濟(jì)，申請(qǐng)國(guó)家賠償，以切合保護(hù)自己的合法權(quán)益。
    2、加強(qiáng)行政行為的監(jiān)督、設(shè)立土地回購(gòu)制度
    行政機(jī)關(guān)既是土地征收的決定者，亦是執(zhí)行者，處于絕對(duì)優(yōu)勢(shì)地位，必須嚴(yán)加監(jiān)督，防止權(quán)力濫用，但我國(guó)現(xiàn)行土地立法并沒(méi)有規(guī)定必要的監(jiān)督機(jī)制。如在征地范圍的決定權(quán)、征地審查權(quán)、賠償方案確定權(quán)等方面都只規(guī)定由行政機(jī)關(guān)自主決定，具體實(shí)施，缺少對(duì)行政機(jī)關(guān)的必要監(jiān)督，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員，容易侵害集體和個(gè)人的合法權(quán)益，也會(huì)帶來(lái)行政權(quán)力的泛濫，破壞政府和人民的關(guān)系，危害社會(huì)穩(wěn)定和繁榮。筆者建議可通過(guò)加強(qiáng)網(wǎng)上辦公，網(wǎng)上政務(wù)公開(kāi)的方式，取得群眾的監(jiān)督，同時(shí)監(jiān)督執(zhí)法部門(mén)應(yīng)采取嚴(yán)格監(jiān)督的辦法，適當(dāng)可建立《征地監(jiān)督管理辦法》加以約束。
    土地回購(gòu)制度，是指當(dāng)土地征收行為被撤銷(xiāo)或征收目的落空時(shí)，被征地單位可以依法請(qǐng)求購(gòu)回該幅土地的制度。按照我國(guó)現(xiàn)行相關(guān)法律的規(guī)定，被征土地一旦經(jīng)由政府通過(guò)劃撥、出讓等方式把土地交給用地單位使用后，征地程序即告結(jié)束。從制度上而言，這種方式欠缺對(duì)用地單位使用土地情況的有效監(jiān)督，在實(shí)踐中容易造成土地閑置現(xiàn)象的發(fā)生。因此，建立土地回購(gòu)制度，作為征收的附屬程序或補(bǔ)救程序，無(wú)疑是一種有效地對(duì)土地征收進(jìn)行監(jiān)督的機(jī)制，能夠有效地保護(hù)耕地、保障農(nóng)民權(quán)益和保持土地資源的持續(xù)性利用。
    3、加強(qiáng)征地信訪工作，完善信訪條例
    要重視人民群眾來(lái)信來(lái)訪工作,根據(jù)《信訪條例》規(guī)定，進(jìn)一步完善信訪制度，確保信訪渠道暢通。進(jìn)一步完善和落實(shí)土地問(wèn)題信訪領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制；繼續(xù)實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)干部下訪、信訪包案、定期接待群眾來(lái)訪日等制度；嚴(yán)肅追究因信訪工作失職、不力而引發(fā)群體性事件的第一責(zé)任人及相關(guān)責(zé)任人責(zé)任。

征地須先安置后拆遷 未經(jīng)農(nóng)民同意禁強(qiáng)征
　　各地每2至3年對(duì)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行調(diào)整，逐步提高征地補(bǔ)償水平。未及時(shí)調(diào)整的，不予通過(guò)用地審查。切實(shí)做好征地涉及的拆遷補(bǔ)償安置工作，先安置后拆遷，堅(jiān)決制止和糾正違法違規(guī)強(qiáng)制拆遷行為。
　　國(guó)土部近日發(fā)出通知，要求征地涉及的拆遷補(bǔ)償安置工作，要先安置后拆遷，國(guó)土部耕保司有關(guān)負(fù)責(zé)人解讀稱(chēng)，征地要充分征求被征地農(nóng)民意見(jiàn)，不得強(qiáng)行實(shí)施征地。
　　國(guó)土部日前發(fā)出《關(guān)于進(jìn)一步做好征地管理工作的通知》，該通知，被認(rèn)為是繼2004年《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》后，國(guó)土部針對(duì)征地管理，出臺(tái)的最為全面的一個(gè)文件。
　　通知中稱(chēng)，建立征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，各地每2至3年對(duì)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行調(diào)整，逐步提高征地補(bǔ)償水平。
　　對(duì)于沒(méi)有及時(shí)調(diào)整的地方，國(guó)土部將不予通過(guò)用地審查。應(yīng)支付給被征地農(nóng)民的補(bǔ)償安置費(fèi)，要直接支付給農(nóng)民個(gè)人，防止和及時(shí)糾正截留、挪用問(wèn)題。
　　上述負(fù)責(zé)人在對(duì)通知的解讀中表示，通知鼓勵(lì)單列被征地農(nóng)民社會(huì)保障費(fèi)用。不影響被征地農(nóng)民納入社會(huì)保障?！耙虼耍覀児膭?lì)借鑒，以解決征地補(bǔ)償費(fèi)用偏低、社保資金普遍難以落實(shí)的問(wèn)題。”
　　另外，該負(fù)責(zé)人說(shuō)，征地要充分征求被征地農(nóng)民意見(jiàn)。對(duì)被征地農(nóng)民提出的合理要求必須妥善予以解決，不得強(qiáng)行實(shí)施征地。