關(guān)于土地征用中涉及房屋拆遷引發(fā)紛爭(zhēng)的調(diào)研

本案屬于土地征用補(bǔ)償糾紛還是房屋拆遷糾紛?

本案屬于土地征用補(bǔ)償糾紛還是房屋拆遷糾紛? 2001年8月15日，青島市人民政府辦公廳下發(fā)了青政辦發(fā) (2001)110號(hào)《關(guān)于重慶路改造工程征地拆遷有關(guān)問(wèn)題的通知》 (以下簡(jiǎn)稱(chēng)《通知》)。該《通知》對(duì)于征地范圍內(nèi)陸上附著物等的襝標(biāo)準(zhǔn)，依據(jù)山東省物價(jià)局、財(cái)政局《關(guān)于調(diào)整征用土地年產(chǎn)值和地面附著物補(bǔ)嘗標(biāo)準(zhǔn)的批復(fù)》(魯價(jià)費(fèi)發(fā)¨999)314號(hào))文件中作出了具體規(guī)定。此后，青島市人民政府又發(fā)出了《關(guān)于重慶路兩側(cè)綜合整治的通知》(青政發(fā)[2001]92號(hào))，要求“重慶路兩側(cè)綜合整治工作，由所在區(qū)人民政治統(tǒng)一組織實(shí)施”。根據(jù)這一文件規(guī)定，李滄區(qū)人民政府下達(dá)了《關(guān)于成立重慶路(李滄段)兩側(cè)改造工程領(lǐng)導(dǎo)小組的通知》，并在領(lǐng)導(dǎo)小組設(shè)立辦公室，具體組織征地拆遷改造工作的實(shí)施。該辦公室于2001年12月29日發(fā)出《關(guān)于重慶路(李滄段)兩側(cè)路治拆遷有關(guān)問(wèn)題的·通知》并予公告。該《通知》詳列了所依據(jù)的政府文件以及征地補(bǔ)償：的程序。此后原告德壽宮酒店所承租房屋的產(chǎn)權(quán)人與該辦公室達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議，領(lǐng)取丁被償金，并于2002年4月行拆除了房屋。 另查明，原告1999年8月6日與青島樓山織布廠簽訂《租賃房屋合同》，合同約定，原告租用織布廠現(xiàn)有房屋約計(jì)300平方米，年租金60，000元；租期自2000年1月1日至2005年1月1 日，同時(shí)規(guī)定，如遇青島市規(guī)劃、建設(shè)和不可抗力原因需拆除房屋時(shí)，甲、乙雙方都應(yīng)無(wú)條件執(zhí)行，其損失由各自承擔(dān)。青島市人民政府的征地拆遷通知公布后，原告與青島樓山織布廠于2002年4 月2日達(dá)成協(xié)議：雙方同意租房合同的自行解除，其損失各自承擔(dān)。協(xié)議簽訂后原告自動(dòng)遷出房屋。此后原告以自己是合法的拆遷使用人，應(yīng)獲得拆遷補(bǔ)償為由數(shù)次與被告協(xié)商，要求補(bǔ)償，遭拒絕后于2002年12月24日向人民法院提起訴訟，請(qǐng)求判令被告李滄區(qū)重慶路(李滄段)兩側(cè)改造辦公室給予經(jīng)營(yíng)性補(bǔ)助費(fèi)人民幣15萬(wàn)元及9000元拆遷補(bǔ)助費(fèi)。 被告以原、被告主體資格不符合法律規(guī)定，此案不屬于平等主體之間的拆遷糾紛，不應(yīng)由人民法院作為民事案件受理為由，要求人民法院駁回原告起訴。 青島市中級(jí)人民法院認(rèn)為：本案所涉土地為集體土地，青島市人民政府辦公廳2001年8月15日下發(fā)了《關(guān)于重慶路改造工程征地拆遷有關(guān)問(wèn)題的通知》、2001年9月6日青島市人民政府下發(fā)了《關(guān)于重慶路兩側(cè)綜合整治的通知》中，均明確指出對(duì)重慶路兩側(cè)實(shí)行集體土地征用，并規(guī)定了征用的標(biāo)準(zhǔn)，2001年12月 29日重慶路改造辦，依據(jù)上述兩個(gè)文件下發(fā)了《關(guān)于重慶路(李滄段)兩側(cè)整治拆遷有關(guān)問(wèn)題的通知》，并與織布廠簽訂了征地補(bǔ)償協(xié)議，以上事實(shí)均可證明重慶路改造系國(guó)家對(duì)集體土地的征用，因此，其拆遷安置不能適用《青島市城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》的有關(guān)規(guī)定，不能給原告以適當(dāng)?shù)慕?jīng)營(yíng)性補(bǔ)助。原告舉證稱(chēng)李滄區(qū)人民政府關(guān)于樓山鄉(xiāng)“農(nóng)轉(zhuǎn)非”村民生產(chǎn)生活安排意見(jiàn)的報(bào)告，即青李滄發(fā)(1999)170號(hào)文，1999年10月27日青島市人民政府辦公廳公文處理單上，有市領(lǐng)導(dǎo)關(guān)于樓山鄉(xiāng)石家村等5個(gè)村農(nóng)轉(zhuǎn)非的請(qǐng)示的批示的舉證材料，不能說(shuō)明織布廠原屬樓山鄉(xiāng)企業(yè)，“農(nóng)轉(zhuǎn)非”后屬?lài)?guó)有企業(yè)，樓山鄉(xiāng)已全部農(nóng)轉(zhuǎn)非，土地屬?lài)?guó)家所有。因此，原告所依據(jù)的法律規(guī)定亦不適用于本案。原告的補(bǔ)償請(qǐng)求應(yīng)與被告織布廠協(xié)商，但其已與織布廠達(dá)成互不補(bǔ)償?shù)膮f(xié)議，因此，原告亦無(wú)法從織布廠處得到補(bǔ)償。綜上，原告的訴訟請(qǐng)求無(wú)法律和事實(shí)依據(jù)，本院不予支持。依據(jù)《中華人民共和國(guó)合同法》第六十條、第九十三條、《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第二條、《青島市城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第二條之規(guī)定，判決如下： 駁回原告的訴訟請(qǐng)求： 案件受理費(fèi)4510元，由原告負(fù)擔(dān)。 一審判決后，原告未在法定期限內(nèi)提出上訴。生法律效力。一審判決已發(fā) 解析：(1)根據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》第26條規(guī)定：“土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有；地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸地上附著物及青苗的所有者所有。”本案原告德壽宮酒店既非被征土地的所有者，也非地上附著物的所有者，因此其無(wú)權(quán)以自己的名義主張上述權(quán)利。在土地征用法律關(guān)系中，征地單位并不與地上附著物的使用人發(fā)生征地補(bǔ)償關(guān)系，而是與土地和附著物的所有者發(fā)生補(bǔ)償法律關(guān)系，并應(yīng)將補(bǔ)償費(fèi)用直接支付給土地或附著物的所有者。 (2)本案被告青島市重慶路(李滄段)兩側(cè)改造辦公室，是青島市人民政府為實(shí)施道路改造而設(shè)立的臨時(shí)性辦事機(jī)構(gòu)(或臨時(shí)設(shè)立的政府職能部門(mén))，該辦公室自身并無(wú)獨(dú)立的行政權(quán)力?！吨腥A人民共和國(guó)行政訴訟法》第25條第一款規(guī)定：“公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)是被告。”第4款：“由法律、法規(guī)授權(quán)的組織所作的具體行政行為，該組織是被告。由行政機(jī)關(guān)委托的組織作的具體行政行為，委托的行政機(jī)關(guān)是被告。”關(guān)于對(duì)重慶路兩側(cè)集體土地征用拆遷補(bǔ)償?shù)木唧w行政行為并非該辦公室作出，而是基于政府的委托和授權(quán)履行職責(zé)，因此即使原告以行政案件起訴，該辦公室也不能成為本案的被告。 (3)原告起訴所依據(jù)的是《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》，當(dāng)初人民法院受理此案也是以平等民事主體之間的拆遷糾紛立案的。然而本案并非平等民事主體之間的拆遷法律關(guān)系。一是本案所涉征地拆遷范圍并不屬于城市國(guó)有土地而是農(nóng)村集體土地，《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》并不適用于本案。二是本案原告并不是 “被拆遷所有人或使用人”+被告也非“拆遷人”。青島市制定的《青島市征用集體土地房屋拆遷補(bǔ)償暫行規(guī)定》，是為了落實(shí)土地 征用補(bǔ)償?shù)挠嘘P(guān)法律而制定的具體實(shí)施辦法，其所依據(jù)的也是《土地管理法》，而非《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》。

集體土地上房屋拆遷法律問(wèn)題探討

城市土地所有權(quán)性質(zhì)包括國(guó)有土地和集體土地兩種性質(zhì)，所以，廣義的城市房屋拆遷包括國(guó)有土地上的房屋拆遷和集體土地上的房屋拆遷。關(guān)于國(guó)有土地上的房屋拆遷已經(jīng)有了較為系統(tǒng)的理論和操作規(guī)程，也有國(guó)家級(jí)規(guī)范性法規(guī)，但對(duì)集體土地上的房屋拆遷人們涉足不深，尚無(wú)系統(tǒng)的

城市土地所有權(quán)性質(zhì)包括國(guó)有土地和集體土地兩種性質(zhì)，所以，廣義的城市房屋拆遷包括國(guó)有土地上的房屋拆遷和集體土地上的房屋拆遷。關(guān)于國(guó)有土地上的房屋拆遷已經(jīng)有了較為系統(tǒng)的理論和操作規(guī)程，也有國(guó)家級(jí)規(guī)范性法規(guī)，但對(duì)集體土地上的房屋拆遷人們涉足不深，尚無(wú)系統(tǒng)的理論加以研究，亦無(wú)明確的規(guī)范性措施加以制約。

　　隨著城市框架的不斷拉大和城市周邊農(nóng)村集體土地的大量被征用，農(nóng)村房屋拆遷數(shù)量也不斷增加，尤其是近幾年迅速上升的態(tài)勢(shì)已達(dá)到歷史高峰。與此同時(shí)，由于因集體土地征用而產(chǎn)生的拆遷問(wèn)題是我國(guó)工業(yè)化、城市化加快發(fā)展所引發(fā)矛盾的集中體現(xiàn)，其中涉及多方主體，交織著多種法律關(guān)系，背后又摻雜著多種利益沖突，所以，人民法院在審理征用土地和房屋拆遷安置補(bǔ)償案件中，在依法保護(hù)房屋被拆遷人、土地被征用人的合法權(quán)益，監(jiān)督和支持行政機(jī)關(guān)依法行政，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定并實(shí)現(xiàn)裁判案件所要達(dá)到的法律效果、政治效果和社會(huì)效果的契合統(tǒng)一方面遇到了前所未有的困難。對(duì)于造成這些困難的原因如不能及時(shí)進(jìn)行分析、探討并加以解決，司法權(quán)就難以起到社會(huì)矛盾平衡器的作用，人民法院在人民群眾中的威望和形象也會(huì)受到嚴(yán)重影響。目前，對(duì)于城市房屋拆遷有《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》進(jìn)行規(guī)范，盡管還不完善，但畢竟有一個(gè)規(guī)范性法規(guī)。但對(duì)征用拆遷農(nóng)村集體土地上房屋這種事關(guān)農(nóng)民安身立命之本的重大事項(xiàng)上，國(guó)家層面上的法律缺失，使得許多地方農(nóng)民的合法權(quán)益受到嚴(yán)重侵犯，激化了社會(huì)矛盾，形成了影響社會(huì)安定的不穩(wěn)定因素。所以對(duì)于集體土地上房屋拆遷法律問(wèn)題進(jìn)行研究探討，不僅是非常必要的，而且是非常迫切的。

　　一、集體土地上房屋拆遷中存在的主要問(wèn)題

　　1、法定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的缺失造成集體土地上房屋拆遷補(bǔ)償隨意性極大。

　　我國(guó)《土地管理法》第四十七條第二、第三款對(duì)耕地征用的補(bǔ)償費(fèi)，安置補(bǔ)助費(fèi)進(jìn)行了規(guī)定并有具體的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)，但對(duì)因土地征用而引起的農(nóng)民在宅基地上自建房屋的拆遷卻沒(méi)有補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)實(shí)中，一般是由政府參照《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》及《細(xì)則》進(jìn)行補(bǔ)償，由于城市國(guó)有土地上的房屋和農(nóng)村集體土地上的房屋在土地所有權(quán)性質(zhì)、所有權(quán)主體、土地管理方式以及拆遷安置對(duì)象等方面均有差異，所以，《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》并不具有直接的參照性，導(dǎo)致在執(zhí)行過(guò)程中，各級(jí)政府制定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)隨意性很大，拆遷程序和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)十分混亂。這種隨意性不但造成了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，也造成了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的不合理性，因此也就不可避免地產(chǎn)生了許多糾紛，不僅極大地影響了黨和政府的聲譽(yù)，也直接影響了拆遷的進(jìn)程和效率。在一些地區(qū)，政府為了引進(jìn)投資，制定較低的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，以犧牲農(nóng)民的利益換取所謂的投資環(huán)境，使農(nóng)民的利益得不到應(yīng)有保護(hù)。法定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的缺失導(dǎo)致此類(lèi)糾紛矛盾尖銳，處理難度加大。

　　2、對(duì)拆遷中農(nóng)民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)不夠。

　　農(nóng)民通過(guò)宅基地依法取得集體土地的使用權(quán)，農(nóng)民在宅基地上所建的房屋屬農(nóng)民私有財(cái)產(chǎn)是無(wú)可非議的。但在征用農(nóng)村集體土地的現(xiàn)實(shí)中，由于缺乏相應(yīng)的法律規(guī)范對(duì)農(nóng)村集體土地征用補(bǔ)償法律關(guān)系進(jìn)行明確的界定和規(guī)范，地方政府與村組簽訂《土地征用協(xié)議書(shū)》，協(xié)議中卻將屬于農(nóng)民私有財(cái)產(chǎn)的房屋一同處分。這種協(xié)議將私產(chǎn)與公產(chǎn)混為一談，其違法性顯而易見(jiàn)。從法理而論，房屋作為農(nóng)民的私有財(cái)產(chǎn)，農(nóng)民是房屋所有權(quán)的主體，只能由農(nóng)民自己進(jìn)行處分，所以關(guān)于集體土地上房屋拆遷的補(bǔ)償應(yīng)從土地征用補(bǔ)償中分離出來(lái)。

　　同時(shí)，房屋拆遷補(bǔ)償協(xié)議作為一種民事法律關(guān)系，應(yīng)當(dāng)由拆遷人和被拆遷人協(xié)商一致達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議。但是由于我國(guó)《土地管理法》將集體土地上的房屋納入到了土地征用補(bǔ)償之中，房屋所有權(quán)主體作為被拆遷人不直接參與協(xié)商，對(duì)被拆遷人的房屋進(jìn)行價(jià)格評(píng)估亦不通知被拆遷人到場(chǎng)，而是由拆遷人單方指定的評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估，有關(guān)拆遷補(bǔ)償和安置通常是由開(kāi)發(fā)商一方說(shuō)了算，協(xié)議中的一些規(guī)定屬于霸王條款，加之一些地方政府為了“優(yōu)化”當(dāng)?shù)赝顿Y環(huán)境，加大了行政權(quán)力的介入，被拆遷人無(wú)論是否同意都得拆，剝奪了農(nóng)民作為被拆遷人在整個(gè)拆遷過(guò)程中表達(dá)自己意愿、維護(hù)自己權(quán)益的機(jī)會(huì)，嚴(yán)重侵害了被拆遷人的權(quán)益。實(shí)際上，一攬子包括在土地征用費(fèi)中的房屋拆遷安置補(bǔ)償費(fèi)就是農(nóng)民作為被拆遷人時(shí)喪失房屋所有權(quán)的對(duì)價(jià)，他們對(duì)此豈能沒(méi)有發(fā)言權(quán)？這顯然違反了民法上的意思自治原則，更不能體現(xiàn)拆遷人與被拆遷人作為法律意義上的平等主體關(guān)系。

　　3、房屋所有人和第三人合法權(quán)益得不到保障。

　　集體土地上的房屋拆遷和城市房屋拆遷一樣，涉及很多法律關(guān)系。如拆遷居住房屋涉及的搬遷補(bǔ)助費(fèi)、過(guò)渡期內(nèi)的臨時(shí)安置費(fèi)，拆遷農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以土地使用權(quán)入股聯(lián)營(yíng)等形式與其他單位、個(gè)人共同開(kāi)辦的企業(yè)所有的非居住房屋涉及的補(bǔ)償費(fèi)問(wèn)題及因拆遷造成的停產(chǎn)、停業(yè)損失及預(yù)期收益的補(bǔ)償問(wèn)題，對(duì)利用宅基地內(nèi)自建房屋從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)并持工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照房屋的拆遷安置問(wèn)題，拆遷農(nóng)房租賃戶(hù)時(shí)涉及的租賃法律關(guān)系等等，其中既涉及房屋所有權(quán)人的權(quán)益，同時(shí)又涉及房屋所有人以外第三人的權(quán)益。由于我國(guó)目前尚無(wú)明確的法律、法規(guī)對(duì)上述問(wèn)題進(jìn)行規(guī)范、相當(dāng)一部分地區(qū)對(duì)上述問(wèn)題比較忽視，在實(shí)際拆遷時(shí)，只將房屋作為集體土地上的附著物進(jìn)行補(bǔ)償，并不細(xì)化區(qū)分農(nóng)村房屋的用途、性質(zhì)及相關(guān)的權(quán)利，嚴(yán)重?fù)p害了房屋所有人和第三人的合法權(quán)益。對(duì)任何私人房屋的拆遷都必須給予合理的補(bǔ)償，這是國(guó)際通行的一條基本準(zhǔn)則。國(guó)家發(fā)展必然要征用土地，城市化建設(shè)必須進(jìn)行拆遷，拆遷就需要補(bǔ)償。同時(shí)，不管是對(duì)城市居民還是對(duì)農(nóng)民，拆遷補(bǔ)償均應(yīng)該是公平合理的。如果能夠給予公平合理的補(bǔ)償，國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)、城市發(fā)展便不會(huì)造成更大的社會(huì)矛盾和利益沖突，這是迫切需要解決的重要問(wèn)題。

　　4、剝奪了農(nóng)民作為被拆遷人時(shí)的訴權(quán)。

　　由于我國(guó)《土地管理法》并沒(méi)有將農(nóng)民的房屋從土地征用中分離出來(lái)，而是將其包含在“地上附著物”中，所以在具體操作時(shí)，征地單位通常是將土地補(bǔ)償費(fèi)及“地上附著物”補(bǔ)償費(fèi)按照補(bǔ)償方案一攬子支付給政府或村組，關(guān)于補(bǔ)償方案又是政府或村組與征地單位協(xié)商。根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，補(bǔ)償方案要經(jīng)有關(guān)政府批準(zhǔn)，對(duì)補(bǔ)償方案有異議或不能達(dá)成協(xié)議的，由政府部門(mén)處理。從法理而言，當(dāng)一個(gè)私權(quán)利受到另一個(gè)私權(quán)利侵犯時(shí)，當(dāng)事人一方或雙方可以采取到法院提起民事訴訟等方式去解決，而當(dāng)私權(quán)利受到公權(quán)侵犯時(shí)，只有一個(gè)辦法，就是提請(qǐng)行政復(fù)議和提起行政訴訟，告的必須是具體行政行為，因?yàn)樵谖覈?guó)當(dāng)事人不能起訴政府的抽象行政行為，同時(shí)，依據(jù)我國(guó)《行政訴訟法》的有關(guān)規(guī)定，被征用方與征用方就征用補(bǔ)償有關(guān)問(wèn)題達(dá)不成協(xié)議，對(duì)行政裁決又不服，可以向人民法院提起行政訴訟。由于農(nóng)民個(gè)體作為被拆遷人時(shí)不是土地征用的一方當(dāng)事人，所以就不能行使這種訴權(quán)，農(nóng)民只能被迫接受政府裁決的方案。

　　二、關(guān)于集體土地上房屋拆遷立法的一些思考與建議

　　1、建立完善關(guān)于集體土地上房屋拆遷的法律、法規(guī)。

　　由于至今沒(méi)有一部獨(dú)立且具可操作性的關(guān)于集體土地上房屋拆遷安置補(bǔ)償?shù)膰?guó)家級(jí)“大法”，導(dǎo)致實(shí)踐中無(wú)法可依，或回避了涉及被拆遷人權(quán)益的關(guān)鍵問(wèn)題，或違法強(qiáng)制拆遷后將矛盾上交，其結(jié)果是引發(fā)了大量的矛盾和糾紛，甚至在有的地方出現(xiàn)了被拆遷人拎汽油桶找拆遷辦自焚等惡性事件，所以應(yīng)該立即啟動(dòng)關(guān)于我國(guó)集體土地上房屋拆遷的立法工程。目前，集體土地上農(nóng)民房屋拆遷主要是土地征用和城中村改造中涉及的房屋拆遷，其中更多的是征用土地時(shí)引起的房屋拆遷。在土地征用中，我國(guó)《土地管理法》第四十七條規(guī)定了關(guān)于征用耕地的補(bǔ)償問(wèn)題，但作為農(nóng)民私有財(cái)產(chǎn)的地上房屋僅被包含在“地上附著物”之中，且沒(méi)有對(duì)農(nóng)民房屋等私有財(cái)產(chǎn)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)作出具體規(guī)定。在現(xiàn)實(shí)處理中，主要參照由國(guó)土資源部、建設(shè)部、各級(jí)地方政府部門(mén)發(fā)布的行政規(guī)章及文件處分在征用過(guò)程中涉及的農(nóng)民私產(chǎn)。如果說(shuō)對(duì)于征用土地涉及的集體土地上農(nóng)民房屋拆遷補(bǔ)償還有《土地管理法》中的“附著物”將其提到的話(huà)，那么城中村改造和其它建設(shè)所涉及農(nóng)民房屋的拆遷更是成了無(wú)人顧及的“孤兒”。目前所見(jiàn)的行政法規(guī)、規(guī)章的適用范圍均是關(guān)于國(guó)有土地上的城市房屋拆遷補(bǔ)償之規(guī)定，而對(duì)集體土地上房屋的拆遷補(bǔ)償尚無(wú)規(guī)定，現(xiàn)實(shí)中一直是參照城市房屋拆遷補(bǔ)償辦理。但國(guó)有土地和集體土地在所有權(quán)主體、性質(zhì)及管理方法等方面存在諸多差異，房屋建造成本也不同，再加上城鄉(xiāng)居民生活條件的差異，所以說(shuō)參照城市房屋拆遷補(bǔ)償是不妥當(dāng)?shù)?，也不是合理的，致使農(nóng)村集體土地房屋拆遷在現(xiàn)實(shí)中遇到許多難以解決的問(wèn)題。因此，為加快城鄉(xiāng)各項(xiàng)建設(shè)的發(fā)展，規(guī)范征用土地補(bǔ)償行為，保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益，盡快制定一部關(guān)于集體土地上房屋拆遷補(bǔ)償安置法十分必要。

　　2、明確公權(quán)干預(yù)之法律限制、保護(hù)集體土地上私有房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)。

　　在法治社會(huì)，公權(quán)限制干預(yù)私權(quán)是必要的，但必須依法進(jìn)行。在當(dāng)前集體土地上的房屋拆遷中，由于法律缺位，導(dǎo)致政府行為缺乏法律制約，行政權(quán)力在干預(yù)私權(quán)中過(guò)大且缺乏有效的監(jiān)督制約，各級(jí)政府集規(guī)則制定者、參與者與處罰機(jī)關(guān)等多種身份于一身，農(nóng)民作為被拆遷人時(shí)應(yīng)有的民事權(quán)利被限制，甚至被剝奪，所以，必須從立法上對(duì)拆遷行為加以限制。房屋拆遷可以分為兩種：一種是基于公共利益的需要通過(guò)土地征用而進(jìn)行的房屋拆遷，一種是基于商業(yè)開(kāi)發(fā)目的實(shí)施的拆遷行為。土地征用是國(guó)家為了公共利益的需要，對(duì)集體所有的土地收歸國(guó)有的過(guò)程。從土地征用理論而言，土地所有權(quán)是物權(quán)的一種，是土地所有者在法律規(guī)定的范圍內(nèi)自由使用和處理其土地的權(quán)利。土地所有權(quán)的行使具有排他性、絕對(duì)性和社會(huì)性的特點(diǎn)。這個(gè)社會(huì)性特點(diǎn)就是指土地所有者在行使自己的權(quán)利時(shí)要受到國(guó)家的限制，即國(guó)家為了公共利益的需要可以對(duì)土地所有者所有的土地實(shí)施強(qiáng)制購(gòu)買(mǎi)，其方式是給予被購(gòu)買(mǎi)者以合理補(bǔ)償。所以，對(duì)于基于公益征用土地，國(guó)家應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善征用土地的法律并嚴(yán)格按照法定程序進(jìn)行。對(duì)于第二種基于商業(yè)開(kāi)發(fā)目的而實(shí)施的征地拆遷，實(shí)質(zhì)上是一種平等主體間的民事法律行為，國(guó)家行政權(quán)力不應(yīng)介入過(guò)多。因?yàn)榛谏虡I(yè)目的，房屋拆遷中涉及兩種法律關(guān)系，即行政管理法律關(guān)系和民事法律關(guān)系。在行政管理法律關(guān)系中，我國(guó)應(yīng)當(dāng)從立法上規(guī)范行政執(zhí)法行為，對(duì)涉及房屋拆遷的行政管理行為作出明確界定，以防止公權(quán)干預(yù)過(guò)大損害私權(quán)。在民事法律關(guān)系中，開(kāi)發(fā)商作為拆遷人和被拆遷人之間應(yīng)當(dāng)是平等的民事主體之間的關(guān)系，對(duì)于房屋拆遷補(bǔ)償?shù)慕痤~、時(shí)間、支付方式、安置方式等相關(guān)事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)在平等、協(xié)商的基礎(chǔ)上確立其相互之間的法律關(guān)系。同時(shí)，法律必須明確限制政府行為，政府在這種民事法律關(guān)系中的職責(zé)就是作好土地利用的發(fā)展規(guī)劃、作好土地利用的管理者并處于中立地位，而不能成為民事主體介入其間。如果政府為了開(kāi)發(fā)商的商業(yè)目的，動(dòng)用國(guó)家征用土地的公權(quán)力，就等于是開(kāi)發(fā)商借政府之手對(duì)被拆遷人私人之房屋進(jìn)行強(qiáng)制購(gòu)買(mǎi)，這不僅違背了土地征用必須基于公益的基本原則，而且也濫用了國(guó)家賦予政府的征用權(quán)。征用權(quán)的濫用迫使私人在拆遷問(wèn)題上失去了選擇權(quán)，并使政府的權(quán)力和開(kāi)發(fā)商的利益結(jié)合起來(lái)，使被拆遷人在這兩個(gè)強(qiáng)大勢(shì)力面前成為了弱勢(shì)群體，只能陷入任人宰割的窘地。這也正是當(dāng)前拆遷矛盾激化，政府成為矛盾焦點(diǎn)的根本原因。

　　3、完善集體土地征用中房屋拆遷的補(bǔ)償原則、標(biāo)準(zhǔn)和程序。

　　在集體土地上房屋拆遷立法中，首先應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定征地補(bǔ)償和房屋拆遷補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t。在前述中，筆者認(rèn)為，對(duì)集體土地的征用應(yīng)嚴(yán)格區(qū)分為基于公共利益的土地征用和出于商業(yè)開(kāi)發(fā)目的的土地征用，那么因此而引起的集體土地上房屋拆遷的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、原則和程序也就不同。對(duì)于商業(yè)開(kāi)發(fā)目的而實(shí)施的征用集體土地引發(fā)的農(nóng)民房屋拆遷行為，適用相關(guān)民事法律規(guī)范進(jìn)行調(diào)整，上述已經(jīng)談到，在此不再贅述。對(duì)于出于公共利益的需要而實(shí)施的集體土地上的房屋拆遷在性質(zhì)上屬于國(guó)家對(duì)集體土地的強(qiáng)制購(gòu)買(mǎi)，性質(zhì)上是公權(quán)對(duì)私權(quán)的干預(yù)限制，所以政府的行為必須受到嚴(yán)格的法律限制，包括行使權(quán)力的范圍和方式。同時(shí)，政府負(fù)有公平合理補(bǔ)償被拆遷農(nóng)民財(cái)產(chǎn)損失的職責(zé)和義務(wù)；農(nóng)民有要求政府給予公平合理補(bǔ)償?shù)臋?quán)利。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和金額的確定應(yīng)遵循合理補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t?？v觀世界各國(guó)的土地征用補(bǔ)償法律規(guī)定，有兩種補(bǔ)償確定方法，一種是以西方國(guó)家為主的市場(chǎng)價(jià)確定方法，一種是以我國(guó)大陸為主的根據(jù)規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)來(lái)確定地價(jià)補(bǔ)償方法，但無(wú)論哪種方法都必須以合理補(bǔ)償為基本原則。“合理”標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是地價(jià)既要體現(xiàn)土地所有權(quán)的價(jià)格，同時(shí)，還應(yīng)體現(xiàn)與土地所有權(quán)相關(guān)的權(quán)利如土地上的房屋所有權(quán)等方面的損失補(bǔ)償，使被征用方既無(wú)法獲取暴利，也不致遭受損失，以達(dá)到土地所有權(quán)人基本滿(mǎn)意。第二，細(xì)化補(bǔ)償項(xiàng)目，制定統(tǒng)一的拆遷補(bǔ)償計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)《土地管理法》第四十七條對(duì)土地使用權(quán)的征用補(bǔ)償規(guī)定比較明確，相應(yīng)的有具體的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)。同理，對(duì)房屋等私產(chǎn)的征用補(bǔ)償也應(yīng)細(xì)化補(bǔ)償項(xiàng)目并確定補(bǔ)償計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)。在此基礎(chǔ)上，由各地按照規(guī)定的計(jì)算方法確定具體的補(bǔ)償金額。通過(guò)制定法定的拆遷補(bǔ)償計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)，既能防止征用方克扣、壓低征用補(bǔ)償費(fèi)用，損害農(nóng)民利益；也能防止被拆遷方漫天要價(jià)、謊報(bào)和擴(kuò)大面積，非法獲利，加重國(guó)家用地負(fù)擔(dān)的事件發(fā)生。第三，規(guī)定嚴(yán)格的法律程序。政府對(duì)農(nóng)民房屋拆遷必須依照嚴(yán)格的法定程序完成，如可以參照《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》，規(guī)定嚴(yán)格的拆遷程序，包括財(cái)產(chǎn)評(píng)估程序、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)公示程序、聽(tīng)證程序、強(qiáng)制拆遷程序等。第四，賦予農(nóng)民作為被拆遷人時(shí)的訴訟主體資格，使農(nóng)民能夠通過(guò)訴訟獲得司法救濟(jì)。第五，明確因拆遷行為損害第三人利益時(shí)，第三人獲得司法救濟(jì)的程序。

　　三、審判中的難點(diǎn)及解決方法

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　　目前，集體土地上的房屋拆遷糾紛在我市以行政糾紛居多。人民法院在審理集體土地上房屋拆遷案件中遇到的難點(diǎn)問(wèn)題，突出表現(xiàn)在司法的局限性方面。因?yàn)榉ㄔ涸趯彶楸辉V的具體行政行為是否合法時(shí)，所訴的房屋拆遷補(bǔ)償、安置方案一般已經(jīng)經(jīng)過(guò)了有關(guān)政府部門(mén)的裁決，人民法院只能對(duì)行政裁決進(jìn)行合法性審查，最后只能做出維持或撤銷(xiāo)的判決而不能進(jìn)行司法變更，同時(shí)行政訴訟又不適用調(diào)解原則，所以法院判決的結(jié)果通常無(wú)法使當(dāng)事人訴訟的根本問(wèn)題得到徹底解決，有時(shí)還因行政裁決案件引起拆遷許可、城市規(guī)劃、拆遷補(bǔ)償安置合同等行政、民事多方面的連環(huán)訴訟，筆者贊同對(duì)于此類(lèi)糾紛應(yīng)當(dāng)賦予法院司法變更權(quán)的觀點(diǎn)，建議確立合法性與合理性審查相結(jié)合的原則，以合理性原則審查判斷行政機(jī)關(guān)在房屋拆遷安置行為中行使自由裁量權(quán)是否客觀、適度，用合理性審查判斷、支持、補(bǔ)充合法性審查原則。另外，筆者認(rèn)為，對(duì)此類(lèi)糾紛應(yīng)允許進(jìn)行調(diào)解。實(shí)踐中，審判人員也經(jīng)常通過(guò)說(shuō)服教育的調(diào)解工作，使雙方當(dāng)事人達(dá)成和解后，由一方當(dāng)事人撤訴結(jié)案，取得了較好的效果。因?yàn)樵谵r(nóng)村集體土地上的房屋拆遷安置中，一方面涉及被拆遷人安家居業(yè)的重大利益，另一方面是政府謀求社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大措施，公權(quán)與私權(quán)形成強(qiáng)烈的沖突，以在不違背有關(guān)法律、法規(guī)的前提下以調(diào)解方式解決這類(lèi)糾紛不但能夠平衡公權(quán)對(duì)私權(quán)的限制，亦有利于及時(shí)、徹底的解決當(dāng)事人之間的根本問(wèn)題，更有利于發(fā)展、穩(wěn)定的大局，從而有力地支持行政機(jī)關(guān)依法行政和拆遷人依法拆遷，并以此支持和服務(wù)于地方政府的經(jīng)濟(jì)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村房屋拆遷和征用集體土地安置補(bǔ)償工作的良性循環(huán)，最終實(shí)現(xiàn)審判的法律效果、政治效果和社會(huì)效果的有機(jī)統(tǒng)一。

　　（二）民事審判

　　1、集體土地上房屋拆遷補(bǔ)償糾紛訴訟主體的確定。

　　目前，由于集體土地上房屋拆遷同土地征用一并進(jìn)行，所以房屋的拆遷補(bǔ)償方案也同土地補(bǔ)償方案同時(shí)制定。而補(bǔ)償方案是由征地方制定，報(bào)政府批準(zhǔn)，因補(bǔ)償方案引起的糾紛，只能通過(guò)行政訴訟解決。筆者認(rèn)為，這只適用于解決國(guó)家基于公共利益的需要而實(shí)施的集體土地征用和房屋拆遷，正如前述所分析，對(duì)于基于商業(yè)開(kāi)發(fā)之目的實(shí)施的征地拆遷補(bǔ)償應(yīng)直接適用民事法律規(guī)范進(jìn)行調(diào)整。同時(shí)在國(guó)家基于公益的征地拆遷中，由于在補(bǔ)償方案確定之后，補(bǔ)償協(xié)議大多是由集體經(jīng)濟(jì)組織與征地方簽訂，房屋所有人不參與簽訂協(xié)議，形成房屋所有權(quán)人和征地方無(wú)拆遷補(bǔ)償協(xié)議。那么發(fā)生糾紛時(shí)，房屋所有權(quán)人能否以自己的名義就補(bǔ)償方案中的補(bǔ)償數(shù)額、安置方式等問(wèn)題提起民事訴訟？從協(xié)議本身來(lái)說(shuō)，房屋所有權(quán)人不是簽訂協(xié)議的一方，不能以自己名義提起訴訟，但從財(cái)產(chǎn)所有權(quán)法律關(guān)系來(lái)講，房屋所有權(quán)人應(yīng)當(dāng)享有訴權(quán)。目前，人民法院對(duì)房屋所有人以自己名義起訴主張權(quán)利時(shí)，往往又以其不是協(xié)議一方當(dāng)事人而不予受理或裁定駁回起訴，導(dǎo)致房屋所有權(quán)人的權(quán)利得不到及時(shí)保護(hù)。筆者認(rèn)為，集體土地上房屋拆遷是一種社會(huì)活動(dòng)，在這個(gè)活動(dòng)中獨(dú)立享有權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)的公民、法人是這一法律關(guān)系的主體，同時(shí)，集體土地上房屋所有人對(duì)其所有權(quán)的享有是排他的，所從法理上講，對(duì)房屋的處分，只能由房屋所有權(quán)人行使，其他任何單位和個(gè)人均無(wú)權(quán)處分，房屋拆遷實(shí)質(zhì)上是拆遷人將被拆遷人的房屋折價(jià)購(gòu)買(mǎi)，是一種民事行為，應(yīng)由房屋所有權(quán)人和拆遷人協(xié)商一致達(dá)成協(xié)議，集體經(jīng)濟(jì)組織與征地單位簽訂協(xié)議的行為，只能認(rèn)定為一種代理行為，如無(wú)房屋所有人授權(quán)，其簽訂的協(xié)議應(yīng)為無(wú)效。所以房屋所有權(quán)人以自己名義就拆遷補(bǔ)償協(xié)議提起的民事訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)受理。

　　在當(dāng)前現(xiàn)實(shí)中，拆遷人為了使拆遷順利進(jìn)行，往往借助政府權(quán)力，將補(bǔ)償?shù)氖乱私唤o政府處理，關(guān)于補(bǔ)償費(fèi)的支付也由政府代付，一旦發(fā)生糾紛，也存在訴訟主體的確定問(wèn)題，在此情況下，筆者認(rèn)為應(yīng)區(qū)分不同情況，如果拆遷單位將補(bǔ)償款已支付給政府，此時(shí)政府就應(yīng)履行代付補(bǔ)償款的義務(wù)，屬民事法律關(guān)系，被拆遷人可以政府為被告提起訴訟；如果拆遷單位未按拆遷補(bǔ)償協(xié)議將補(bǔ)償費(fèi)支付被拆遷人，也未支付給政府，被拆遷人可以拆遷人為被告提起民事訴訟；如果拆遷協(xié)議是政府與被拆遷人簽訂的，被拆遷人則可以政府為被告，以拆遷人為第三人提起民事訴訟。

　　2、對(duì)集體土地上房屋拆遷補(bǔ)償范圍的審查認(rèn)定。

　　目前只有北京、上海等為數(shù)不多的地區(qū)對(duì)集體土地上的房屋拆遷補(bǔ)償范圍進(jìn)行了規(guī)定，大多數(shù)地區(qū)對(duì)此并沒(méi)有規(guī)定。房屋拆遷補(bǔ)償?shù)哪康氖菍?duì)被拆遷人因拆遷所造成的財(cái)產(chǎn)損失和其他經(jīng)濟(jì)損失進(jìn)行補(bǔ)償，包括已經(jīng)造成的損失和將來(lái)必然造成的損失，換言之，就是被拆遷所得到的補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)能夠恢復(fù)被拆遷人財(cái)產(chǎn)利益于被拆遷以前的狀態(tài)，以維持其生活的安定。所以，世界許多國(guó)家實(shí)行市價(jià)補(bǔ)償?shù)脑瓌t。我國(guó)也可以考慮將此作為認(rèn)定補(bǔ)償范圍的一個(gè)原則，補(bǔ)償范圍不能僅局限于對(duì)房屋自身價(jià)值的補(bǔ)償，還應(yīng)包括房屋的地理位置、用途等方面的價(jià)值。在實(shí)踐中，拆遷單位僅就房屋進(jìn)行補(bǔ)償，對(duì)其他損失不進(jìn)行補(bǔ)償?shù)淖鞣?，有違公平原則。所以人民法院在審理拆遷補(bǔ)償案件時(shí)，應(yīng)當(dāng)區(qū)分不同情況下農(nóng)村村民住宅、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)廠房及其它用途房屋的補(bǔ)償范圍，給予合理的補(bǔ)償，如拆遷居住房屋，除對(duì)房屋進(jìn)行補(bǔ)償外，筆者還應(yīng)補(bǔ)償被拆遷人的搬家補(bǔ)助費(fèi)，過(guò)渡期內(nèi)的臨時(shí)安置費(fèi)。被拆遷人向人民法院起訴主張此部分補(bǔ)償費(fèi)，人民法院應(yīng)予支持。對(duì)利用宅基地內(nèi)自建房屋從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)并持工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照房屋的拆遷、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)廠房的拆遷，被拆遷人向拆遷人主張停產(chǎn)停業(yè)損失的，人民法院應(yīng)予支持。

　　3、房屋拆遷糾紛中第三人訴訟權(quán)利的保護(hù)。

　　集體土地上房屋拆遷與城市房屋拆遷一樣涉及很多法律關(guān)系，其中不可避免的要涉及第三人的利益。實(shí)踐中，通常的理解是拆遷人只對(duì)被拆遷人直接進(jìn)行補(bǔ)償，第三人要獲得補(bǔ)償，只能向被拆遷人主張。筆者認(rèn)為，第三人的損失是由于拆遷行為造成的，如此處理對(duì)被拆遷人也是不公平的，因?yàn)楸徊疬w人并無(wú)過(guò)錯(cuò)。在拆遷過(guò)程中，引起第三人利益的損失，往往是因拆遷行為導(dǎo)致房屋所有權(quán)人與第三人之間協(xié)議不能履行而造成的。所以，對(duì)于第三人通過(guò)訴訟尋求權(quán)利救濟(jì)時(shí)，要視不同法律關(guān)系確定訴訟主體。以租賃為例，在前述中筆者認(rèn)為拆遷安置補(bǔ)償費(fèi)是農(nóng)民作為被拆遷人時(shí)喪失房屋所有權(quán)的對(duì)價(jià)，也就是拆遷人通過(guò)補(bǔ)償?shù)男问劫?gòu)買(mǎi)了被拆遷人的房屋，成為房屋的所有權(quán)人，根據(jù)“買(mǎi)賣(mài)不破租賃”原則，原租賃協(xié)議對(duì)新的房屋所有人即拆遷人仍然有效，基于此，承租人（第三人）依據(jù)租賃協(xié)議將拆遷人作為被告主張自己的權(quán)利，是符合法律規(guī)定的。拆遷農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以土地使用權(quán)入股聯(lián)營(yíng)等形式與其他單位、個(gè)人共同開(kāi)辦的企業(yè)所有的非居住房屋，可以理解為，拆遷人以征用行為取得了土地的使用權(quán)，在聯(lián)營(yíng)中替代了原土地使用權(quán)人，成為了聯(lián)營(yíng)的一方，可按合同法的有關(guān)規(guī)定處理。